Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

212

Раздел II. Субъекты административного права

окружающей среды; законности, прав и свобод граждан, борь-

бы с преступностью; обороны и государственной безопасности

Российской Федерации; внешней политики и международных

отношений.

Для того чтобы исполнять установленные за Правительст-

вом РФ полномочия, оно определяет порядок принятия своих

решений: постановлений и распоряжений Правительства РФ.

Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме по-

становлений Правительства РФ, а акты по оперативным и

другим текущим вопросам, не имеющие нормативного харак-

тера, — в форме распоряжений Правительства РФ. Постанов-

ления и распоряжения Правительства РФ подписываются

Председателем Правительства РФ, публикуются в установлен-

ном порядке в официальных изданиях и обязательны к испол-

нению в Российской Федерации. Датой официального опубли-

кования постановления или распоряжения Правительства РФ

считается дата первой публикации его текста в одном из офи-

циальных изданий Российской Федерации.

Постановления Правительства РФ, за исключением поста-

новлений, содержащих сведения, составляющие государствен-

ную тайну, или сведения конфиденциального характера, подле-

жат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня

их принятия, а при необходимости немедленного их обнародо-

вания доводятся до всеобщего сведения через средства массо-

вой информации безотлагательно.

Постановления Правительства РФ, затрагивающие права,

свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу

не ранее дня их официального опубликования. Иные постанов-

ления Правительства РФ вступают в силу со дня их подписа-

ния, если самими постановлениями Правительства РФ не пре-

дусмотрен иной порядок вступления их в силу. Распоряжения

Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания.

Акты Правительства РФ могут быть оспорены в суде. Пра-

вительство РФ вправе принимать также обращения, заявления

и иные акты, не имеющие правового характера.

Основные решения и акты Правительства РФ обсуждаются

и принимаются на его заседаниях. Заседания Правительст-

ва РФ проводятся не реже одного раза в месяц. Заместители

Председателя Правительства РФ и федеральные министры

должны участвовать в заседаниях лично. В случае невозможно-

сти их участия в заседании они информируют об этом Предсе-

дателя Правительства РФ.

Глава 9. Органы исполнительной власти

213

В заседаниях Правительства РФ вправе принимать участие

представители палат Федерального Собрания, Конституцион-

ного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного

Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Счетной палаты РФ,

Центрального банка РФ и иные лица, если это предусмотрено

российским законодательством. Правительство РФ может рас-

сматривать отдельные вопросы на своих закрытых заседаниях.

Президиум Правительства РФ образуется по предложению

Председателя Правительства РФ для решения оперативных во-

просов. Заседания Президиума Правительства РФ проводятся

по мере необходимости, а его решения принимаются большин-

ством голосов от общего числа членов этого Президиума. Его

решения не должны противоречить решениям, принятым на

заседаниях Правительства РФ, которое вправе отменить любое

решение Президиума Правительства РФ.

Координационные органы, образуемые Правительством РФ

для обеспечения согласованных действий заинтересованных

органов исполнительной власти в решении определенного кру-

га задач, называются комиссиями. Консультативные органы, об-

разуемые Правительством РФ для предварительного рассмотре-

ния вопросов и подготовки соответствующих предложений, но-

сящих рекомендательный характер, называются советами и

являются постоянно действующими совещательными органами.

В соответствии с конституционными положениями Прези-

дент РФ обеспечивает согласованное функционирование и

взаимодействие Правительства РФ и других органов государст-

венной власти. Президент РФ имеет право председательство-

вать на заседаниях Правительства РФ и на заседаниях Прези-

диума Правительства РФ.

Правительство РФ осуществляет необходимую координацию

деятельности федеральных органов исполнительной власти, ве-

дающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел,

иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и

ликвидации последствий стихийных бедствий.

Президент РФ может отменить постановления и распоряже-

ния Правительства РФ в случае их противоречия Конститу-

ции РФ, федеральным конституционным законам, федераль-

ным законам и указам Президента РФ. В предусмотренных

Конституцией РФ случаях Председатель Правительства РФ мо-

жет временно исполнять обязанности Президента РФ.

Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь из-

бранным Президентом РФ. Решение о сложении Правительст-

214 Раздел II. Субъекты административного права

вом РФ своих полномочий оформляется распоряжением Пра-

вительства РФ в день вступления в должность Президента РФ.

Правительство РФ может подать в отставку, которая принима-

ется или отклоняется Президентом РФ. Президент РФ вправе

принять решение об отставке Правительства РФ, в том числе и

в предусмотренных Конституцией РФ случаях выражения Госу-

дарственной Думой недоверия Правительству РФ либо отказа в

доверии ему Государственной Думы.

Правительство РФ имеет право законодательной инициати-

вы в Федеральном Собрании, которое осуществляется посред-

ством внесения законопроектов в Государственную Думу.

Правительство РФ в пределах своих полномочий:

а) производит финансирование судов только из федерально-

го бюджета и обеспечивает возможность полного и независи-

мого осуществления правосудия в соответствии с федеральным

законом;

б) обеспечивает исполнение судебных решений.

В пределах ведения Российской Федерации и ее полномо-

чий по предметам совместного ведения Российской Федерации

и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и

органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую

систему исполнительной власти в Российской Федерации. Пра-

вительство РФ в пределах своих полномочий в целях обеспече-

ния сочетания интересов Российской Федерации и субъек-

тов РФ по предметам их совместного ведения в сфере осущест-

вления исполнительной власти координирует деятельность

органов исполнительной власти субъектов РФ.

Между Правительством РФ и органами исполнительной

власти субъектов РФ устанавливаются вертикальные связи и

отношения. Они проявляются в прямом организационном

подчинении органов исполнительной власти субъектов РФ фе-

деральному Правительству по отдельным вопросам, а также в

координации совместных действий и принятии совместных

решений. Особенно важно взаимодействие этих органов ис-

полнительной власти при осуществлении ими полномочий по

предметам совместного ведения Российской Федерации и ее

субъектов, а также полномочий, передаваемых в порядке деле-

гирования федеральным органом исполнительной власти орга-

нам исполнительной власти субъектов РФ либо в порядке де-

легирования органом исполнительной власти субъекта РФ фе-

деральным органам исполнительной власти.

Глава 9. Органы исполнительной власти

215

§ 5. Федеральные органы исполнительной власти

Конституция РФ устанавливает систему органов исполни-

тельной власти в Российской Федерации. Основным критерием

систематизации этих органов является разграничение в Кон-

ституции РФ полномочий между Российской Федерацией и ее

субъектами. К ведению Российской Федерации относятся уста-

новление системы федеральных органов исполнительной вла-

сти,

порядка их организации и деятельности, формирование

федеральных органов исполнительной власти. В совместном

ведении Российской Федерации и ее субъектов находится уста-

новление общих принципов организации системы органов го-

сударственной власти. На уровне Российской Федерации по

данному вопросу должны приниматься федеральные законы.

До настоящего времени федеральный закон о системе феде-

ральных органов исполнительной власти не принят, поэтому ее

устанавливает своими указами Президент РФ.

В настоящее время система нормативных правовых актов,

регламентирующих правовое положение федеральных органов

исполнительной власти, складывается из следующих актов:

1) Типовой регламент взаимодействия федеральных органов ис-

полнительной власти (утвержден постановлением Правительст-

ва РФ от 19 января 2005 г. № 30); 2) Типовой регламент внут-

ренней организации федеральных органов исполнительной вла-

сти (утвержден постановлением Правительства РФ от 28 июля

2005 г. № 452); 3) регламенты федерального органа исполни-

тельной власти (федерального министерства, федеральной

службы и федерального агентства), например Регламент Феде-

ральной службы по финансовым рынкам (утвержден приказом

Федеральной службы по финансовым рынкам от 25 февраля

2005 г. № 05-26/пз); Регламент Федерального агентства специ-

ального строительства (утвержден приказом Федерального

агентства специального строительства от 13 мая 2005 г. № 190);

4) административные регламенты исполнения государственных

функций; 5) административные регламенты предоставления го-

сударственных услуг; 6) должностные регламенты гражданских

государственных служащих федерального органа исполнитель-

ной власти.

