Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

242

Раздел II. Субъекты административного права

органов установлена также Уставом Воронежской области от

25 мая 2006 г.

Администрация Воронежской области является высшим по-

стоянно действующим государственным органом исполнительной

власти Воронежской области и возглавляется губернатором Во-

ронежской области. Для обеспечения деятельности администра-

ции Воронежской области образуется аппарат администрации

Воронежской области. Положения об исполнительных органах

государственной власти Воронежской области утверждаются гу-

бернатором Воронежской области. Например, Указом губерна-

тора Воронежской области от 7 июля 2006 г. № 1 утверждена

Структура исполнительных органов государственной власти Во-

ронежской области. Руководители органов исполнительной вла-

сти Воронежской области назначаются и освобождаются от

должности губернатором Воронежской области.

Создание органов исполнительной власти субъектов РФ

происходит в зависимости от избранных в субъекте РФ направ-

лений административной деятельности. Например, исполни-

тельные органы государственной власти Воронежской области

формируются по следующим направлениям деятельности:

1) отраслевые в сферах: здравоохранения; имущественных

отношений и управления государственной собственностью;

труда; социальной защиты населения; физической культуры и

спорта; туризма; государственных закупок, регулирования цен,

тарифов в соответствии с действующим законодательством; об-

разования; архитектуры и градостроительства; финансов; сель-

ского хозяйства и агропромышленного комплекса; культуры и

искусства; промышленности, транспорта и связи; строительства

(жилищного, дорожного, распределительных сетей и

пр.

);

эко-

номического развития области; науки; жилищно-коммунально-

го хозяйства; экологии; печати и средств массовой информа-

ции; других сферах в соответствии с требованиями действую-

щего законодательства;

2) программно-целевые, образуемые в соответствии с требова-

ниями действующего законодательства и (или) в порядке реа-

лизации полномочий, передаваемых федеральными исполни-

тельными органами государственной власти, либо возложения

отдельных полномочий по предметам ведения Российской Фе-

дерации на исполнительные органы государственной власти

Воронежской области;

3) контрольные;

4) иные исполнительные органы государственной власти.

Глава 9. Органы исполнительной власти 243

Структура исполнительных органов государственной власти

Воронежской области и их наименование устанавливаются гу-

бернатором администрации области.

§ 7. Территориальные органы исполнительной власти

Федеральные органы исполнительной власти создают соот-

ветствующие органы исполнительной власти на территории од-

ного или нескольких субъектов РФ, которые получили наиме-

нование территориальные органы федеральных органов исполни-

тельной власти (или территориальные органы федерального

органа, территориальные органы исполнительной власти).

В настоящее время нормативная основа организации и дея-

тельности территориальных органов исполнительной власти

включает в себя:

1) Конституцию РФ (ст. 72 содержит положения о предме-

тах совместного ведения РФ и ее субъектов); согласно ч. 1

ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной

власти для осуществления своих полномочий могут создавать

территориальные органы; они могут также назначать соответ-

ствующих должностных лиц;

2) федеральные законы (например, «О Правительстве Рос-

сийской Федерации»). На необходимость создания территори-

альных органов указывается в федеральных законах. Например,

п. 3 ст. 9 Федерального закона от 2 января 2000 г. «О государст-

венном земельном кадастре» определяет, что федеральный ор-

ган исполнительной власти по государственному управлению

земельными ресурсами осуществляет возложенные на него пол-

номочия в области осуществления деятельности по ведению го-

сударственного земельного кадастра непосредственно и через

свои территориальные органы;

3) акты Президента РФ и Правительства РФ (например,

Указ Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаи-

модействия и координации деятельности органов исполнитель-

ной власти субъектов Российской Федерации и территориаль-

ных органов федеральных органов исполнительной власти»;

