Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

262

Раздел II. Субъекты административного права

Федеральный закон «О системе государственной службы

Российской Федерации» определяет государственную службу

как профессиональную служебную деятельность граждан РФ по

обеспечению исполнения полномочий:

1) Российской Федерации и ее субъектов;

2) федеральных органов государственной власти, иных феде-

ральных государственных органов (федеральных государствен-

ных органов) и органов государственной власти субъектов РФ,

иных государственных органов субъектов РФ (государственных

органов субъектов РФ);

3) лиц, замещающих так называемые политические государ-

ственные должности, т. е. лиц, замещающих государственные

должности Российской Федерации, и лиц, замещающих госу-

дарственные должности субъектов РФ. Указанные государст-

венные должности устанавливаются, во-первых, Конституци-

ей РФ, федеральными законами для непосредственного испол-

нения полномочий федеральных государственных органов

(Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели

палат Федерального Собрания РФ, руководители органов зако-

нодательной и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты,

министры, судьи и

др.

а во-вторых, конституциями, уставами,

законами субъектов РФ для непосредственного исполнения

полномочий государственных органов субъектов РФ.

Таким образом, определение понятия государственной

службы в ранее действовавшем Федеральном законе «Об осно-

вах государственной службы Российской Федерации» как про-

фессиональной деятельности по обеспечению исполнения пол-

номочий только государственных органов утратило силу. Со-

временный законодатель считает государственной службой

профессиональную служебную деятельность граждан РФ, кото-

рая направлена на обеспечение исполнения полномочий Рос-

сийской Федерации и ее субъектов, государственных органов

(федеральных органов государственной власти и иных феде-

ральных государственных органов, органов государственной

власти субъектов РФ и иных государственных органов субъек-

тов РФ), а также лиц, замещающих государственные должности

Российской Федерации и ее субъектов.

Важнейшим вопросом является реализация компетенции

Российской Федерации и компетенции ее субъектов в сфере

установления и правового регулирования государственно-слу-

жебных отношений. Статья 71 Конституции РФ однозначно ус-

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 263

танавливает, что федеральная государственная служба относит-

ся к ведению Российской Федерации. Относительную слож-

ность представляет толкование ст. 72 Конституции РФ, где

указывается, что в совместном ведении Российской Федерации

и ее субъектов находятся административное и трудовое законо-

дательство, которые главным образом и регулируют государст-

венно-служебные отношения. Согласно п. 2 ст. 76 Конститу-

ции РФ по предметам совместного ведения Российской Феде-

рации и ее субъектов принимаются федеральные законы, а на

их основе — законы субъектов Федерации. Пункт 2 ст. 77 Кон-

ституции РФ определяет, что в пределах ведения Российской

Федерации и ее полномочий по предметам совместного веде-

ния Российской Федерации и ее субъектов федеральные орга-

ны исполнительной власти и органы исполнительной власти

субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти

в Российской Федерации. Таким образом, вопросы государст-

венной службы субъектов РФ регулируются в настоящее время

федеральным законодательством о государственной службе, а

также законами и иными нормативными актами, принимаемы-

ми соответствующими субъектами РФ.

Государственная служба в Российской Федерации регулиру-

ется федеральными законами, конституциями и уставами субъ-

ектов РФ, специальными законами субъектов РФ, определяю-

щими государственную службу и правовое положение государ-

ственных служащих субъектов РФ. Например, каждая область

принимает собственный закон о государственной службе. Пра-

вовыми источниками государственной службы являются также

правовые нормы различных отраслей права, содержащиеся в

законодательных и иных нормативных правовых актах.

Нормативными правовыми актами, регулирующими госу-

дарственно-служебные отношения государственной службы как

в широком смысле, так и в узком ее понимании (как процесса

осуществления служащими компетенции государственных ор-

ганов),

являются следующие.

Конституция Российской Федерации.

Конституции республик, являющихся субъектами РФ, в

которых наряду с принципами государственной службы уста-

навливаются и некоторые другие важные положения государст-

венно-служебного характера.

Уставы субъектов РФ, содержащие нормы о государствен-

ной службе субъектов Федерации.

