Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

172 Раздел II. Субъекты административного права

В результате рассмотрения жалобы может быть принято ре-

шение:

1) о полном удовлетворении жалобы;

2) о частичном удовлетворении жалобы;

3) об отказе в удовлетворении жалобы (в связи с ее необос-

нованностью, с истечением срока, невозможностью ее провер-

ки и т.

д.

По общей административной жалобе не может быть отказа-

но в удовлетворении по мотивам неподведомственности. Если

жалоба не подведомственна органу, учреждению, то ее еще на

стадии первичной обработки следует направить в компетент-

ную организацию. Если же факт неподведомственности будет

установлен на последующих стадиях, материал должен быть на-

правлен уполномоченному органу, учреждению. Автору жалобы

должно быть сообщено о том, что она направлена по подведом-

ственности.

Но если дело подведомственно суду, об этом сообщается

гражданину, а жалоба никуда не пересылается;

4) о разъяснении по поставленным вопросам (о их подве-

домственности, правовом регулировании и т.

д.

Четвертая стадия — исполнение принятого решения. Прежде

всего необходимо выслать мотивированный ответ на письмен-

ную жалобу, а на устную можно и ответить устно. Конечно,

нельзя считать жалобу разрешенной, если она частично или

полностью удовлетворена, написан и выслан ответ, но факти-

чески ничего не сделано. Субъект власти в таких случаях обя-

зан принять необходимые меры для восстановления нарушен-

ных прав гражданина.

§ 10. Право граждан на судебное обжалование незаконных

решений (действий) органов публичного управления

и их должностных лиц

Судебный порядок разрешения жалоб является надежным

способом охраны граждан, особенно в тех случаях, когда их

права и интересы нарушаются неправомерными действиями

субъектов власти. Это обусловлено тем, что дела рассматрива-

ются свободными от ведомственных влияний и интересов судь-

ями, судьи независимы, обладают необходимой квалификацией

для разбирательства дел, а процедура правосудия наилучшим

образом приспособлена для выявления истины. Жалоба, как

правило, подается в суд по месту жительства гражданина; зая-

Глава 7. Индивидуальные субъекты административного права 173

витель лично участвует в рассмотрении дела и может активно

защищать свои интересы, в судебном споре он — сторона, рав-

ноправная с другой стороной дела, которой является субъект

власти, чьи действия обжалуются.

Судебный надзор за законностью административной дея-

тельности представляет собой вид государственного контроля.

Его специфика состоит в том, что проверяется только закон-

ность властных актов, действий и бездействия субъектов вла-

сти.

Проверку проводит орган правосудия при рассмотрении

конкретных дел по жалобам и искам граждан.

Рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных

лиц и органов исполнительной власти — это административная

юстиция или правосудие по административным делам. Адми-

нистративная юстиция в Российской Федерации характеризует-

ся следующими особенностями:

1) это решение спора между гражданином и субъектом вла-

сти о законности действий последнего;

2) споры решаются обычными судами (общей юрисдикции,

арбитражными);

3) порядок рассмотрения дел регламентируется нормами

ГПК РФ и АПК РФ.

В настоящее время нужно выделять два варианта судебного

обжалования: по общему праву и на основе специальных норм.

Соответственно есть общие и специальные судебные жалобы.

Судебные жалобы граждан можно различать и по адресатам:

в суды общей юрисдикции, в арбитражные суды и в конститу-

ционные (уставные) суды.

Обжалование по общему праву в суды общей юрисдикции

регламентируется Законом РФ «Об обжаловании в суд действий

и решений, нарушающих права и свободы граждан». В соответ-

ствии с этим Законом каждый гражданин вправе обратиться с

жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями

или решениями государственных органов, органов местного са-

моуправления, учреждений, предприятий, общественных объе-

динений, должностных лиц, государственных служащих нару-

шены его права и свободы.