Положение о взаимодействии и координации деятельности ор-

ганов исполнительной власти субъектов Российской Федера-

ции и территориальных органов федеральных органов исполни-

тельной власти, утвержденное Постановлением Правительст-

ва РФ от 5 декабря 2005 г. № 725. Решения Правительства РФ

устанавливают целесообразность создания и деятельности тер-

244 Раздел II. Субъекты административного права

риториальных органов исполнительной власти, а также их зада-

чи,

полномочия, функции, предельную численность, фонд оп-

латы труда);

4) Типовой регламент взаимодействия федеральных органов

исполнительной власти, утвержденный постановлением Прави-

тельства РФ от 19 января 2005 г. № 30; Типовой регламент

внутренней организации федеральных органов исполнительной

власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от

28 июля 2005 г. № 452;

5) положения о федеральных органах исполнительной вла-

сти (Положение о Министерстве юстиции Российской Федера-

ции, утвержденное Указом Президента РФ от 13 октября

2004 г. № 1313);

6) типовые положения о территориальном органе соответст-

вующего федерального органа исполнительной власти;

7) конституции (уставы) субъектов РФ (если определяется

порядок взаимодействия органов исполнительной власти субъ-

ектов РФ с федеральными органами исполнительной власти).

Типовой регламент внутренней организации федеральных

органов исполнительной власти, утвержденный постановлени-

ем Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452, устанавливает

общие правила организации деятельности территориальных ор-

ганов федеральных органов исполнительной власти. Террито-

риальные органы образуются приказом федерального органа

исполнительной власти для осуществления его полномочий на

определенной территории РФ в соответствии с утвержденной в

установленном порядке схемой размещения территориальных

органов федерального органа исполнительной власти. Таким

образом, основными элементами института территориальных

органов федеральных органов исполнительной власти являют-

ся:

1) наличие нормативной правовой основы организации,

размещения и функционирования территориального органа

(например, соответствующего приказа федерального органа ис-

полнительной власти, такого как приказ МВД России от 2 де-

кабря 2005 г. № 983, утвердивший Типовое положение о терри-

ториальном органе Федеральной миграционной службы, или

приказ Минздравсоцразвития России от 24 октября 2005 г.

№ 645, утвердивший Типовое положение о территориальных

органах Федерального медико-биологического агентства);

2) цель формирования территориальных органов исполнитель-

ной власти — осуществление полномочий федерального органа

Глава 9. Органы исполнительной власти 245

исполнительной власти; 3) область осуществления полномочий

территориального органа — определенная территория; 4) нор-

мативно установленный порядок разработки схемы размещения

территориальных органов федерального органа исполнительной

власти. Руководитель федерального органа исполнительной

власти вносит в Правительство РФ или в соответствующее фе-

деральное министерство подготовленную в федеральном органе

исполнительной власти схему размещения территориального

органа федерального органа исполнительной власти. В поясни-

тельной записке федерального органа исполнительной власти

должны содержаться следующие сведения: а) цели создания и

основные задачи территориальных органов; б) виды (вид) обра-

зуемых территориальных органов; в) сведения о территориях

деятельности территориальных органов; г) финансово-эконо-

мическое обоснование, в том числе сведения о необходимой

численности и квалификации персонала территориальных ор-

ганов.

Территориальный орган федерального органа исполнитель-

ной власти осуществляет свою деятельность в соответствии с

законодательством РФ, положением о федеральном органе ис-

полнительной власти и положением об этом территориальном

органе.

В типовом положении о территориальном органе соответст-

вующего федерального органа исполнительной власти опреде-

ляются типовые правила:

а) осуществления распорядительных, разрешительных, кон-

трольно-надзорных полномочий, а также мер государственного

принуждения (в случаях, предусмотренных федеральными за-

конами);

б) реализации федеральных программ, планов и иных меро-

приятий, предусмотренных актами Президента РФ, Правитель-

ства РФ и федерального министерства (в отношении федераль-

ных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении фе-

дерального министерства);

в) взаимодействия с органами исполнительной власти субъ-

ектов РФ, органами местного самоуправления, территориаль-

ными органами иных федеральных органов исполнительной

власти и полномочными представителями Президента РФ в фе-

деральных округах;