Регламенты федерального министерства, федеральной служ-

бы и федерального агентства разрабатываются ими на основе

федеральных законов, актов Президента РФ и Правительст-

ва РФ, положения о федеральном органе исполнительной власти

216 Раздел II. Субъекты административного права

и Типового регламента взаимодействия федеральных органов

исполнительной власти. Регламенты утверждаются руководите-

лем соответствующего федерального органа исполнительной

власти.

Федеральные органы исполнительной власти разрабатывают

административные регламенты исполнения государственных

функций, административные регламенты предоставления госу-

дарственных услуг и должностные регламенты государственных

гражданских служащих федерального органа исполнительной

власти, содержащие последовательность действий по исполне-

нию государственных функций и нормативные сроки осущест-

вления таких действий.

Административный регламент федерального органа испол-

нительной власти составляют: 1) регламент федерального орга-

на исполнительной власти; 2) административные регламенты

исполнения государственных функций; 3) административные

регламенты предоставления государственных услуг; 4) долж-

ностные регламенты государственных гражданских служащих

федерального органа исполнительной власти.

Административные регламенты исполнения государственных

функций и предоставления государственных услуг утверждаются

федеральными службами и федеральными агентствами, находя-

щимися в ведении федерального министерства, государствен-

ными внебюджетными фондами по согласованию с федераль-

ными министерствами, координирующими их деятельность.

Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г.

№ 679 утвердило Порядок разработки и утверждения админист-

ративных регламентов исполнения государственных функций и

административных регламентов предоставления государствен-

ных услуг. Этот нормативный правовой акт устанавливает об-

щие требования к разработке и утверждению федеральными

органами исполнительной власти административных регламен-

тов исполнения государственных функций и административных

регламентов предоставления государственных услуг. Эти регла-

менты определяют сроки и последовательность действий (адми-

нистративные процедуры) федерального органа исполнительной

власти, порядок взаимодействия между его структурными под-

разделениями и должностными лицами, а также его взаимодей-

ствия с другими федеральными органами исполнительной вла-

сти и организациями при исполнении государственных функ-

ций или предоставлении государственных услуг федеральными

органами исполнительной власти.

Глава 9. Органы исполнительной власти

217

Административные регламенты исполнения государственных

функций и административные регламенты предоставления госу-

дарственных услуг разрабатываются федеральными органами

исполнительной власти на основе федеральных законов, актов

Президента РФ и Правительства РФ, положения о федеральном

органе исполнительной власти с учетом положений Типового

регламента взаимодействия федеральных органов исполнитель-

ной власти, Типового регламента внутренней организации феде-

ральных органов исполнительной власти и Порядка разработки

и утверждения административных регламентов. В администра-

тивный регламент исполнения государственных функций вклю-

чаются разделы «Общие положения» и «Административные про-

цедуры». В административный регламент предоставления госу-

дарственной услуги включаются разделы «Общие положения»,

«Требования к порядку предоставления государственной услуги»

и «Административные процедуры». Регламенты разрабатывают-

ся федеральными органами исполнительной власти с учетом ме-

тодических рекомендаций по разработке административных рег-

ламентов исполнения государственных функций и администра-

тивных регламентов предоставления государственных услуг,

одобренных Правительственной комиссией по проведению адми-

нистративной реформы.

При разработке административных регламентов исполнения

государственных функций и административных регламентов

предоставления государственных услуг федеральный орган ис-

полнительной власти обеспечивает:

устранение избыточных административных процедур, если

это не противоречит федеральным законам, актам Президен-

та РФ и Правительства РФ;

упрощение действий и административных процедур, вклю-

чая уменьшение сроков исполнения действий и администра-

тивных процедур;

предоставление информации о действиях и об администра-

тивных процедурах гражданам и организациям;

возможность установления персональной ответственности

должностных лиц за соблюдение требований административ-

ных регламентов по каждому действию или административной

процедуре при исполнении государственной функции и пре-

доставлении государственной услуги.

