Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

202 Раздел II. Субъекты административного права

Гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должност-

ного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительно-

го органа государственной власти субъекта РФ) по представ-

лению Президента РФ законодательным (представительным)

органом государственной власти субъекта РФ в порядке, преду-

смотренном Федеральным законом «Об общих принципах ор-

ганизации законодательных (представительных) и исполни-

тельных органов государственной власти субъектов Российской

Федерации» и конституцией (уставом) субъекта РФ. Решение о

наделении гражданина РФ по представлению Президента РФ

полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (ру-

ководителя высшего исполнительного органа государственной

власти субъекта РФ) оформляется постановлением законода-

тельного (представительного) органа государственной власти

субъекта Федерации.

Президент РФ имеет право в соответствующих случаях

распустить законодательный (представительный) орган госу-

дарственной власти субъекта РФ. Например, если после пред-

ставления в третий раз кандидатуры на должность высшего

должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего ис-

полнительного органа государственной власти субъекта РФ)

законодательный (представительный) орган государственной

власти субъекта Федерации принял решение о ее отклонении

либо не принял решение об отклонении или о наделении

указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного

лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного

органа государственной власти субъекта РФ), Президент РФ

вправе распустить законодательный (представительный) орган

государственной власти субъекта Федерации.

Если соответствующим судом установлено, что законода-

тельным (представительным) органом государственной власти

субъекта РФ приняты конституция (устав), закон субъекта РФ

или иной нормативный правовой акт, противоречащие Консти-

туции РФ, федеральным конституционным законам и феде-

ральным законам, а законодательный (представительный) ор-

ган государственной власти субъекта РФ в течение шести меся-

цев со дня вступления в силу решения суда либо в течение

иного предусмотренного решением суда срока не принял мер

по исполнению решения суда, в том числе не отменил норма-

тивный правовой акт, признанный судом противоречащим фе-

деральному закону и недействующим, и после истечения дан-

ного срока судом установлено, что в результате уклонения за-

Глава 9. Органы исполнительной власти 203

конодательного (представительного) органа государственной

власти субъекта РФ от принятия в пределах своих полномочий

мер по исполнению решения суда были созданы препятствия

для реализации установленных Конституцией РФ, федеральны-

ми законами полномочий федеральных органов государствен-

ной власти, органов местного самоуправления, нарушены права

и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом

интересы юридических лиц, Президент РФ выносит своим ука-

зом предупреждение законодательному (представительному) ор-

гану государственной власти субъекта РФ.

Президент РФ вправе распустить законодательный (предста-

вительный) орган государственной власти субъекта РФ, если в

течение трех месяцев со дня вынесения Президентом РФ пре-

дупреждения законодательному (представительному) органу го-

сударственной власти субъекта РФ указанный орган не принял

в пределах своих полномочий мер по исполнению решения су-

да. В этом случае его полномочия прекращаются со дня вступ-

ления в силу решения Президента РФ о роспуске указанного

органа.

Срок, в течение которого Президент РФ вправе вынести

предупреждение законодательному (представительному) органу

государственной власти субъекта РФ или принять решение о

роспуске указанного органа, не может превышать один год со

дня вступления в силу решения суда.

§ 3. Виды органов исполнительной власти

Конституция РФ, закрепляя единую систему органов испол-

нительной власти в Российской Федерации, не дает их полного

перечня; неясны конституционные термины «система» и

«структура» федеральных органов исполнительной власти, от-

сутствует четкая научная классификация субъектов, нет законов

о федеральных органах исполнительной власти. Ликвидация

этих пробелов позволила бы на уровне субъектов Федерации

разработать и внедрить различные модели их управленческих

органов. При этом законы и положения о всех звеньях управле-

ния обязательно должны включать все элементы их правового

статуса: цели, функции, связи, полномочия, ответственность,

организацию работы.

