Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

162

Раздел II. Субъекты административного права

чающих административное право это особенно важно, потому

что несудебные формы защиты прав граждан от таких деяний в

основном регулируются административным правом.

В 90-х гг. XX в. в России серьезно обновился и расширился

массив правовых норм, регламентирующих право граждан во-

обще и особенно их право на защиту.

Во-первых, значительно расширились возможности для су-

дебной защиты.

Во-вторых, увеличились возможности для реализации иных

прав на защиту. Например, закрепление права на ношение ору-

жия, на частную детективную и охранную деятельность позво-

ляет шире использовать право на необходимую оборону. Воз-

никновение обществ защиты прав потребителей, солдатских

матерей, налогоплательщиков, развитие системы общественных

правоохранительных организаций, появление независимых

средств массовой информации создает гражданам более благо-

приятные возможности для обращения за юридической помо-

щью в негосударственные организации.

В-третьих, создана новая государственная организационно-

правовая форма защиты граждан — Уполномоченный по пра-

вам человека в Российской Федерации и в ряде субъектов РФ.

В-четвертых, в Российской Федерации вступила в силу Кон-

венция о защите прав человека и основных свобод. В соответ-

ствии с нею любое лицо, группа частных лиц, которые утвер-

ждают, что явились жертвами нарушений, вправе обратиться с

жалобами в Европейский Суд по правам человека. Он может

принять дело к рассмотрению только после того, как были ис-

черпаны все внутренние средства правовой защиты.

В-пятых, в ст. 30, 31, 33, 37 Конституции РФ закреплены и

в настоящее время широко используются коллективные формы

защиты прав. Гражданам предоставлено право на проведение

забастовок, собраний, митингов, демонстраций, пикетирова-

ния. Реальным стало право на объединение для защиты своих

интересов. В Конституции РФ сказано и о праве на коллектив-

ные обращения в государственные и муниципальные органы.

Высоко оценивая все сделанное, следует сказать, что, к со-

жалению, реальная защищенность граждан зависит не только

от количества и качества юридических норм, работы правоох-

ранительных органов и негосударственных организаций. Рез-

кий рост экономических и насильственных правонарушений,

ослабление государственной власти по ряду объективных и

субъективных причин значительно снизили реальную защи-

Глава 7. Индивидуальные субъекты административного права 163

щенность прав граждан. Сейчас их недостаточно защищают су-

ды,

а милиция, иные органы публичной исполнительной вла-

сти часто не принимают необходимых мер по их жалобам.

Юридические механизмы правозащитной деятельности по эко-

номическим, организационным и иным причинам в полной

мере не используются. Чтобы фактически усилить защиту прав

граждан, предстоит сделать еще очень многое.

§ 7. Право граждан на обращения в государственные органы

и органы местного самоуправления

Такое право закреплено ст. 33 Конституции РФ: «Граждане

Российской Федерации имеют право обращаться лично, а так-

же направлять индивидуальные и коллективные обращения в

государственные органы и органы местного самоуправления».

В этой статье речь идет о важнейшем элементе демократически

организованного общества. Обращения граждан к субъектам

публичной власти — главное средство реализации, защиты

прав,

они позволяют укрепить законность, повысить эффектив-

ность работы органов власти, исправить их ошибки. Обраще-

ния можно рассматривать и как форму обратной связи, по ка-

налам которой руководители получают информацию о положе-

нии дел на местах, об отношении граждан к деятельности

властных субъектов.

Прежде всего Конституция РФ регулирует отношения граж-

дан с публичной властью. Возможно, поэтому в ней речь идет

об обращениях в органы публичной власти. Но это не является

основанием для вывода о том, что нельзя в законе закрепить

право граждан обращаться и к администрациям государствен-

ных предприятий, учреждений, в общественные организации, к

руководителям коммерческих структур.

Ежегодно в государственные, муниципальные и обществен-

ные организации поступают миллионы обращений граждан. Их

можно группировать по содержанию (пенсионные, налоговые и

т.

д.

авторам (индивидуальные, групповые), форме (устные,

письменные), адресатам, их можно делить на первичные и по-

вторные и т. д.