Административные регламенты представляются федераль-

ными органами исполнительной власти на государственную ре-

гистрацию в Министерство юстиции РФ в порядке, установ-

218 Раздел II. Субъекты административного права

ленном законодательством РФ. Административные регламенты

подлежат опубликованию в соответствии с законодательст-

вом РФ о доступе к информации о деятельности государствен-

ных органов и органов местного самоуправления, а также раз-

мещаются в Интернете на официальных сайтах федеральных

органов исполнительной власти, участвующих соответственно в

исполнении государственной функции или предоставлении го-

сударственной услуги. Административные регламенты предос-

тавления государственных услуг размещаются также в местах

предоставления государственных услуг.

Правительство РФ рекомендовало органам исполнительной

власти субъектов РФ при разработке административных регла-

ментов исполнения государственных функций и администра-

тивных регламентов предоставления государственных услуг ру-

ководствоваться Порядком разработки и утверждения админи-

стративных регламентов исполнения государственных функций

и административных регламентов предоставления государст-

венных услуг.

Следует отметить, что федеральное министерство, являясь

федеральным органом исполнительной власти, имеет право

осуществлять функцию нормативного правового регулирования в

установленной актами Президента РФ и Правительства РФ

сфере деятельности. Федеральная служба и федеральное агентст-

во имеют право в пределах своей компетенции издавать инди-

видуальные правовые акты и не вправе осуществлять в установ-

ленной сфере деятельности нормативное правовое регулирова-

ние,

кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ

или постановлениями Правительства РФ, т. е. в некоторых слу-

чаях федеральные службы и федеральные агентства наделяются

правом принятия также нормативных правовых актов (п.

Типового регламента взаимодействия федеральных органов

исполнительной власти). Например, Регламент Федеральной

службы по финансовым рынкам определяет, что этот орган фе-

деральной исполнительной власти имеет право осуществлять

функции по принятию нормативных правовых актов, контролю

и надзору в сфере финансовых рынков (п.

4 Регламента).

Система органов государственной власти субъектов РФ оп-

ределяется этими субъектами самостоятельно в соответствии с

основами конституционного строя Российской Федерации и

общими принципами организации представительных и испол-

нительных органов государственной власти, которые установ-

лены федеральными законами.

Глава 9. Органы исполнительной власти 219

Система федеральных органов исполнительной власти пред-

ставляет собой совокупность органов государственного управ-

ления, установленных Конституцией РФ, федеральными кон-

ституционными законами, федеральными законами и иными

федеральными нормативными правовыми актами и имеющих

свое специальное назначение, организационную структуру и

нормативно определенную компетенцию для решения задач и

осуществления функций управления.

Основным и самым заметным промежуточным результатом

проводимой в настоящее время административной реформы

явилось изменение системы и структуры федеральных органов

исполнительной власти. Новая система и структура федераль-

ных органов исполнительной власти была утверждена Указом

Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структу-

ре федеральных органов исполнительной власти», в который

были внесены изменения Указом Президента РФ от 20 мая

2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов испол-

нительной власти».

Указами было установлено, что в систему федеральных ор-

ганов исполнительной власти входят: 1) федеральные мини-

стерства; 2) федеральные службы; 3) федеральные агентства.

Были определены понятия и виды функций федеральных ор-

ганов исполнительной власти.

Функции по принятию нормативных правовых актов — это

издание на основании и во исполнение Конституции РФ, фе-

деральных конституционных законов, федеральных законов

обязательных для исполнения органами государственной вла-

сти,

органами местного самоуправления, их должностными ли-

цами, юридическими лицами и гражданами правил поведения,

распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Функции по контролю и надзору — это: а) осуществление

действий по контролю и надзору за исполнением органами го-

сударственной власти, органами местного самоуправления, их

должностными лицами, юридическими лицами и гражданами

установленных Конституцией РФ, федеральными конституци-

онными законами, федеральными законами и другими норма-

тивными правовыми актами общеобязательных правил поведе-

ния; б) выдача органами государственной власти, органами ме-

стного самоуправления, их должностными лицами разрешений

(лицензий) на осуществление определенного вида деятельности

и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражда-

220 Раздел II. Субъекты административного права

нам; в) регистрация актов, документов, прав, объектов, а также

издание индивидуальных правовых актов.