В Российской Федерации создано множество органов ис-

полнительной власти, различающихся по уровню их нахожде-

ния в структуре исполнительной власти, роли и масштабу дея-

204 Раздел II. Субъекты административного права

тельности, сферам и отраслям управления, порядку принятия

решений, способу образования, характеру компетенции, в свя-

зи с чем представляется важным вопрос классификации этих

органов.

В зависимости от критерия, который лежит в основе класси-

фикации, можно выделить следующие виды органов исполни-

тельной власти.

По уровню нахождения органа в системе исполнительной

власти в Российской Федерации (в зависимости от федеративно-

го государственного устройства страны):

а) федеральные органы исполнительной власти (Правитель-

ство РФ, федеральные министерства, федеральные службы, фе-

деральные агентства);

б) органы исполнительной власти субъектов РФ: республик,

краев, областей, городов республиканского значения (Москва и

Санкт-Петербург), автономной области и автономных округов.

Для данного раздела классификации важнейшее значение

имеет установление территориальных границ, в рамках которых

тот или иной орган исполнительной власти может осуществ-

лять государственно-властные полномочия. Традиционно в

этом случае говорят о территориальном масштабе деятельности

соответствующих органов исполнительной власти. Федераль-

ные органы исполнительной власти, осуществляя государствен-

ное управление на территории всей Российской Федерации,

могут создавать свои территориальные органы, которые не вхо-

дят в систему органов исполнительной власти субъектов РФ

(хотя их деятельность осуществляется в соответствующих субъ-

ектах РФ), а также территориально-региональные органы испол-

нительной власти, компетенция которых распространяется на

территорию нескольких субъектов РФ (экономический район,

военный округ; соответственно можно говорить об органах

управления в определенном экономическом районе, органах

военного управления).

Принцип федерализма способствует формированию единой

системы органов исполнительной власти, предполагающей как

непосредственную подчиненность нижестоящих органов выше-

стоящим, так и известную самостоятельность, которая обеспе-

чивается действующим законодательством. Именно с учетом

принципа федерализма следует разрабатывать основные крите-

рии распределения полномочий федеральных, региональных

органов исполнительной власти и органов местного самоуправ-

ления, а также определять основы взаимодействия и порядок

Глава 9. Органы исполнительной власти

205

разрешения споров и коллизий между федеральными органами

исполнительной власти и органами исполнительной власти

субъектов РФ.

По субъекту, в ведении которого находится право формиро-

вать (учреждать) органы:

а) органы исполнительной власти, которые формируются

(учреждаются) самой Российской Федерацией в соответствии с

конституционными положениями, отнесшими процедуру обра-

зования этих органов к ведению Федерации. Следовательно, к

этой группе принадлежат лишь федеральные органы исполни-

тельной власти и их территориальные органы;

б) органы исполнительной власти, которые формируются

(учреждаются) самими субъектами РФ на основании положе-

ний Конституции РФ, конституций (уставов) и законов субъек-

тов РФ. Право образования этих органов отнесено к ведению

субъектов РФ.

Органы исполнительной власти, формируемые в субъек-

тах РФ, могут находиться в так называемом двойном подчине-

нии, т. е. подчиняться не только президентам, главам админи-

страций, но и соответствующим федеральным органам испол-

нительной власти. Например, управление внутренних дел

МВД России, действующее в субъекте РФ, подчиняется и

главе администрации, и министру (министерству) внутренних

дел РФ.

По способу и процедуре формирования (учреждения) органов:

а) органы, руководители которых избираются населением

соответствующей территории (например, органы местного са-

моуправления);

б) органы, формируемые в установленном порядке высши-

ми должностными лицами (глава государства, президент) или

главами исполнительной власти (президент, глава администра-

ции, высшее должностное лицо).

По организационно-правовым формам:

а) правительства (советы министров, которые имеют статус

правительств), например Правительство РФ, Правительство

республики, города федерального значения, краев, областей;

б) министерства (федеральные, республиканские, некоторых

областей — субъектов РФ);

в) государственные комитеты (республиканские);

г) федеральные службы и федеральные агентства (они могут

иметь свои территориальные органы государственного управле-

ния);

206

Раздел II. Субъекты административного права

д) администрации;

е) мэрии;

ж) департаменты, управления, главные управления, комите-

ты,

отделы (они образуются в качестве структурных подразде-

лений как на уровне федеральных органов исполнительной

власти, так и в субъектах РФ).