В суд могут быть обжалованы коллегиальные и единоличные

действия (решения), в результате которых: а) нарушены права и

свободы гражданина; б) созданы препятствия осуществлению

гражданином его прав и свобод; в) незаконно на гражданина

возложена какая-либо обязанность или он незаконно привле-

чен к какой-либо ответственности.

174 Раздел II. Субъекты административного права

Суды рассматривают жалобы на любые действия (решения),

нарушающие права и свободы граждан, кроме тех, в отноше-

нии которых законодательством предусмотрен иной порядок

судебного обжалования.

Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (реше-

ния),

нарушающие его права и свободы, либо непосредственно

в районный суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненно-

сти органу, учреждению, предприятию или объединению, об-

щественному объединению, должностному лицу. Администра-

тивную жалобу обязаны рассмотреть в месячный срок. Если

гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не полу-

чил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обра-

титься с жалобой в суд.

По закону судебная жалоба может быть подана граждани-

ном, права которого нарушены, или его представителем, а так-

же по просьбе гражданина уполномоченным представителем

общественной организации, трудового коллектива.

Жалоба направляется по усмотрению гражданина либо в суд

по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения ответ-

чика.

В таком же порядке военнослужащий вправе обратиться в

военный суд с жалобой на действия (решения) органов военно-

го управления и воинских должностных лиц, нарушающих его

права и свободы.

Приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина

или по своей инициативе вправе приостановить исполнение

обжалуемого действия (решения).

Для обращения в суд установлены следующие сроки:

три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нару-

шении его права;

один месяц со дня получения гражданином письменного

уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения,

должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня исте-

чения месячного срока после подачи жалобы, если граждани-

ном не был получен на нее письменный ответ.

Пропущенный по уважительной причине срок подачи жало-

бы может быть восстановлен судом.

Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуе-

мое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить

требование гражданина, отменяет применение к нему меры от-

ветственности либо иным путем восстанавливает его нарушен-

ные права и свободы. Если обжалуемое действие (решение) суд

Глава 7. Индивидуальные субъекты административного права 175

признает законным, не нарушающим прав и свобод граждани-

на, он отказывает в удовлетворении жалобы.

В Высшем Арбитражном Суде РФ, федеральных окружных

арбитражных судах, судах субъектов РФ специально образуются

коллегии по рассмотрению споров, вытекающих из админист-

ративно-правовых отношений. Они рассматривают жалобы гра-

ждан, имеющих статус индивидуального предпринимателя, и

организаций на действия субъектов власти. В частности, арбит-

ражным судам подведомственны экономические споры о нару-

шении прав собственника, отказе в государственной регистра-

ции, взыскании штрафов, признании недействительными не-

нормативных актов государственных органов, возмещении

убытков, несостоятельности (банкротстве).

Судебное обжалование на основе специальных норм — ис-

ключение из судебного обжалования по общему праву. В уста-

новленных специальными нормами случаях жалобы тоже на-

правляется в суд, но процедуры их подачи и рассмотрения от-

личаются некоторым своеобразием.

Примером специальной судебной жалобы может быть обжа-

лование по ч. 9 ст. 38 и ч. 7 ст. 44 Федерального закона «О вы-

борах депутатов Государственной Думы Федерального Собра-

ния Российской Федерации», на основании которых решения и

действия (бездействие) Центральной избирательной комис-

сии РФ и ее должностных лиц могут быть обжалованы в Вер-

ховный Суд РФ.

Специальные жалобы в арбитражные суды согласно

АПК РФ подаются, если федеральным законом установлен для

определенной категории дел досудебный (претензионный) по-

рядок урегулирования споров. В таких случаях суд может при-

нять дело к производству, если соблюдена процедура досудеб-

ного рассмотрения разногласий.

Граждане могут обращаться в Конституционный Суд РФ в

соответствии с Федеральным конституционным законом

«О Конституционном Суде Российской Федерации», которым

урегулированы особенности рассмотрения дел по жалобам на

нарушения конституционных прав и свобод граждан. Правом

на обращение в Конституционный Суд РФ с индивидуальной

или коллективной жалобой обладают граждане, чьи права и

свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим

применению в конкретном деле, и объединения граждан. По

итогам рассмотрения такой жалобой Конституционный Суд РФ

принимает одно из следующих решений: 1) о признании закона

176 Раздел II. Субъекты административного права

либо отдельных его положений соответствующими Конститу-

ции РФ; 2) о признании закона либо отдельных его положений

не соответствующими Конституции РФ.