В настоящее время принят Федеральный закон «О порядке

рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», ко-

торый вступает в силу с ноября 2006 г. Под обращениями граж-

дан в этом Законе понимаются их предложения, заявления и

164

Раздел II. Субъекты административного права

жалобы, направленные в государственные органы или органы

местного самоуправления.

Принятые в ряде субъектов РФ законы об обращениях граж-

дан рассматривают также такие обращения, как: ходатайства —

письменные обращения граждан с просьбой о признании за

физическими или юридическими лицами определенного стату-

са, прав, свобод; коллективные обращения граждан — обраще-

ния двух или более граждан, в том числе обращения, принятые

на митингах и собраниях. Закон города Москвы «Об обращени-

ях граждан» выделяет, кроме того, петиции — коллективные

обращения граждан в органы власти города о необходимости

проведения общественных реформ или частичного изменения

городского законодательства.

С 1993 г. действует Закон РФ «Об обжаловании в суд дейст-

вий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Име-

ются и другие формы судебного контроля соблюдения прав и

свобод граждан.

§ 8. Право гражданина на административную жалобу

Право гражданина обжаловать акты субъектов власти — ат-

рибут демократической организации государства, общества.

Оно обусловлено особенностями властеотношений, асиммет-

ричных, построенных на началах неравенства сторон. В таких

правоотношениях одна из сторон, обладающая властными пол-

номочиями, имеет право решать вопросы. Опыт развития че-

ловеческого общества свидетельствует о том, что акты субъек-

тов власти могут быть дефектными. Причины дефектности

различны: выбор не самого лучшего варианта, из-за небрежно-

сти,

пристрастности, некомпетентности, злоупотребление пра-

вом и др. Поэтому в интересах дела право одной стороны ре-

шать, использовать власть должно быть уравновешено правом

другой стороны обжаловать акт, требовать его пересмотра, от-

мены.

В гражданско-правовых отношениях, построенных на нача-

лах правового равенства, защита прав сторон обеспечивается

главным образом разнообразными средствами самозащиты и

судебными исками. В административно-правовых отношениях

права невластного субъекта, гражданина защищаются главным

образом его обращениями в государственные органы, правоза-

щитные общественные организации.

Глава 7. Индивидуальные субъекты административного права 165

Для уяснения юридических свойств и процедур разрешения

все жалобы граждан следует поделить на два типа:

административные, т. е. рассматриваемые во внесудебном, в

административном порядке;

судебные, рассматриваемые судами в процессе осуществле-

ния правосудия в порядке уголовного, гражданского админист-

ративного или конституционного судопроизводства. Иными

словами, второй тип — это обращения граждан в суд, решения

по которым принимаются на основе норм УПК РФ, АПК РФ

или ГПК РФ. К этому типу обращений относятся и жалобы,

рассматриваемые конституционными (уставными) судами. Все

остальные жалобы, рассматриваемые судьями не в порядке осу-

ществления правосудия, являются административными.

Сразу же необходимо сделать несколько пояснений. Во-пер-

вых, в законодательстве обращения первого типа называются

жалобами, но иногда и заявлениями, апелляциями. Во-вторых,

административные жалобы могут подаваться и в суды. Так, туда

поступает много писем по вопросам несвоевременного рас-

смотрения дел, возмещения ущерба. Рассматриваются такие

обращения не судом, а судьей, председателем суда в соответст-

вии с нормами административного права. Таким образом, ад-

министративная и судебная жалобы отличаются главным обра-

зом не адресатом, а порядком рассмотрения.

Среди административных жалоб по правовым признакам

различаются общая и специальная. Основания и порядок про-

изводства по специальным жалобам устанавливаются специаль-

ными нормами, содержащимися в других актах.

Право на общую административную жалобу сейчас фактиче-

ски является абсолютным, неограниченным, неотчуждаемым

правом гражданина. Каждый дееспособный человек может по-

дать ее по любому значимому для него поводу, в любое время.

Для реализации этого права не нужно чьего-либо предвари-

тельного согласия.

Право на общую жалобу не ограничено по содержанию. Об-

жалованы могут быть любые действия, а также бездействие ра-

ботников любых органов, предприятий, учреждений, организа-

ций, расцениваемые как неправильные. Предмет жалобы — не

только незаконные, но и нецелесообразные или аморальные

деяния. В письмах граждан зачастую речь идет о неправильном

использовании «свободы усмотрения», несправедливом реше-

нии вопросов, отсутствии должной четкости, о бестактности,

невнимании к критическим замечаниям, использовании уста-

166

Раздел II. Субъекты административного права

ревших приемов в работе, необоснованном выборе площадок

для нового строительства и др.