Федеральные органы исполнительной власти делятся на две

группы:

а) собственно федеральные органы исполнительной власти

(или «центральные» органы федеральной исполнительной вла-

сти) — федеральные министерства, федеральные службы и фе-

деральные агентства, которые осуществляют свои полномочия

на всей территории РФ. Термин «центральные» органы испол-

нительной власти нормативно не определяется. Однако законо-

дательство РФ устанавливает понятие «центральный аппарат»

федеральных органов исполнительной власти (например, Слу-

жебный распорядок центрального аппарата Министерства эко-

номического развития и торговли Российской Федерации, ут-

вержден приказом Минэкономразвития России от 22 ноября

2005 г. № 306; находящийся в Реестре должностей федеральной

государственной гражданской службы, который утвержден Ука-

зом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574, перечень

должностей в центральном аппарате Министерства иностран-

ных дел РФ);

б) территориальные органы федеральных органов исполни-

тельной власти, осуществляющие свои полномочия на опреде-

ленной части территории (региона, субъекта РФ).

По характеру компетенции (или содержанию деятельно-

сти):

а) органы исполнительной власти общей компетенции осуще-

ствляют управление на подведомственной территории всеми

или большинством отраслей и сфер деятельности (управления)

по всем основным вопросам их деятельности. Этим органам

принадлежит так называемая общая компетенция, т. е. они мо-

гут решать общие вопросы социального, экономического, куль-

турного, административно-политического строительства на со-

ответствующей территории;

б) органы отраслевой компетенции осуществляют управле-

ние подчиненными им отраслями в различных сферах государ-

ственной деятельности. Ими являются, как правило, федераль-

ные и республиканские министерства и образуемые ими иные

отраслевые органы государственного управления. В субъек-

Глава 9. Органы исполнительной власти 207

тах РФ также создаются органы отраслевого управления, вы-

ступающие структурными образованиями (например, админи-

страций краев, областей) и осуществляющие деятельность в

рамках конкретной отрасли управления;

в) органы межотраслевой компетенции выполняют специ-

альные функции для всех или для большинства отраслей и

сфер деятельности (управления). Орган исполнительной власти

межотраслевой компетенции учреждается в целях обеспечения

координации в управлении делами в конкретной отрасли и

сфере деятельности.

6. По порядку принятия управленческих решений (правовых ак-

тов управления):

а) коллегиальные органы;

б) единоначальные органы.

§ 4. Правительство Российской Федерации

Правовую основу организации и деятельности Правительст-

ва РФ составляют Конституция РФ, федеральные конституци-

онные законы, в том числе Федеральный конституционный за-

кон «О Правительстве Российской Федерации», федеральные

законы, нормативные правовые акты Президента РФ.

Более детально система важнейших нормативных правовых

актов выглядит следующим образом:

1) Конституция РФ;

2) Федеральный конституционный закон от 17 декабря

1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»;

3) Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке

опубликования и вступления в силу актов Президента Россий-

ской Федерации, Правительства Российской Федерации и нор-

мативных правовых актов федеральных органов исполнитель-

ной власти»

;

4) Регламент Правительства Российской Федерации, утверж-

денный постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г.

№ 260;

5) Положение об Аппарате Правительства Российской Фе-

дерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от

1 июня 2004 г. № 260; Структура Аппарата Правительства Рос-

сийской Федерации, утвержденная распоряжением Правитель-

ства РФ от 26 апреля 2004 г. № 520-р;

СЗ РФ. 1996. № 22. Ст.

2663.

208 Раздел II. Субъекты административного права

6) Типовой регламент взаимодействия федеральных органов

исполнительной власти, утвержденный постановлением Прави-

тельства РФ от 19 января 2005 г. № 30;

7) Типовой регламент внутренней организации федеральных

органов исполнительной власти, утвержденный постановлени-

ем Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452.