В случае, если Конституционный Суд РФ признал закон,

применяемый в конкретном деле, не соответствующим Консти-

туции РФ, данное дело во всяком случае подлежит пересмотру

компетентным органом в обычном порядке.

Постановления Конституционного Суда РФ подлежат неза-

медлительному опубликованию в официальных изданиях орга-

нов государственной власти Российской Федерации, а также

субъектов РФ, которых они касаются.

§ 11. Право граждан на возмещение ущерба,

причиненного незаконными действиями органов

и должностных лиц публичного управления

Одной из форм судебной защиты является предусмотренное

ст. 53 Конституцией РФ право граждан на возмещение ущерба,

причиненного незаконными действиями государственных орга-

низаций.

Возмещение ущерба регулируется гл. 59 ГК РФ. Так, в

ст. 1069 сказано: «Вред, причиненный гражданину или юриди-

ческому лицу в результате незаконных действий (бездействия)

государственных органов, органов местного самоуправления

либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате

издания не соответствующего закону или иному правовому ак-

ту акта государственного органа или органа местного само-

управления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет

соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта

Российской Федерации или казны муниципального образова-

ния».

Возложив на организации обязанность возмещать гражда-

нам ущерб, причиненный неправомерным поведением их

должностных лиц, законодатель создал наиболее благоприят-

ные условия для защиты нарушенных имущественных прав. Та-

кой порядок позволяет потерпевшему своевременно и полно-

стью взыскать причиненный ему вред; обеспечивает надлежа-

щую материальную базу для удовлетворения его требований.

Возместив ущерб, администрация органа предприятия, учреж-

дения выясняет причины допущенных нарушений законности,

решает вопрос о дисциплинарной и материальной ответствен-

ности непосредственных виновников.

Глава 7. Индивидуальные субъекты административного права 177

В Законе сказано, что организации отвечают за вред «на об-

щих основаниях». Это значит, что ответственность наступает,

если:

а) совершено противоправное деяние;

б) причинен имущественный вред;

в) существует причиненная связь между неправильными

действиями и вредом;

г) ущерб наступил по вине учреждения, органа, их должно-

стных лиц.

Особенность ответственности по ст. 1069 ГК РФ в том, что

она наступает за противоправные, властные, служебные дея-

ния. Служебными признаются действия, которые совершены

по службе в связи с выполнением возложенных на работника

обязанностей. Некоторые должностные лица (например, работ-

ники милиции) должны выполнять возложенные на них функ-

ции всегда и везде. Поэтому их действия признаются служеб-

ными, даже если они совершены во внерабочее время, но в ин-

тересах службы.

В соответствии со ст. 1070 ГК РФ имущественная ответст-

венность государства за ущерб, причиненный гражданину неза-

конными действиями органов дознания, предварительного

следствия, прокуратуры и суда, является специальной. Она на-

ступает и при отсутствии их вины, в строго определенных слу-

чаях нарушения закона: при осуждении, привлечении к уголов-

ной ответственности, применении в качестве меры пресечения

заключения под стражу, назначении административного нака-

зания в виде административного ареста.

В этом случае имущественная ответственность наступает

независимо от вины должностных лиц. Специальный характер

ответственности подтверждается и тем обстоятельством, что

причиненные гражданину убытки возмещаются за счет средств

государственного (муниципального) бюджета. Возмещению

подлежат:

1) заработная плата и другие трудовые доходы — основной

источник средств существования гражданина, которых он ли-

шился в результате незаконных действий;

2) имущество конфискованное, изъятое, взысканное, обра-

щенное в доход государства;

3) суммы, выплаченные гражданином юридической кон-

сультации за оказание юридической помощи, для возмещения

судебных издержек, а также иные суммы, выплаченные в связи

с незаконными действиями.