Предметом жалобы могут быть деяния, ущемляющие права

и законные интересы как самого гражданина, так и других лиц.

Обращение гражданина может быть направлено на защиту не

только чьих-то личных, но и общественных интересов.

Очень широко граждане используют право обжаловать ин-

дивидуальные административные акты. Сейчас все чаще встре-

чаются жалобы о незаконности нормативных актов.

В названном Указе говорится об обжаловании действий

должностных лиц, государственных и общественных органов.

На практике данное положение толкуется значительно шире.

Нередко граждане пишут о бездействии служащих, о неприня-

тии надлежащих мер к нарушителям общественного порядка,

обжалуют действия работников, не являющихся должностными

лицами. Можно найти немало писем, содержащих претензии

граждан к работе аптек, больниц, клубов, школ и других соци-

ально-культурных учреждений.

К кому можно обратиться с жалобой? Гражданин вправе об-

ратиться с жалобой к вышестоящему в порядке подчиненности

государственному органу, органу местного самоуправления, уч-

реждению, предприятию или объединению, общественному

объединению, должностному лицу, государственному служаще-

му. Федеральными законами предусмотрено также, что органы

прокуратуры, депутаты представительных органов, уполномо-

ченные по правам человека рассматривают и проверяют жало-

бы граждан, а значит, общие административные жалобы могут

быть направлены и этим адресатам.

Таким образом, действующее законодательство и сложив-

шаяся практика почти не знают ограничений права граждан на

общую жалобу по содержанию. Обжалованы могут быть неза-

конные, нецелесообразные и аморальные деяния, индивидуаль-

ные и нормативные акты, действия и бездействие. Субъекты

обжалуемых деяний — не только органы, но и предприятия, уч-

реждения, организации, не только должностные лица, но и ря-

довые работники. Обращение может быть подано в целях защи-

ты личных прав и интересов, прав и интересов других лиц, пуб-

личных прав и интересов.

Очень широки возможности для обжалования и с точки зре-

ния формы их реализации. Общие административные жалобы

граждане могут подавать лично, через своих представителей,

Глава 7. Индивидуальные субъекты административного права 167

используя средства связи. Такие обращения могут быть пись-

менными и устными, индивидуальными и коллективными.

Подача общей административной жалобы не ограничена ка-

ким-либо сроком. В законе отсутствуют и количественные ог-

раничения права на жалобу. По одному и тому же факту граж-

данин может обращаться много раз в один и тот же либо в раз-

ные органы одновременно или в разное время. Представляется,

что если в компетентную организацию непосредственно или из

другой организации поступает повторное письмо, содержание

которого аналогично первому, то очередную проверку можно и

не проводить.

Но в настоящее время существует ряд ограничений для лиц,

использующих право на общую административную жалобу.

Она должна быть изложена на государственном, т. е. рус-

ском, языке. Из этого общего правила возможны исключения.

Например, если в субъекте РФ установлен еще и свой государ-

ственный язык или если лицо, воспринимающее жалобу, спо-

собно понять смысл изложенного на ином языке.

Установлено, что письменное обращение гражданина

должно быть им подписано с указанием фамилии, имени и от-

чества и содержать, помимо изложения существа предложения,

заявления либо жалобы, также данные о месте его жительства,

работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений,

признается анонимным и рассмотрению не подлежит. По пово-

ду содержания и применения этой нормы следует высказать

ряд соображений.

Во-первых, на практике не считают анонимными жалобы,

если в них указаны фамилия, имя, отчество и адрес заявителя

либо место его работы, учебы. Признается, что фамилия и имя

должны указываться обязательно, адрес и место работы (уче-

бы) — альтернативно, т. е. либо то, либо другое.

Во-вторых, поступившая жалоба должна быть зарегистриро-

вана. Не технический работник, а руководитель вправе при-

знать ее анонимной и не подлежащей рассмотрению. Он же

вправе, если автор письма известен, порекомендовать ему вне-

сти в обращение необходимые сведения.