Правительство РФ возглавляет единую систему исполни-

тельной власти в Российской Федерации. Данная система обра-

зуется федеральными органами исполнительной власти и орга-

нами исполнительной власти субъектов Федерации в пределах

ее ведения, а также полномочий по предметам совместного ве-

дения Федерации и субъектов Федерации.

Правительство РФ осуществляет государственную власть в

Российской Федерации наряду с Президентом РФ, Федераль-

ным Собранием и судами. При этом Правительство РФ осуще-

ствляет исполнительную власть Российской Федерации. Прави-

тельство РФ — это высший орган исполнительной власти, хотя

слово «высший» применительно к этому федеральному органу в

Конституции РФ не употребляется. Правительство РФ является

коллегиальным органом, возглавляющим единую систему ис-

полнительной власти в Российской Федерации.

От других федеральных органов Правительство РФ отлича-

ется предметом и сферой деятельности. В пределах своих пол-

номочий Правительство РФ:

а) организует исполнение Конституции РФ, федеральных

конституционных законов, федеральных законов, указов Пре-

зидента РФ, международных договоров РФ;

б) осуществляет систематический контроль за их исполне-

нием федеральными органами исполнительной власти и орга-

нами исполнительной власти субъектов РФ;

в) принимает меры по устранению нарушений законода-

тельства РФ.

Правительство РФ на основании и во исполнение Консти-

туции РФ, федеральных законов, нормативных указов Прези-

дента РФ издает постановления и распоряжения, обязательные

к исполнению в Российской Федерации, а также принимает ак-

ты,

не имеющие правового характера, и дает поручения феде-

ральным органам исполнительной власти, соответствующим

должностным лицам.

Состав Правительства РФ зависит от структуры федераль-

ных органов исполнительной власти, т. е. системы этих орга-

Глава 9. Органы исполнительной власти 209

нов,

предопределяемой целями и задачами деятельности испол-

нительной власти в соответствующий период времени.

Правительство РФ состоит из членов Правительства РФ:

Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя

Правительства РФ и федеральных министров. В соответствии с

Указом Президента РФ от 14 ноября 2005 г. № 1319 «Вопросы

Правительства Российской Федерации» Председатель Прави-

тельства РФ имеет трех заместителей, в том числе Первого за-

местителя и заместителя — министра обороны РФ.

Председатель Правительства РФ назначается Президен-

том РФ с согласия Государственной Думы, а освобождается от

должности также Президентом РФ по заявлению Председателя

Правительства РФ об отставке либо в случае невозможности

исполнения им своих полномочий. Президент РФ уведомляет

Совет Федерации и Государственную Думу об освобождении от

должности Председателя Правительства РФ в день принятия

решения. Освобождение от должности Председателя Прави-

тельства РФ одновременно влечет за собой отставку всего Пра-

вительства РФ. Президент РФ вправе до назначения нового

Председателя Правительства РФ поручить исполнение его обя-

занностей одному из заместителей Председателя Правительст-

ва РФ на срок до двух месяцев. В случае временного отсутствия

Председателя Правительства РФ его обязанности исполняет

один из его заместителей в соответствии с письменно оформ-

ленным распределением обязанностей.

Заместители Председателя Правительства РФ и федераль-

ные министры назначаются на должность и освобождаются от

должности Президентом РФ по предложению Председателя

Правительства РФ; они имеют право подавать заявления об от-

ставке.

Для членов Правительства РФ устанавливаются определен-

ные обязанности и ограничения. Например, они обязаны в ус-

тановленном порядке представлять в налоговые органы сведе-

ния о полученных и являющихся объектами налогообложения

доходах, ценных бумагах, а также об имуществе, принадлежа-

щем им на праве собственности. Члены Правительства РФ не

вправе, например: занимать другие должности в органах госу-

дарственной власти, органах местного самоуправления и обще-

ственных объединениях; получать гонорары за публикации и

выступления в качестве члена Правительства РФ; заниматься

другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской,

научной и иной творческой.