178

Раздел II. Субъекты административного права

Гражданину выдается пенсия или пособие за все время, в

течение которого они незаконно не выплачивались. Одновре-

менно восстанавливаются трудовые, пенсионные, жилищные

права потерпевшего. По просьбе пострадавшего следственные

органы, прокуратура, суд обязаны в месячный срок письменно

поставить в известность трудовой коллектив или общественные

организации по месту жительства об оправдывающем гражда-

нина решении.

Материальным основанием наступления ответственности

служит незаконный акт следственных, прокурорских, судебных

органов или судьи и реальный вред, причиненный ими. Но для

решения вопроса о взыскании ущерба необходимо еще и про-

цессуальное основание — акт компетентного органа об отмене

незаконного акта, о прекращении уголовного или администра-

тивного дела.

Орган дознания, предварительного следствия, прокуратура,

суд в месячный срок со дня обращения гражданина выносят

постановление, которым определяют размер ущерба. Их дейст-

вия потерпевший может обжаловать соответственно прокурору

или в вышестоящий суд. А если требование о восстановлении

трудовых, пенсионных, жилищных прав не удовлетворено пол-

ностью или частично, гражданин вправе обратиться в суд в по-

рядке искового производства.

Глава 8

Государственная администрация

§ 1. Понятие и содержание деятельности

государственной администрации

Государственную администрацию можно рассматривать и

как совокупность государственных служащих, и как систему

органов государственной исполнительной власти. Они (органы,

служащие) осуществляют исполнительно-распорядительную

деятельность, содержанием которой является непосредственная

повседневная организация выполнения внутренних и внешних

функций государства, стоящих перед ним задач.

Административная деятельность (управление) объективно

необходима. Она делится на более простые, специальные виды

организационной деятельности. Их принято называть функ-

циями управления (административной деятельности).

Глава 8. Государственная администрация 179

В юридической литературе чаще всего функция понимается

в двух смыслах.

Во-первых, функция связывается с объектом администра-

тивного воздействия (предметный подход). Соответственно раз-

личают такие функции государственной администрации, как:

1) обеспечение безопасности личности, общества, государства

(оборона, общественный порядок, разведка и контрразведка,

охрана государственной границы и

др.

);

2) обеспечение разви-

тия экономики, осуществление административно-хозяйствен-

ной деятельности (руководство промышленностью, транспор-

том, сельским хозяйством, сбор налогов, содействие развитию

предпринимательства, антимонопольная деятельность и

др.

);

3) обеспечение реализации социальной политики государства

(организация образования, здравоохранения, научных исследо-

ваний, социальной защиты и

др.

);

4) осуществление связей (по-

литических, экономических, культурных, научных, спортивных

и т.

д.

) с другими государствами, с международными организа-

циями.

Во-вторых, функция понимается как один из общих спосо-

бов организации, административного воздействия исполни-

тельной власти на подвластных (инструментальный подход).

В литературе такие функции чаще всего называют общими

функциями управления.

Общие функции — это всеобщие, типичные способы ин-

формационного взаимодействия между субъектами и объектами

социального управления. Это устойчивые, относительно само-

стоятельные, специализированные виды административной

деятельности вообще. Каждая общая функция объективно не-

обходима. Они отличаются друг от друга непосредственной це-

лью,

содержанием, процедурами осуществления, используемой

информацией.

К числу общих функций можно отнести: прогнозирование,

планирование, нормативное регулирование, методическое ру-

ководство, работу с кадрами, учет, контроль и др. Организовы-

вать,

осуществлять исполнительную власть — это значит про-

гнозировать, планировать, контролировать и т. д. Каждый субъ-

ект административной власти осуществляет несколько или хотя

бы одну функцию.

Функциональное разделение труда закрепляется структурно,

т. е. создаются особые звенья, которые занимаются планирова-

нием, учетом, контролем и т. д. Организационная обособлен-

180

Раздел II. Субъекты административного права

ность — важный признак развитой и значительной по объему

функции.