264

Раздел II. Субъекты административного права

Специальные федеральные конституционные законы и феде-

ральные законы, а также иные законодательные акты, регламен-

тирующие государственно-служебные отношения в сфере госу-

дарственной службы или в какой-то степени относящиеся к

институту государственной службы. Среди них можно выде-

лить,

к примеру, следующие федеральные законы: «О воинской

обязанности и военной службе», «О статусе военнослужащих»,

«О материальной ответственности военнослужащих», «О проку-

ратуре Российской Федерации».

Указы и распоряжения Президента РФ, например Положе-

ние о порядке прохождения военной службы, утвержденные

Указом Президента РФ от 16 сентября 1999 г. № 1237; Общие

принципы служебного поведения государственных служащих,

утвержденные Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г.

№ 885; Положение о порядке присвоения и сохранения класс-

ных чинов государственной гражданской службы Российской

Федерации федеральным государственным гражданским служа-

щим, утвержденное Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г.

№ 113; Положение о конкурсе на замещение вакантной долж-

ности государственной гражданской службы Российской Феде-

рации, утвержденное Указом Президента РФ от 1 февраля

2005 г. № 112.

6. Нормативные правовые акты Правительства РФ по вопро-

сам государственной службы, например Правила индексации

пенсий федеральных государственных служащих, утвержденные

постановлением Правительства РФ от 31 мая 2005 г. № 346;

Анкета гражданина Российской Федерации, изъявившего жела-

ние участвовать в конкурсе на замещение вакантной должности

государственной гражданской службы Российской Федерации,

утвержденная распоряжением Правительства РФ от 26 мая

2005 г. № 667-р; Перечень категорий государственных и муни-

ципальных служащих, подлежащих государственной защите,

утвержденный постановлением Правительства РФ от 31 декаб-

ря 2004 г. № 900.

Нормативные правовые акты, издаваемые федеральными

органами исполнительной власти (федеральными министерст-

вами, службами, агентствами), например Служебный распоря-

док центрального аппарата Министерства экономического раз-

вития и торговли Российской Федерации, утвержденный при-

казом Минэкономразвития РФ от 22 ноября 2005 г. № 306;

Служебный распорядок Федеральной службы государственной

статистики, утвержденный приказом Федеральной службы го-

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 265

См., например: Ноздрачёв Л. Ф. Преобразования в системе госу-

дарственной службы в контексте административной реформы // Зако-

нодательство и экономика. 2005. № 12; 2006. № 1; № 2. С. 24—36.

Указ Президента РФ от 12 декабря 2005 г. № 1437 «О продлении

срока реализации федеральной программы «Реформирование государ-

ственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)» на 2006—

2007 годы».

сударственной статистики от 21 сентября 2005 г. № 149; Слу-

жебный распорядок Федеральной службы по финансовым рын-

кам, утвержденный приказом Федеральной службы по финан-

совым рынкам от 26 апреля 2005 г. № 05-60/пз; Инструкция об

организации работы по применению поощрений и дисципли-

нарных взысканий в органах по контролю за оборотом нарко-

тических средств и психотропных веществ, утвержденная при-

казом Федеральной службы РФ по контролю за оборотом нар-

котических средств и психотропных веществ от 9 июня 2004 г.

№ 174; Инструкция о порядке организации и проведения атте-

стации военнослужащих, проходящих военную службу по кон-

тракту, а также офицеров, проходящих военную службу по при-

зыву, внутренних войск Министерства внутренних дел Россий-

ской Федерации, утвержденная приказом МВД России от

2 сентября 2005 г. № 717.

8. Постановления Конституционного Суда РФ (например, по-

становление «По делу о проверке конституционности части 4

статьи 28 Закона Республики Коми «О государственной службе

Республики Коми»).

По государственно-служебным вопросам стала появляться

также судебная практика судов общей юрисдикции, например

по проблемам рассмотрения дел о восстановлении в должно-

сти государственных служащих, уволенных при ликвидации

государственного органа, сокращении его штата либо числен-

ности.