В-третьих, если в ходе проверки будет установлено, что ав-

тор указал ложную фамилию, адрес и т. д., то производство по

жалобе должно быть прекращено. А организация, должностное

лицо,

гражданин, привлекаемые к рассмотрению жалобы, по-

сле того, как будет установлено, что она анонимна, вправе по-

требовать прекращения производства по ней. Отказ дать пояс-

168

Раздел II. Субъекты административного права

нение, совершать какие-либо действия в этом производстве

правомерен, а действия служащих, требующих объяснений,

предоставления документов и т. д., необоснованны.

Полезно было бы закрепить правило, что служащие обязаны

сохранять в тайне имя и другие данные о заявителе, если он

просит об этом.

Наличие акта правосудия блокирует производство и по

общей, и по специальной административной жалобе.

Право на специальную административную жалобу чаще все-

го является еще одним способом защиты прав. Оно не конку-

рирует с правом на общую административную жалобу, а допол-

няет его.

В числе специальных — жалобы: а) на действия и бездейст-

вие таможенных органов, подача и рассмотрение которых регу-

лируются ТмК РФ; б) на акты налоговых органов, подача и

рассмотрение которых устанавливаются НК РФ; в) на поста-

новления по делам об административных правонарушениях,

что регламентируется КоАП РФ; г) вытекающие из отношений,

складывающихся внутри коллективов организаций и общест-

венных объединений, рассмотрение которых определяется фе-

деральным законодательством, их уставами и положениями;

д) иные жалобы, в отношении которых федеральными закона-

ми установлен специальный порядок рассмотрения.

Специальные жалобы имеют такие особенности, как:

1) наличие в федеральных законах специальных норм, регу-

лирующих основания и порядок работы с ними;

2) специальные основания для обжалования (приказ руково-

дителя, постановление по делу об административном правона-

рушении и т. п.

прямо названные в законе;

3) четкое закрепление субъектов права на такую жалобу,

признание таковыми, как правило, лишь некоторых, лично за-

интересованных в деле лиц и их законных представителей;

4) установление письменной формы и адресатов жалобы;

5) специальные сроки подачи жалоб;

6) процедурные особенности в производстве по конкретным

видам жалоб.

Лицо, подавшее жалобу, до принятия решения может ее

отозвать на основании письменного заявления. Отзыв жалобы

лишает подавшее ее лицо права на подачу повторной жалобы

по тем же основаниям в тот же налоговый орган или тому же

должностному лицу.

Глава 7. Индивидуальные субъекты административного права 169

Подача жалобы не приостанавливает исполнения обжалуе-

мого акта или действия. Но если налоговый орган (должност-

ное лицо), рассматривающий жалобу, имеет достаточные осно-

вания полагать, что обжалуемые акт или действие не соответст-

вуют законодательству РФ, он вправе полностью или частично

приостановить исполнение обжалуемого акта или действия. Та-

кое решение принимается руководителем налогового органа,

принявшим такой акт, либо вышестоящим налоговым органом.

Право на специальную административную жалобу намного

уже права на общую. Установление специального обжалования

преследует цель более квалифицированно и в сжатые сроки

рассматривать дела, усилить защиту прав граждан. В самом де-

ле,

такие обращения адресуются органам, уполномоченным

принимать решения по существу. Закрепление кратких сроков

обжалования призвано побудить граждан действовать более

оперативно, к тому же в ряде случаев установлены более крат-

кие сроки рассмотрения специальных жалоб. Действие обжа-

луемого акта может быть приостановлено.

Праву граждан на жалобы соответствует обязанность госу-

дарственных и муниципальных органов, иных организаций,

должностных лиц создавать условия для его реализации. Они

должны:

а) разъяснять гражданам такое право;

б) принимать и устные, и письменные жалобы;

в) работать с ними;

г) информировать о работе с обращениями их авторов;

д) систематически обобщать обращения в целях изучения

общественного мнения, совершенствования своей работы,

своевременного выявления и устранения причин нарушений

прав и законных интересов граждан.

За организацию работы с жалобами и иными обращениями

граждан руководитель организации несет личную ответствен-

ность.

