Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

192 Раздел II. Субъекты административного права

Организационная структура органов государственного

управления обеспечивается разработкой и утверждением их

штатного расписания, представляющего собой перечень струк-

турных подразделений органа (с их наименованиями), долж-

ностей и их количества (в целом по органу управления и в

структурных подразделениях в особенности), должностных ок-

ладов. Денежное содержание выплачивается государственному

служащему согласно установленному в штатном расписании

размеру должностного оклада. Таким образом, штатное распи-

сание устанавливает организационную структуру органа ис-

полнительной власти и объем денежных средств, необходимых

на содержание этого органа. Порядок составления и утвержде-

ния штатных расписаний органов управления контролируется

вышестоящими органами исполнительной власти. Штатные

расписания подлежат государственной регистрации в финан-

совых органах.

В результате проведения административной реформы

(2004—2005 гг. ) были приняты нормативные акты, которые ус-

танавливали общие правила организации деятельности феде-

ральных органов исполнительной власти по реализации их пол-

номочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила

организации взаимодействия федеральных министерств с нахо-

дящимися в их ведении федеральными службами и федеральными

агентствами (например, Типовой регламент взаимодействия

федеральных органов исполнительной власти, утвержденный

постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30).

Типовой Регламент внутренней организации федеральных орга-

нов исполнительной власти, утвержденный постановлением

Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452, устанавливает об-

щие правила внутренней организации федеральных органов ис-

полнительной власти и применяется совместно с Типовым рег-

ламентом взаимодействия федеральных органов исполнитель-

ной власти. Типовой регламент внутренней организации

федеральных органов исполнительной власти включает в себя

нормы, определяющие: структуру и штатное расписание феде-

рального органа исполнительной власти и территориального

органа федерального органа исполнительной власти; полномо-

чия руководителей в федеральным органе исполнительной вла-

сти;

порядок разработки административных регламентов и

стандартов государственных услуг; порядок планирования и ор-

ганизации работы; деятельность коллегии федерального органа

исполнительной власти; порядок подготовки и оформления ре-

Глава 9. Органы исполнительной власти

193

шений федерального органа исполнительной власти; порядок

исполнения поручений в федеральном органе исполнительной

власти; порядок подготовки и принятия нормативных правовых

актов при осуществлении нормативного регулирования в уста-

новленной сфере деятельности (для федеральных органов ис-

полнительной власти, наделенных соответствующими полно-

мочиями); порядок подготовки и рассмотрения проектов актов,

которые вносятся в Правительство РФ; законопроектная дея-

тельность и порядок участия в деятельности Федерального Со-

брания; порядок взаимодействия федерального министерства и

находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных

агентств; порядок осуществления федеральным министерством

полномочий по координации и контролю деятельности соот-

ветствующих федеральных служб и федеральных агентств; пра-

вила организации деятельности территориальных органов феде-

ральных органов исполнительной власти; порядок взаимоотно-

шений с органами судебной власти; порядок рассмотрения

отдельных видов обращений; порядок работы с обращениями

граждан и организаций, прием граждан; порядок обеспечения

доступа к информации о деятельности федерального органа ис-

полнительной власти.

Типовой регламент взаимодействия федеральных органов ис-

полнительной власти, утвержденный постановлением Прави-

тельства РФ от 19 января 2005 г. № 30, устанавливает общие

правила организации деятельности федеральных органов ис-

полнительной власти по реализации их полномочий и взаимо-

действия этих органов, в том числе правила организации взаи-

модействия федеральных министерств с находящимися в их ве-

дении федеральными службами и федеральными агентствами.