Современная государственная служба РФ формируется в

рамках проведения административной реформы

. Сами феде-

ральные законы «О системе государственной службы Россий-

ской Федерации» и «О государственной гражданской службе

Российской Федерации» стали в известном смысле результатом

административной реформы

. В 2006—2007 гг. реформа госу-

дарственной службы будет продолжена. Она будет идти по не-

которым важным направлениям, например: совершенствование

законодательства о правоохранительной службе, конкретизация

266

Раздел II. Субъекты административного права

многих институтов государственной службы, упрочение закон-

ности деятельности государственных служащих и установление

административных процедур реализации ими своих полно-

мочий.

§ 4. Муниципальная служба и муниципальная должность

Муниципальная служба, согласно Федеральному закону «Об

основах муниципальной службы в Российской Федерации», —

это профессиональная деятельность, осуществляемая на посто-

янной основе на муниципальной должности, не являющейся

выборной.

Термин «муниципальная служба» («муниципальные служа-

щие») вошел в оборот вместе с развитием законодательства о

местном самоуправлении, разработкой теории муниципального

права. Можно считать, что это понятие объединяет всех служа-

щих, занятых исполнением различных функций в органах мест-

ного самоуправления.

Думается, что муниципальные служащие по своему правово-

му статусу (его основным составляющим, «идеологии» службы)

не отличаются от государственных служащих, так как со статус-

но-функциональной точки зрения одинаковы их права, обязан-

ности, ответственность, круг полномочий, виды службы, посту-

пление на службу и прекращение служебных отношений и т. д.

Иными словами, традиционные элементы статуса государст-

венного служащего характерны и для муниципального: понятие

служащего, права, обязанности, прохождение службы, аттеста-

ция и т. д. Разумеется, для муниципальных служащих действу-

ют специальные законы и особые нормативные акты, принятые

законодательными органами субъектов Федерации, а также ор-

ганами местного самоуправления; они-то и определяют специ-

фический уровень компетенции и должностной статус муници-

пальных служащих.

Можно выделить следующие основные признаки муници-

пальной службы:

1) это особый вид публичной службы, т. е. в органах мест-

ной публичной власти, муниципального образования;

2) замещение муниципальным служащим муниципальной

должности, которая не является выборной должностью;

3) это профессиональная деятельность в органах местного

самоуправления, за осуществление которой муниципальные

служащие получают денежное содержание из местного бюджета

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 267

(бюджета муниципального образования); муниципальные слу-

жащие — это лица, несущие службу на должностях в органах

местного самоуправления;

4) это деятельность по исполнению полномочий соответст-

вующих органов, т. е. деятельность, находящаяся в подчинении

муниципального образования;

5) это деятельность, организуемая на постоянной основе,

т. е. муниципальные служащие осуществляют полномочия ор-

гана местного самоуправления в качестве основной работы в

течение неопределенного времени (постоянно); выборные

должностные лица, напротив, действуют в течение определен-

ного промежутка времени (временно). Постоянная основа дея-

тельности муниципальных служащих будет обеспечивать про-

фессионализм муниципальной службы, ее стабильность, и в

определенном смысле она сравнима с принципом несменяемо-

сти чиновников в европейских странах.

Федеральный закон «Об общих принципах организации ме-

стного самоуправления в Российской Федерации» устанавлива-

ет, что правовое регулирование муниципальной службы, вклю-

чая требования к муниципальным должностям муниципальной

службы, определение статуса муниципального служащего, усло-

вия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществ-

ляется федеральным законом, а также принимаемыми в соот-

ветствии с ним законами субъектов РФ и уставами муници-

пальных образований.

Основы муниципальной службы в Российской Федерации

регулируются Федеральным законом «Об основах муниципаль-

ной службы в Российской Федерации». Правовая регламента-

ция муниципальной службы, включающая требования к долж-

ностям, статус муниципального служащего, условия и порядок

прохождения муниципальной службы, управление службой, оп-

ределяется уставом муниципального образования в соответст-

вии с законами субъектов РФ и федеральным законом, уста-

навливающим правовые основы муниципальной службы Рос-

сийской Федерации. Органы местного самоуправления,

реализуя законодательство о муниципальной службе и прини-

мая соответствующие нормативные правовые акты в этой сфе-

ре,

должны руководствоваться федеральным законодательством

и законодательством субъектов РФ о муниципальной службе,

которое в законах о муниципальной службе определяет предме-

ты ведения муниципального образования в сфере муниципаль-

ной службы.