§ 9. Производство по административным жалобам граждан

Работа с жалобами граждан — особый вид административ-

ной деятельности, в процессе которой осуществляется последо-

вательный ряд действий, выполняются обязанности, реализу-

ются права. Соответствующие обязанности и права конкрети-

зируются системой процессуальных норм, регламентирующих

процедуры работы с обращениями граждан. Иными словами,

170 Раздел II. Субъекты административного права

существует довольно развитое, полное и четкое производство

по жалобам граждан. На федеральном уровне оно урегулирова-

но Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений

граждан Российской Федерации». В какой-то мере его нормы,

регулирующие процедуру рассмотрения общих административ-

ных жалоб, дополняются нормами законов субъектов РФ. Что

же касается особенностей процедур рассмотрения специальных

жалоб, то они устанавливаются только федеральными зако-

нами.

В производстве по общим административным жалобам мож-

но выделить четыре стадии.

Первая — стадия первичной обработки. Здесь получают пись-

менные и выслушивают устные обращения и регистрируют их.

В пятидневный срок руководитель обязан обеспечить пер-

вичное движение жалобы, т. е. определить, кто и как будет ра-

ботать с нею, дать ему определенные указания либо поручить

переслать ее в компетентную организацию.

Жалобу, которая направляется в подчиненную организацию,

субъект власти может взять «на контроль». Это означает требо-

вание выслать ему копию ответа гражданину либо вернуть дело

после разрешения жалобы.

Если жалоба является повторной, то к ней необходимо при-

общить все материалы предыдущего рассмотрения.

Вторая стадия — проверка жалобы (анализ ситуации). Преж-

де всего должна быть собрана и проанализирована информа-

ция, необходимая для принятия правильного решения. Иногда

для проверки образуются специальные комиссии. К проверкам

привлекаются специалисты, активисты. Довольно часто прове-

ряющим приходится выезжать туда, где могут быть получены

сведения, нужные для дела.

Проверяющие могут использовать разнообразные, не запре-

щенные законом средства изучения ситуации: беседы с людь-

ми,

ознакомление с документами, ревизии, обследования, за-

меры и др.

На этой стадии лицо, подавшее жалобу, вправе:

1) лично изложить доводы лицу, рассматривающему обра-

щение;

2) знакомиться с итоговыми материалами проверки;

3) представлять дополнительные материалы или ходатайст-

вовать об их истребовании;

4) пользоваться услугами адвоката, иного представителя, а

также переводчика.

Глава 7. Индивидуальные субъекты административного права 171

Если жалоба коллективная, соответствующие права реализу-

ет представитель подписантов.

Помимо сбора фактических сведений, работа с жалобами

предполагает тщательное изучение правовых норм, имеющих

отношение к делу.

Иногда по результатам проверки составляются справки, со-

держащие соответствующие выводы и предложения.

Третья стадия — принятие решения по жалобе. Следует от-

метить, что в любой властной деятельности принятие акта (ре-

шения, закона, приговора) является центральным моментом

функционирования. А стадия принятия решения — главная в

любом административном производстве.

Поскольку решение подводит итог уже проделанной работе,

установлены сроки его принятия, а значит, сроки рассмотрения

обращения (дела).

Общий срок рассмотрения жалоб граждан — один месяц. Из

этого правила установлены три исключения.

Заявления и жалобы, не требующие дополнительного изу-

чения и проверки, решаются безотлагательно, но не позднее

15 дней.

Если для разрешения обращения необходимо проведение

специальной проверки, истребование дополнительных материа-

лов либо принятие других мер, срок производства может быть

продлен руководителем организации или его заместителем, но

не более чем на один месяц.

Жалобы военнослужащих и членов их семей разрешаются

в центральных органах в 15-дневный, а в местных — семиднев-

ный срок. В случае необходимости срок может быть продлен,

но не более чем на 15 дней.

Если два первых исключения связаны с содержанием жало-

бы,

то третье — с ее автором.

Закон четко определил начало течения срока разрешения

жалобы: со дня ее поступления в организацию, обязанную ре-

шить вопрос по существу.

Срок оканчивается в день принятия (подписания) решения,

а если оно не принимается, концом срока следует считать дату

подписания ответа на письмо гражданина. При этом, если

окончание срока рассмотрения жалобы приходится на нерабо-

чий день, днем окончания срока следует считать первый, сле-

дующий за ним рабочий день.