г) осуществления полномочий руководителя территориаль-

ного органа (например, приказ Федеральной службы судебных

246

Раздел II. Субъекты административного права

приставов от 8 декабря 2005 г. № 1707-к «О полномочиях руко-

водителей территориальных органов Федеральной службы су-

дебных приставов»

Территориальный орган федерального органа исполнитель-

ной власти создается для осуществления правоприменительных

функций, функций по контролю, надзору и оказанию государ-

ственных услуг в установленной сфере деятельности, а также

для реализации отдельных установленных законодательными и

иными нормативными правовыми актами РФ задач и функций

соответствующего федерального органа исполнительной вла-

сти.

Территориальный орган является государственным орга-

ном, находящимся в подчинении соответствующего федераль-

ного органа исполнительной власти. Типовое положение о тер-

риториальном органе федерального органа исполнительной

власти устанавливает: основные задачи территориального орга-

на; принципы деятельности; порядок утверждения положения о

территориальном органе, его структуре, штатном расписании,

численности и фонде оплаты труда; полномочия; организацию

деятельности и финансовое обеспечение территориального ор-

гана.

Некоторые территориальные органы федеральных органов

исполнительной власти могут осуществлять свою деятельность

на территории как одного, так и нескольких субъектов РФ. Та-

ким образом, границы территорий, в рамках которых действуют

территориальные органы, могут не совпадать с границами субъ-

ектов РФ.

Территориальные органы федеральных органов исполнительной

власти входят в единую систему органов исполнительной вла-

сти РФ и осуществляют свою деятельность под руководством

соответствующих федеральных органов федеральной исполни-

тельной власти. Территориальный орган осуществляет свою

деятельность во взаимодействии с другими территориальными

органами федеральных органов исполнительной власти. При

решении совместных задач территориальный орган обеспечива-

ет необходимое взаимодействие с органами исполнительной

власти субъекта РФ, органами местного самоуправления, обще-

ственными объединениями и иными организациями. Таким об-

разом, территориальные органы федеральной исполнительной

власти не входят в систему органов исполнительной власти со-

БНА. 2006. № 5. С. 171.

Глава 9. Органы исполнительной власти 247

ответствующих субъектов РФ, так как они являются подразде-

лениями федеральных органов государственной власти и непо-

средственно подчиняются последним. Территориальные органы

исполнительной власти взаимодействуют с администрациями

соответствующих субъектов РФ.

Основные задачи и функции территориальных органов оп-

ределяются исходя из задач и функций соответствующих феде-

ральных органов исполнительной власти с учетом конкретных

особенностей регионов, в которых они осуществляют свою дея-

тельность.

Указом Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы

взаимодействия и координации деятельности органов исполни-

тельной власти субъектов Российской Федерации и территори-

альных органов федеральных органов исполнительной власти»

высшее должностное лицо субъекта РФ наделено полномочия-

ми по организации взаимодействия и координации деятельно-

сти органов исполнительной власти соответствующего субъек-

та РФ и территориальных органов МВД России, МЧС России,

Министерства юстиции РФ, Федеральной службы исполнения

наказаний, Федеральной регистрационной службы, Федераль-

ной службы судебных приставов, федеральных министерств и

иных федеральных органов исполнительной власти, руковод-

ство которыми осуществляет Правительство РФ, федеральных

служб и федеральных агентств, подведомственных этим мини-

стерствам.

Федеральные министры до решения вопроса о кандидате на

должность руководителя территориального органа федерального

органа исполнительной власти согласовывают кандидатуру с

высшим должностным лицом субъекта РФ. В случае отказа в

согласовании кандидатуры федеральный министр вновь предла-

гает кандидатуру на указанную должность. В случае повторного

отказа в согласовании кандидатуры федеральный министр в

срок, не превышающий двух месяцев со дня обращения к выс-

шему должностному лицу субъекта РФ по вопросу о согласова-

нии кандидатуры, принимает решение о назначении руководи-

теля территориального органа федерального органа исполни-

тельной власти либо о представлении его к назначению в

установленном порядке. О несогласовании кандидатуры феде-

ральный министр одновременно с принятием вышеуказанного

решения информирует соответственно Президента РФ или

Правительство РФ.