Типовой регламент взаимодействия федеральных органов ис-

полнительной власти определяет следующие вопросы: общие

положения; порядок осуществления федеральными органами

исполнительной власти функций в установленной сфере деятель-

ности; формирование планов и показателей деятельности феде-

рального органа исполнительной власти; порядок осуществле-

ния федеральным министерством координации и контроля; поря-

док создания и организации деятельности территориальных

органов федеральных органов исполнительной власти; порядок

исполнения поручений, содержащихся в постановлениях и рас-

поряжениях Правительства РФ и протоколах заседаний Прави-

тельства РФ, а также поручений Президента РФ, Председателя

Правительства РФ, Заместителя Председателя Правительст-

Административное право

194 Раздел II. Субъекты административного права

ва РФ; участие федеральных органов исполнительной власти в

законопроектной деятельности Правительства РФ; порядок под-

готовки федеральными органами исполнительной власти проек-

тов заключений, поправок к проектам федеральных законов и

проектов официальных отзывов Правительства РФ на законо-

проекты; порядок рассмотрения федеральными органами ис-

полнительной власти парламентских запросов, запросов и обра-

щений членов Совета Федерации и депутатов Государственной

Думы; взаимодействие федеральных органов исполнительной

власти при предоставлении и получении информации; основные

правила организации документооборота в федеральных органах

исполнительной власти; образование и организация деятельно-

сти межведомственных координационных и совещательных ор-

ганов.

§ 2. Президент Российской Федерации

и исполнительная власть

Конституция РФ определяет статус Президента РФ как гла-

вы государства. Президент РФ осуществляет государственную

власть, «возвышаясь» над всеми тремя ветвями государствен-

ной власти: законодательной, исполнительной и судебной.

Президент, выполняя важнейшие государственные функции,

не входит в систему какой-либо ветви государственной власти.

Президент РФ имеет законодательно установленные полномо-

чия, взаимодействует со всеми ветвями власти, принимает уча-

стие в организации деятельности федеральных органов государ-

ственной власти, но не является главой ни одной из трех ветвей

государственной власти

Президент РФ, не будучи главой исполнительной власти, иг-

рает тем не менее весьма значительную роль в сфере ее органи-

зации (т. е. формирования системы органов исполнительной

власти) и функционирования (т. е. практического осуществле-

ния функций, компетенции, полномочий).

Президент РФ как глава государства имеет множество важ-

нейших полномочий, которые связаны с организацией и дея-

тельностью государственных органов исполнительной власти:

1) гарантирует права и свободы человека и гражданина, ко-

торые реализуются чаще всего в области организации и функ-

ционирования государственного управления;

См., например: Лучин В. О., Мазуров А. В. Президент — гарант

Конституции // Право и политика. 2000. № 3. С. 34—42.

Глава 9. Органы исполнительной власти

195

2) формирует Правительство РФ;

3) предлагает для одобрения Государственной Думе Феде-

рального Собрания кандидатуру Председателя Правительст-

ва РФ. (В конечном счете Президент РФ может назначить на

эту должность свою кандидатуру.

);

4) обеспечивает согласованное функционирование и взаи-

модействие органов государственной власти РФ;

5) вправе принимать или отклонять отставку Правительст-

ва РФ;

6) определяет внутреннюю и внешнюю политику Россий-

ской Федерации (тем самым он оказывает огромное влияние на

содержание деятельности высшего органа исполнительной вла-

сти в стране);

7) вправе приостанавливать действие актов органов испол-

нительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих ак-

тов Конституции РФ, федеральным законам, международным

обязательствам России или нарушения прав и свобод человека

и гражданина, но только до решения данного вопроса соответ-

ствующим судом. Поэтому такое право ограничивается во вре-

мени и контролируется по содержанию;

8) вправе использовать согласительные процедуры для разре-

шения разногласий между органами исполнительной власти

Российской Федерации и органами исполнительной власти

субъектов РФ как по своей инициативе, так и по инициативе

органа исполнительной власти. В случае недостижения согласо-

ванного решения Президент РФ может передавать разрешение

спора на рассмотрение соответствующего суда: так, ряд споров

о компетенции разрешается Конституционным Судом РФ.

Предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ может

стать отказ одной из сторон вести переговоры по заключению

соглашения, в то время как другая сторона выступила с инициа-

тивой несогласия с отдельными пунктами соглашения; отказ в

подписании соглашения в целом и т. п.;

9) представляет Государственной Думе Федерального Собра-

ния кандидатуру для назначения на должность Председателя

Центрального банка РФ; ставит перед Государственной Думой

вопрос об освобождении его от должности;

10) по предложению Председателя Правительства РФ назна-

чает на должность и освобождает от должности заместителей

Председателя Правительства РФ, федеральных министров;

196

Раздел II. Субъекты административного права

11) представляет Совету Федерации Федерального Собрания

кандидатуры для назначения на высшие судебные должности, а

также кандидатуру Генерального прокурора РФ;

12) формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ;

13) формирует и осуществляет руководство Администрацией

Президента РФ;

14) утверждает военную доктрину Российской Федерации;

15) назначает и освобождает от должности полномочных

представителей Президента РФ в российских регионах;

16) назначает и отзывает дипломатических представите-

лей РФ в иностранных государствах и международных органи-

зациях.