Функции по управлению государственным имуществом —

это осуществление полномочий собственника в отношении фе-

дерального имущества, в том числе переданного федеральным

государственным унитарным предприятиям, федеральным ка-

зенным предприятиям и государственным учреждениям, подве-

домственным федеральному агентству, а также управление на-

ходящимися в федеральной собственности акциями открытых

акционерных обществ.

Функции по оказанию государственных услуг — это предос-

тавление федеральными органами исполнительной власти не-

посредственно или через подведомственные им федеральные

государственные учреждения либо иные организации безвоз-

мездно или по регулируемым органами государственной власти

ценам услуг гражданам и организациям в области образования,

здравоохранения, социальной защиты населения и в других об-

ластях, установленных федеральными законами.

Функции федерального органа исполнительной власти, ру-

ководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ,

определяются указом Президента РФ, а функции федерального

органа исполнительной власти, руководство деятельностью ко-

торого осуществляет Правительство РФ, — постановлением

Правительства РФ.

Федеральное министерство — это федеральный орган испол-

нительной власти, осуществляющий функции по выработке го-

сударственной политики и нормативно-правовому регулирова-

нию в установленной актами Президента РФ и Правительст-

ва РФ сфере деятельности.

Федеральное министерство на основании и во исполнение

Конституции РФ, федеральных конституционных законов, фе-

деральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ

самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установ-

ленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое

регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, фе-

деральными конституционными законами, федеральными за-

конами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществ-

ляется исключительно федеральными конституционными зако-

нами, федеральными законами, актами Президента РФ и

Правительства РФ.

Федеральное министерство в установленной сфере деятель-

ности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору,

Глава 9. Органы исполнительной власти 221

а также функции по управлению государственным имуществом,

кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или

постановлениями Правительства РФ.

Федеральное министерство осуществляет координацию и кон-

троль деятельности находящихся в его ведении федеральных

служб и федеральных агентств. В этих целях федеральный ми-

нистр осуществляет следующие функции:

а) утверждает ежегодный план и показатели деятельности

федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об

их исполнении;

б) вносит в Правительство РФ по представлению руководи-

теля федеральной службы, федерального агентства проект по-

ложения о федеральной службе, федеральном агентстве, пред-

ложения об их предельной штатной численности и фонде опла-

ты труда работников;

в) вносит в Министерство финансов РФ предложения по

формированию федерального бюджета и финансированию фе-

деральных служб и федеральных агентств;

г) вносит в Правительство РФ проекты нормативных право-

вых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельно-

сти и к сферам деятельности федеральных служб и федераль-

ных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких

актов относится в соответствии с Конституцией РФ, федераль-

ными конституционными законами, федеральными законами к

компетенции Правительства РФ;

д) во исполнение поручений Президента РФ, Председателя

Правительства РФ дает поручения федеральным службам и фе-

деральным агентствам и контролирует их исполнение;

е) имеет право отменить противоречащее федеральному за-

конодательству решение федерального агентства, федеральной

службы, если иной порядок отмены решения не установлен фе-

деральным законом;

ж) назначает на должность и освобождает от должности по

представлению руководителей федеральных служб, федераль-

ных агентств заместителей руководителей федеральных служб,

федеральных агентств, за исключением заместителей руководи-

телей федеральных служб, федеральных агентств, руководство

деятельностью которых осуществляет Президент РФ;

з) назначает на должность и освобождает от должности по

представлению руководителя федеральной службы, федераль-

ного агентства руководителей территориальных федеральной

службы, федерального агентства, за исключением руководите-