268 Раздел II. Субъекты административного права

Муниципальная должность — это должность, предусмотрен-

ная уставом муниципального образования в соответствии с за-

коном субъекта РФ, с установленными полномочиями на ре-

шение вопросов местного значения и ответственностью за осу-

ществление этих полномочий, а также должность в органах

местного самоуправления, образуемых согласно уставу муници-

пального образования, с установленными кругом обязанностей

по исполнению и обеспечению полномочий данного органа ме-

стного самоуправления и ответственностью за исполнение этих

обязанностей.

Федеральный закон «Об общих принципах организации ме-

стного самоуправления в Российской Федерации» установил

три группы должностных лиц, работающих в органах местного

самоуправления: 1) выборные должностные лица местного са-

моуправления; 2) должностные лица местного самоуправления;

3) член выборного органа местного самоуправления — выбор-

ное должностное лицо органа местного самоуправления, сфор-

мированного на муниципальных выборах. Они различаются

главным образом по способу замещения должностей и характе-

ру административных полномочий. В связи с этим все муници-

пальные должности подразделяются на две группы:

1) выборные муниципальные должности, замещаемые в ре-

зультате муниципальных выборов (депутаты представительного

органа местного самоуправления; члены иного выборного орга-

на местного самоуправления; выборные должностные лица ме-

стного самоуправления), а также замещаемые на основании ре-

шений представительного или иного выборного органа местно-

го самоуправления в отношении лиц, избранных в состав

указанных органов в результате муниципальных выборов;

2) иные муниципальные должности, замещаемые путем за-

ключения контракта (трудового договора); законы субъек-

тов РФ о муниципальной службе называют их муниципальны-

ми должностями муниципальной службы.

К муниципальным должностям муниципальной службы от-

носятся все муниципальные должности, не являющиеся выбор-

ными. Следовательно, главы муниципальных образований, де-

путаты и иные выборные должностные лица местного само-

управления не относятся к муниципальным служащим.

Муниципальными служащими также не являются лица, испол-

няющие обязанности по техническому обеспечению органов

местного самоуправления. Правовой статус лиц, замещающих

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 269

выборные муниципальные должности, законодательством о му-

ниципальной службе не определяется.

Муниципальные должности муниципальной службы устанав-

ливаются нормативными правовыми актами органов местного

самоуправления в соответствии с реестром муниципальных

должностей муниципальной службы, утверждаемым законом

субъекта РФ. Этим же законом определяется соотношение

муниципальных должностей муниципальной службы и долж-

ностей государственной службы Российской Федерации с уче-

том квалификационных требований, предъявляемых к соот-

ветствующим должностям муниципальной и государственной

службы.

§ 5. Система (виды) государственной службы

Федеральный закон «О системе государственной службы

Российской Федерации» классифицирует государственную

службу на следующие виды, составляющие ее единую систему:

1) государственная гражданская служба;

2) военная служба;

3) правоохранительная служба.

Государственная гражданская служба подразделяется, в свою

очередь, на федеральную государственную гражданскую службу

и государственную гражданскую службу субъекта РФ.

В соответствии с действующим законодательством о госу-

дарственной службе, основанном на конституционно-правовом

принципе федерализма (в зависимости от федеративного устрой-

ства Российской Федерации), выделяются следующие виды го-

сударственной службы: 1) федеральная государственная служба и

2) государственная служба субъектов РФ. Федеральная государ-

ственная служба представляет собой профессиональную слу-

жебную деятельность граждан по обеспечению исполнения

полномочий Российской Федерации, а также полномочий фе-

деральных государственных органов и лиц, замещающих госу-

дарственные должности Российской Федерации.

Военная служба и правоохранительная служба являются ви-

дами федеральной государственной службы. Путем внесения

изменений и дополнений в Федеральный закон «О системе го-

сударственной службы Российской Федерации» могут быть ус-

тановлены и другие виды федеральной государственной службы.