По представлению Председателя Правительства РФ Прези-

дент РФ утверждает систему и структуру федеральных органов

исполнительной власти, вносит в них изменения и дополнения.

Он имеет право вносить изменения в состав Правительства РФ,

упразднять, объединять или преобразовывать федеральные ор-

ганы исполнительной власти.

Президент РФ может вводить на территории РФ или в ее от-

дельных местностях военное положение в случае агрессии про-

тив России или непосредственной угрозы такой агрессии. При

обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным

конституционным законом, Президент РФ вводит повсеместно

либо в отдельных местностях России чрезвычайное положение.

Реализуя свои полномочия, Президент РФ издает указы и

распоряжения, обязательные для исполнения на всей террито-

рии РФ. Акты Президента РФ не должны противоречить Кон-

ституции РФ, федеральным конституционным законам и феде-

ральным законам. В сфере организации и функционирования

государственных органов исполнительной власти действует

множество указов и распоряжений Президента РФ.

Высшие должностные лица субъектов РФ — краев, облас-

тей,

городов федерального значения, автономной области и ав-

тономных округов — подчиняются Президенту РФ по предме-

там ведения Российской Федерации и осуществления полномо-

чий Российской Федерации по предметам совместного ведения

Российской Федерации и субъектов РФ.

Важные функции исполнительной власти и государственно-

го управления выполняет Администрация Президента РФ, кото-

рая является государственным органом, координирующим дея-

тельность всех органов и структурных образований, подчинен-

ных Президенту РФ. Правовое положение Администрации

Глава 9. Органы исполнительной власти 197

Президента РФ устанавливается Указом Президента РФ от

6 апреля 2004 г. № 490, которым было утверждено Положение

об Администрации Президента Российской Федерации, а также

другими указами Президента РФ.

О каждом структурном подразделении Администрации Пре-

зидента РФ указом Президента РФ утверждается соответствую-

щее положение, которое включает в себя, как правило, следую-

щие основные части: общие положения; основные функции

управления; основные задачи управления; обеспечение деятель-

ности управления; руководство управления (например, Поло-

жение о Государственно-правовом управлении Президента Рос-

сийской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от

28 мая 2004 г. № 699; Положение о Контрольном управлении

Президента Российской Федерации, утвержденное Указом Пре-

зидента РФ от 8 июня 2004 г. № 729; Положение об Управлении

Президента Российской Федерации по обеспечению конститу-

ционных прав граждан, утвержденное Указом Президента РФ

от 22 мая 2004 г. № 662). Все самостоятельные подразделения

Администрации Президента РФ руководствуются в своей дея-

тельности Конституцией РФ, федеральными законами, указами

и распоряжениями Президента РФ, Положением об Админист-

рации Президента РФ и соответствующими положениями о

конкретном подразделении Администрации Президента РФ,

которые утверждаются Президентом РФ по представлению Ру-

ководителя Администрации Президента РФ.

Администрация Президента РФ в целях обеспечения его

деятельности осуществляет следующие функции:

организация подготовки законопроектов для внесения их

Президентом РФ в Государственную Думу Федерального Соб-

рания РФ в порядке законодательной инициативы;

подготовка проектов заключений на законопроекты, приня-

тые Государственной Думой;

подготовка предложений о подписании Президентом РФ

федеральных законов либо об их отклонении;

подготовка, согласование и представление Президенту РФ

проектов указов, распоряжений, поручений и обращений Пре-

зидента РФ, а также аналитических докладов, справок и иных

необходимых Президенту документов;

обеспечение деятельности Совета Безопасности РФ, Госу-

дарственного совета РФ и других совещательных и консульта-

тивных органов при Президенте РФ;