248 Раздел II. Субъекты административного права

§ 8. Органы местного самоуправления

в системе публичной власти

Публичная власть имеет двухуровневую структуру: государ-

ственный уровень (органы государственной власти, в том числе

органы исполнительной власти) и местный (муниципальный)

уровень (органы местного самоуправления, в том числе мест-

ная администрация). На уровне местного самоуправления соз-

даются исполнительные органы негосударственного характера,

так как органы местного самоуправления не входят в систему

органов исполнительной власти. Однако для того, чтобы уви-

деть систему организации публичной власти и ее исполнитель-

ных органов в комплексе, целесообразно коротко рассмотреть

вопрос о назначении, задачах, функциях, компетенции и видах

органов местного самоуправления, а также об истории их ста-

новления и формирования в России.

Законодатель устанавливает виды организаций, которые от-

носятся к органам местного самоуправления, в самой общей

форме. В соответствии с Федеральным законом «Об общих

принципах организации местного самоуправления в Россий-

ской Федерации» органами местного самоуправления считают-

ся избираемые непосредственно населением (выборные) и

(или) образуемые представительным органом муниципального

образования органы, наделенные собственными полномочиями

по решению вопросов местного значения и не входящие в сис-

тему органов государственной власти.

Местное самоуправление осуществляется на всей террито-

рии РФ в городских, сельских поселениях, муниципальных

районах, городских округах и на внутригородских территориях

городов федерального значения. Границы территорий муници-

пальных образований устанавливаются и изменяются законами

субъектов РФ в соответствии с требованиями, предусмотрен-

ными указанным Законом.

Органы местного самоуправления — это органы муници-

пального образования, создаваемые им для осуществления

функций публичного управления на своей территории в це-

лях обеспечения публичных интересов, развития экономики

и социально-культурной сферы и решения местных вопросов

жизнедеятельности населения. Органы местного самоуправле-

ния для выполнения задач и функций публичного местного

управления получают соответствующие полномочия, компе-

тенцию.

Глава 9. Органы исполнительной власти 249

К органам местного самоуправления относятся:

1) представительный орган муниципального образования;

2) глава муниципального образования;

3) местная администрация (исполнительно-распорядитель-

ный орган муниципального образования);

4) контрольный орган муниципального образования;

5) иные органы местного самоуправления, предусмотренные

уставом муниципального образования и обладающие собствен-

ными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Обязательным является наличие выборных органов местного

самоуправления муниципальных образований и местной адми-

нистрации (исполнительно-распорядительного органа муници-

пального образования). Порядок формирования, полномочия,

срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов

местного самоуправления, а также иные вопросы организации и

деятельности указанных органов определяются уставом муни-

ципального образования. Наименования представительного ор-

гана муниципального образования, главы муниципального об-

разования, местной администрации устанавливаются законом

субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Представительным органом муниципального образования яв-

ляется выборный орган местного самоуправления, обладаю-

щий правом представлять интересы населения и принимать от

его имени решения, действующие на территории муниципаль-

ного образования. Этот орган состоит из депутатов, которые

избираются населением путем всеобщего равного и прямого

избирательного права при тайном голосовании на основе со-

ответствующих законодательных актов РФ и ее субъектов.

Представительный орган муниципального образования может

осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее

двух третей от установленной численности депутатов. Устав

муниципального образования определяет численный состав

представительного органа местного самоуправления и его пол-

номочия.