Поскольку общие «беспредметные» функции — это всего

лишь научная абстракция, а в реальной жизни определенные

субъекты воздействуют на конкретные объекты особым обра-

зом, то общие функции в реальной жизни конкретизируются,

приобретают специфические черты. Так, существует не кон-

троль вообще, а финансовый, внутриведомственный контроль,

инспектирование и т. д. Особенности объектов и субъектов, их

взаимоотношений, внешней среды серьезно влияют на админи-

стративные функции, видоизменяют их, наполняют конкрет-

ным содержанием, обусловливают многообразие форм осуще-

ствления.

Отмечая специфику каждой общей функции, ее структур-

ную обособленность, необходимо подчеркнуть, что в то же вре-

мя все они являются частями одного целого. Их объединяет

единая конечная цель, единая информационная природа, орга-

низационное единство осуществляющего их субъекта. Каждая

часть активно взаимодействует с целым, а также с другими час-

тями. Административная деятельность — целостная система,

комплекс взаимосвязанных, взаимообусловленных функций.

Следует различать три группы общих функций: 1) ориен-

тирования системы (прогнозирования, планирования, норма-

тивного регулирования, методического руководства); 2) обес-

печения системы (кадрового, материально-технического, фи-

нансового, организационно-структурного

, информационного,

правоприменительного); 3) оперативного руководства (непо-

средственного регулирования деятельности

, учета, контроля,

оценки всей работы, отдельных работников, выполнения кон-

кретных заданий и т. д., применения мер воздействия: поощ-

рения, наказания и

др.

Освещая функциональную природу деятельности исполни-

тельной власти, мы тем самым раскрываем ее содержание.

Как было сказано выше, раскрыть содержание деятельности

можно двояким образом: через перечисление объектов воздей-

Эта функция включает создание организаций, их структурных

подразделений, реорганизацию системы, распределение, перераспре-

деление полномочий и т. д.

На транспорте этим занимаются диспетчерские службы, в ву-

зах — учебные отделы, в воинских частях — штабы. Они составляют

графики, расписания, производят замены и т. д.

Глава 8. Государственная администрация

181

ствия (предметный подход) и способов воздействия (инстру-

ментальный подход). При определении компетенции органов

исполнительной власти (государственной и муниципальной)

используется одновременно оба подхода. Например, закрепля-

ются полномочия по учету, контролю и определяются объекты

контроля, учета.

Общие функции конкретизируются (персонифицируются) в

функциях отдельных органов, должностей. Это обстоятельство

лежит в основе определения компетенции структурных единиц.

§ 2. Линейная и функциональная власть

Совместный труд предполагает единство, упорядоченность

действий. Гармония между индивидуальными работами может

быть достигнута только в том случае, если они будут подчине-

ны единой воле.

Подчинение — оборотная сторона власти, они неразрывны.

Там, где осуществляется власть, там существует и подчинение.

Властным полномочиям, праву принимать обязательные для

исполнения решения корреспондирует обязанность подчинять-

ся чужой воле, выполнять команды. Реальная власть существу-

ет только там, где имеется реальное подчинение. Иначе она

формальна, фиктивна, декларативна.

По объему различаются два вида подчинения: линейное

(прямое, организационное, административное) и функциональ-

ное.

Существуют два основных принципа деления администра-

тивной деятельности ее специализации: линейный и функцио-

нальный. При реализации первого все объекты дифференциру-

ются по определенным признакам на автономные группы и ру-

ководство каждой из них в полном объеме или в основном

осуществляет определенный субъект. В результате возникают

системы, базирующиеся на прямом (организационном, адми-

нистративном) подчинении объектов субъекту, — системы типа

«начальник—подчиненный».

Для линейной власти характерно следующее:

1) эта власть широкая по объему, охватывающая многие

функции административной деятельности;

2) она включает право непосредственного распоряжения

людьми, ресурсами, деятельностью и очень часто дисциплинар-

ную власть;