198 Раздел II. Субъекты административного права

осуществление контроля за исполнением федеральных зако-

нов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том

числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина),

указов, других решений Президента РФ;

подготовка предложений Президенту РФ об обеспечении

согласованного функционирования и взаимодействия органов

государственной власти;

обеспечение взаимодействия Президента РФ с политически-

ми партиями, общественными и религиозными объединения-

ми,

профессиональными союзами, организациями предприни-

мателей и торгово-промышленными палатами;

обеспечение диалога со структурами гражданского общест-

ва, содействие их развитию и укреплению;

обеспечение взаимодействия Президента РФ с государствен-

ными органами иностранных государств и их должностными

лицами, с российскими и зарубежными политическими и об-

щественными деятелями, с международными и иностранными

организациями;

содействие Президенту РФ в реализации его полномочий по

кадровым вопросам;

сбор,

обработка и анализ информации о социально-эконо-

мических и политических процессах в стране и за рубежом;

учет и анализ обращений граждан, предложений обществен-

ных объединений и органов местного самоуправления, пред-

ставление соответствующих докладов Президенту РФ.

Общее руководство Администрацией осуществляет Прези-

дент РФ. Президенту РФ в Администрации непосредственно

подчиняются: Руководитель Администрации, Секретарь Совета

Безопасности РФ, заместители Руководителя Администрации,

помощники Президента РФ, пресс-секретарь, руководитель

протокола Президента РФ, полномочные представители Прези-

дента РФ в федеральных округах, советники Президента РФ,

полномочные представители Президента РФ в Совете Федера-

ции Федерального Собрания РФ, Государственной Думе Феде-

рального Собрания РФ, Конституционном Суде РФ, старшие

референты и референты Президента РФ.

Начиная административную реформу, Президент РФ своим

Указом от 13 мая 2000 г. № 849 утвердил Положение о полно-

мочном представителе Президента Российской Федерации в

федеральном округе. В России образовано семь федеральных

округов: Центральный, Северо-Западный, Северо-Кавказский,

Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный. Об-

Глава 9. Органы исполнительной власти

199

разование округов даст возможность более эффективно осуще-

ствлять федеральный контроль на уровне нескольких субъек-

тов РФ, позволит своевременно разрешать возникающие споры

и конфликты между органами региональной государственной

власти и территориальными органами федеральной исполни-

тельной власти.

Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602 было

утверждено Положение о Государственном совете Российской

Федерации, который является совещательным органом, содей-

ствующим реализации полномочий главы государства по вопро-

сам обеспечения согласованного функционирования и взаимо-

действия органов государственной власти. Одними из основных

задач Государственного совета РФ, возглавляемого Президен-

том РФ, являются: обсуждение имеющих особое государствен-

ное значение проблем, касающихся взаимоотношений Россий-

ской Федерации и субъектов РФ, важнейших вопросов государ-

ственного строительства и укрепления основ федерализма,

внесение необходимых предложений Президенту РФ; обсужде-

ние вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) органами

государственной власти и местного самоуправления, их долж-

ностными лицами Конституции РФ, федеральных законов, ука-

зов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоря-

жений Правительства РФ; обсуждение основных вопросов кад-

ровой политики в стране. Государственный совет формируется

в составе председателя Государственного совета (им является

Президент РФ) и его членов — высшие должностные лица (ру-

ководители высших исполнительных органов государственной

власти) субъектов РФ; все они участвуют в работе Государствен-

ного совета на общественных началах. Для решения оператив-

ных вопросов формируется президиум Государственного совета

в составе семи членов Государственного совета, которые не

вправе делегировать свои полномочия другим лицам. Заседания

Государственного совета проводятся регулярно, как правило, не

реже одного раза в три месяца. Решения Государственного сове-

та оформляются протоколом, который подписывает секретарь

Государственного совета. При необходимости решения Госу-

дарственного совета оформляются указами, распоряжениями

или поручениями Президента РФ.

Указом Президента РФ от 21 октября 2005 г. № 1226 было ут-

верждено Положение о Совете при Президенте Российской Фе-

дерации по реализации приоритетных национальных проектов.