210

Раздел II. Субъекты административного права

Для обеспечения деятельности Правительства РФ и органи-

зации контроля за выполнением органами исполнительной

власти решений, принятых Правительством РФ, образуется Ап-

парат Правительства РФ, который взаимодействует с Админи-

страцией Президента РФ и аппаратами палат Федерального

Собрания. Организационная структура Аппарата Правительст-

ва РФ включает руководство Аппарата и его подразделения —

департаменты, управления, секретариаты Председателя Прави-

тельства РФ, его заместителей и Руководителя Аппарата Пра-

вительства РФ.

Распоряжением Правительства РФ от 26 апреля 2004 г.

№ 520-р утверждена структура Аппарата Правительства РФ:

1) заместители Руководителя Аппарата Правительства РФ,

полномочные представители Правительства РФ в палатах Фе-

дерального Собрания РФ, в Конституционном Суде РФ, Вер-

ховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ;

2) секретариаты Председателя Правительства РФ, Замести-

теля Председателя Правительства РФ и Руководителя Аппарата

Правительства РФ — министра РФ;

3) Административный департамент Правительства РФ;

4) Департамент государственного управления и местного са-

моуправления Правительства РФ;

5) Департамент массовых коммуникаций, культуры и обра-

зования Правительства РФ;

6) Департамент международного сотрудничества Правитель-

ства РФ;

7) Департамент оборонной промышленности и высоких тех-

нологий Правительства РФ;

8) Департамент отраслевого развития Правительства РФ;

9) Департамент регионального мониторинга Правительст-

ва РФ;

10) Департамент социального развития и охраны окружаю-

щей среды Правительства РФ;

11) Департамент экономики и финансов Правительства РФ;

12) Правовой департамент Правительства РФ;

13) Департамент делопроизводства и контроля Правительст-

ва РФ;

14) Департамент управления делами Правительства РФ.

Правительство РФ руководит работой федеральных мини-

стерств и иных федеральных органов исполнительной власти и

контролирует их деятельность. Федеральные министерства и

иные федеральные органы исполнительной власти подчиняют-

Глава 9. Органы исполнительной власти

211

ся Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение

порученных задач.

Правительство РФ решает следующие общие вопросы руко-

водства федеральными министерствами и иными федеральны-

ми органами исполнительной власти:

а) утверждает положения о федеральных министерствах и об

иных федеральных органах исполнительной власти, устанавли-

вает предельную численность работников их аппаратов и раз-

мер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах

средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете;

б) устанавливает порядок создания и деятельности террито-

риальных органов федеральных органов исполнительной вла-

сти,

размер ассигнований на содержание их аппаратов в преде-

лах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюд-

жете;

в) назначает на должность и освобождает от должности за-

местителей федеральных министров, руководителей федераль-

ных органов исполнительной власти, не являющихся минист-

рами, и их заместителей, руководителей органов и организаций

при Правительстве РФ, утверждает членов коллегий федераль-

ных министерств и иных федеральных органов исполнительной

власти;

г) в случае необходимости отменяет акты федеральных орга-

нов исполнительной власти или приостанавливает действие

этих актов;

д) учреждает организации, образовывает координационные,

совещательные органы, а также органы при Правительстве РФ.

К общим полномочиям Правительства РФ относятся:

а) организация реализации внутренней и внешней полити-

ки РФ;

б) осуществление регулирования в социально-экономиче-

ской сфере;

в) обеспечение единства системы исполнительной власти в

Российской Федерации, направление и контроль деятельности

ее органов;

г) формирование федеральных целевых программ и обеспе-

чение их реализации;

д) реализация права законодательной инициативы.

Законодатель нормативно устанавливает полномочия Пра-

вительства РФ в следующих сферах: экономики; бюджетной,

финансовой, кредитной и денежной политики; социальной;

науки, культуры, образования; природопользования и охраны