Представительный орган муниципального образования при-

нимает решения в коллегиальном порядке. В исключительной

компетенции этого выборного органа находятся:

принятие устава муниципального образования и внесение в

него изменений;

утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

установление, изменение и отмена местных налогов и сбо-

ров в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;

250

Раздел II. Субъекты административного права

принятие планов и программ развития муниципального об-

разования, утверждение отчетов об их исполнении;

определение порядка управления и распоряжения имущест-

вом, находящимся в муниципальной собственности;

определение порядка принятия решений о создании, реорга-

низации и ликвидации муниципальных предприятий и учреж-

дений, а также об установлении тарифов на услуги муници-

пальных предприятий и учреждений;

определение порядка участия муниципального образования

в организациях межмуниципального сотрудничества;

определение порядка материально-технического и организа-

ционного обеспечения деятельности органов местного само-

управления;

контроль за исполнением органами местного самоуправле-

ния и должностными лицами местного самоуправления полно-

мочий по решению вопросов местного значения.

Иные полномочия представительных органов муниципаль-

ных образований определяются феджеральными законами и

принимаемыми в соответствии с ними конституциями (устава-

ми),

законами субъектов РФ, уставами муниципальных образо-

ваний.

Органы местного самоуправления имеют установленную

различными законами и иными нормативными правовыми ак-

тами (уставами муниципальных образований) компетенцию,

под которой понимаются полномочия этих органов публичной

власти, осуществляемые ими в рамках предметов ведения мест-

ного самоуправления и для решения местных вопросов муни-

ципального образования.

Глава муниципального образования является высшим долж-

ностным лицом муниципального образования и наделяется уста-

вом муниципального образования собственными полномочия-

ми по решению вопросов местного значения. Глава муници-

пального образования подконтролен и подотчетен населению и

представительному органу муниципального образования. Ука-

занный Закон устанавливает случаи досрочного прекращения

полномочий главы муниципального образования (например,

смерть, отставка по собственному желанию, отрешение от

должности, отзыв избирателями).

Местная администрация как исполнительно-распорядитель-

ный орган муниципального образования наделяется уставом

муниципального образования полномочиями по решению во-

просов местного значения и полномочиями для осуществления

Глава 9. Органы исполнительной власти

251

отдельных государственных полномочий, переданных органам

местного самоуправления федеральными законами и законами

субъектов РФ. Местной администрацией руководит глава мест-

ной администрации на принципах единоначалия. Главой мест-

ной администрации может быть глава муниципального образо-

вания либо лицо, назначаемое на должность главы местной

администрации по контракту, заключаемому по результатам

конкурса на замещение указанной должности на срок полно-

мочий, который определяется в уставе муниципального образо-

вания. Представительный орган муниципального образования

устанавливает порядок проведения конкурса на замещение

должности главы местной администрации. Из числа кандида-

тов,

представленных конкурсной комиссией по результатам

конкурса, представительный орган муниципального образова-

ния назначает соответствующее лицо на должность главы мест-

ной администрации.

Представительный орган муниципального образования ут-

верждает структуру местной администрации по представлению

ее главы. В структуру местной администрации могут входить

отраслевые (функциональные) и территориальные органы мест-

ной администрации. Законодатель устанавливает запреты, орга-

ничения и полномочия главы местной администрации, случаи

их прекращения, порядок расторжения с ним контракта.

В соответствии с уставом муниципального образования на

муниципальных выборах или представительным органом муни-

ципального образования формируется контрольный орган муни-

ципального образования (контрольно-счетная палата, ревизион-

ная комиссия и

др.

Он образуется в целях контроля за испол-

нением местного бюджета, соблюдением установленного

порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета,

отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюде-

нием установленного порядка управления и распоряжения

имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Выборные должностные лица местного самоуправления мо-

гут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в со-

ответствии с Федеральным законом «Об общих принципах ор-

ганизации местного самоуправления в Российской Федерации»

и уставом муниципального образования.

Необходимым элементом компетенции органов местного са-

моуправления и деятельности должностных лиц местного само-

управления являются подготовка и издание правовых актов по

вопросам их ведения. Наименование и виды правовых актов