Этот Совет является совещательным органом при Президен-

200 Раздел II. Субъекты административного права

те РФ, способствующим взаимодействию между федеральными

органами государственной власти, органами государственной

власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, об-

щественными объединениями, научными и другими организа-

циями при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией

приоритетных национальных проектов.

Новейший этап административной реформы в России был

начат в сентябре 2004 г. В специальном обращении к народу

Президента РФ В. В. Путина 4 сентября 2004 г. говорилось о

подготовке комплекса мер, направленных на укрепление един-

ства страны; были высказаны предложения главным образом

по изменению порядка формирования исполнительной власти

в субъектах РФ.

13 сентября 2004 г. на расширенном заседании Правительст-

ва РФ Президент РФ изложил идею изменения порядка избра-

ния высших должностных лиц субъектов РФ развернуто. Речь

шла о вопросах обеспечения единства страны, укреплении го-

сударственных структур, повышении доверия к власти, созда-

нии эффективной системы внутренней безопасности. Был сде-

лан вывод о том, что целесообразно совместное участие Феде-

рации и ее субъектов в формировании исполнительных органов

власти в регионах; высшие должностные лица субъектов РФ

должны избираться законодательными собраниями территорий

по представлению главы государства. Вторым важнейшим по-

литическим заявлением Президента РФ стало предложение о

целесообразности введения пропорциональной системы выбо-

ров в Государственную Думу.

По предложению президента в стране создана Обществен-

ная палата, которая осуществляет общественный контроль за

деятельностью федеральных органов исполнительной власти,

органов исполнительной власти субъектов РФ и органов мест-

ного самоуправления, а также обеспечивает общественную

экспертизу важнейших законопроектов и подзаконных актов.

Порядок формирования и деятельности Общественной палаты

устанавливается Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. «Об

Общественной палате Российской Федерации». Этот Закон

определяет правовые возможности осуществления контроля

гражданским обществом за деятельностью государства. Уста-

новлено, что Общественная палата призвана обеспечить согла-

сование общественно значимых интересов граждан РФ, обще-

ственных объединений, органов государственной власти и ор-

Глава 9. Органы исполнительной власти 201

ганов местного самоуправления для решения наиболее важных

вопросов экономического и социального развития, обеспече-

ния национальной безопасности, защиты прав и свобод граж-

дан РФ, конституционного строя РФ и демократических

принципов развития гражданского общества.

Логику президентских предложений по укреплению «верти-

кали власти» и единства правового пространства в системном

виде можно представить следующим образом: 1) 2000 г. — укре-

пление единства правового пространства Российской Федера-

ции (реформирование порядка формирования Совета Федера-

ции, создание Государственного совета, появление полномоч-

ных представителей Президента РФ в федеральных округах;

законодательное оформление мер, направленных на приведе-

ние законодательства субъектов РФ в соответствие с Конститу-

цией РФ и федеральными законами; установление правил фе-

деративного управления и вмешательства в деятельность субъ-

ектов РФ; проведение органами юстиции (как на уровне

Федерации, так и в ее субъектах) юридической экспертизы и

регистрации нормативных правовых актов); 2) 2001—2003 гг. —

подготовка предложений по осуществлению административной

реформы и ее практическое начало (нормативное закрепление

плана административных преобразований; внесение изменений

и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах ор-

ганизации законодательных (представительных) и исполни-

тельных органов государственной власти субъектов Российской

Федерации»); 3) март — май 2004 г. — издание указов Прези-

дента РФ, устанавливающих систему и структуру федераль-

ных органов исполнительной власти; 4) сентябрь — декабрь

2004 г. — обоснование предложений по изменению порядка

формирования региональных органов исполнительной государ-

ственной власти (избрание высшего должностного лица субъек-

та РФ органом законодательной власти субъекта РФ по предло-

жению Президента РФ), порядка избрания депутатов Государ-

ственной Думы, а также нормативное установление многих

положений в Федеральном законе от 11 декабря 2004 г. «О вне-

сении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах

организации законодательных (представительных) и исполни-

тельных органов государственной власти субъектов Российской

Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях

избирательных прав и права на участие в референдуме граждан

Российской Федерации».