В субъекте РФ организуется государственная гражданская

служба субъекта РФ.

270 Раздел II. Субъекты административного права

В соответствии с п. «т» ст. 71 Конституции РФ федеральная

государственная служба относится к исключительному ведению

Российской Федерации, т. е. правовое регулирование и организа-

ция федеральной государственной службы находятся в ведении

Российской Федерации (п. 4 ст. 2 Федерального закона «О сис-

теме государственной службы Российской Федерации»). Осу-

ществление правового регулирования государственной граж-

данской службы субъекта РФ находится в совместном ведении

Российской Федерации и ее субъектов. Однако практическая

организация региональной государственной гражданской служ-

бы находится в ведении соответствующего субъекта РФ.

Государственная гражданская служба Российской Федера-

ции — это вид государственной службы, который представляет

собой профессиональную служебную деятельность граждан, за-

нимающих должности государственной гражданской службы по

обеспечению исполнения полномочий федеральных государст-

венных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц,

замещающих государственные должности Российской Федера-

ции и ее субъектов.

Государственная гражданская служба — это служебная дея-

тельность, направленная на обеспечение полномочий органов,

которые осуществляют государственно-управленческие функ-

ции для разрешения экономических и социальных задач. Их

работа связана с реализацией действий и принятием решений

обеспечительного характера. В правовом статусе государствен-

ных гражданских служащих не устанавливаются ярко выражен-

ные задачи по осуществлению функций правоохраны, военной

деятельности и военного управления. Можно считать, что осу-

ществление служебной деятельности гражданами России в рам-

ках государственной гражданской службы исключает, во-пер-

вых, их деятельность на воинских должностях в Вооруженных

Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формиро-

ваниях и органах, выполняющих функции по обеспечению

обороны и безопасности государства, а во-вторых, служебную

деятельность на должностях правоохранительной службы в го-

сударственных органах, службах и учреждениях, осуществляю-

щих функции по обеспечению безопасности, законности и пра-

вопорядка, борьбе с преступностью, защите прав и свобод че-

ловека и гражданина.

Военная и правоохранительная служба — это виды государст-

венной службы, связанной с охранительной деятельностью го-

сударства, обеспечением личной безопасности граждан, внут-

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 271

ренней и внешней безопасности общества и государства в це-

лом, а также с обеспечением правопорядка.

Для военной и правоохранительной службы характерен ряд

признаков. Наиболее важные из них:

ее содержание — обеспечение безопасности граждан, обще-

ства и государства, защита основных прав граждан и публич-

ных интересов, материальных ценностей, охрана общественно-

го порядка;

свой профессиональный долг эти служащие обязаны выпол-

нять даже в условиях повышенного риска для собственной

жизни и здоровья, причем во многих случаях с оружием в ру-

ках;

наличие специальных правовых актов, регулирующих орга-

низацию и прохождение службы, правовое положение служа-

щих;

наличие системы специальных званий и внешней атрибути-

ки (форменной одежды, служебных знаков, погон и

др.

);

проведение специальных обязательных занятий в служебное

время (огневая, строевая, физическая подготовка), обязанность

служащих участвовать в сборах, учениях, соревнованиях и иных

плановых мероприятиях;

более строгая дисциплина и единоначалие, которые предпо-

лагают установление строжайшей персональной ответственно-

сти за выполнение служебных обязанностей;

повышенные требования как при приеме, так и при прохож-

дении службы (по возрасту, медицинским показаниям и

др.

Так, на милитаризованную службу принимают с 18, а в ряде

случаев — с 20 лет;

особые правила привлечения к юридической ответственно-

сти.

Военнослужащие и служащие правоохранительных органов

могут проходить службу и не занимая должностей в государст-

венных организациях. Это возможно в случаях: нахождения в

распоряжении определенного ведомственного органа, командо-

вания; нахождения за штатом во время организационно-штат-

ных мероприятий; прикомандирования к органам государст-

венной власти.

В Федеральном законе «О системе государственной службы

Российской Федерации» дается определение военной службы,

под которой понимается вид федеральной государственной

службы, представляющий собой профессиональную служебную

деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных