Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

152

Раздел II. Субъекты административного права

пишут, используют в законодательстве термин «трудовой кол-

лектив», под которым понимают и самостоятельный субъект

права, и работников определенной организации. В этом случае

речь идет об организованной группе людей, участвующих сво-

им трудом в деятельности организации. Отношения членов

трудового коллектива с предприятием (учреждением), его ад-

министрацией, их личные права регулируются трудовым пра-

вом. Административным же коллективом предлагается имено-

вать личный состав организации, в которой отношения ее чле-

нов с администрацией (организацией), их личные права и

обязанности регулируются административным правом. Это ор-

ганы внутренних дел, воинские части, военизированные по-

жарные, горноспасательные части, студенческие коллективы

и др.

Существуют и смешанные коллективы. Например, в граж-

данском вузе преподаватели и иные сотрудники образуют тру-

довой, а студенты — административный коллектив, в который

уже в ином качестве (как носители служебных полномочий)

входят администрация и преподаватели.

Вопрос о правосубъектности и видах административных

коллективов еще ждет своего исследователя. Сейчас же нужно

отметить, что, став добровольно, по призыву членом админист-

ративного коллектива, гражданин приобретает специальный ад-

министративно-правовой статус, комплекс специальных прав и

обязанностей (студента, военнослужащего, сотрудника). Речь

идет о личных, а не служебных правах и обязанностях, ибо вто-

рые конкретизируют полномочия коллективного субъекта —

организации. Это особенно наглядно видно на примере статуса

аттестованного работника милиции. К его личным правам от-

носятся закрепленные Законом РФ «О милиции» права на су-

дебную защиту при увольнении (ст. 27), государственное стра-

хование и возмещение ущерба в случае гибели или увечья

(ст. 29), обеспечение жилой площадью (ст. 30), дополнитель-

ный оплачиваемый отпуск (ст. 20) и др.

Административное право регламентирует дисциплинарную

ответственность членов административных коллективов, время

их работы (учебы) и отдыха, основания, размеры и порядок оп-

латы их труда (выдачи денежного содержания, выплаты стипен-

дий).

Как правило, споры военнослужащих (сотрудников мили-

ции, студентов и

др.

) с администрацией решаются в администра-

тивном, а не в судебном порядке, и соответствующие процедуры

определяются административно-правовыми нормами. В то же

Глава 7. Индивидуальные субъекты административного права

153

время в ряде случаев (оплата работникам милиции за дежурства

в ночное время, в выходные и праздничные дни; предоставление

женщинам отпусков по беременности; выплата суточных в ко-

мандировках и

др.

) на личные права членов административных

коллективов прямо или субсидиарно распространяются нормы

трудового права, и все чаще права обеспечиваются судебной за-

щитой.

Применительно к членам административных коллективов

различаются статусы: обучающихся (студентов, аспирантов,

учащихся техникумов и

др.

);

сотрудников правоохранительных

органов (работников милиции, судебных приставов-исполните-

лей и

др.

);

военнослужащих.

Очевидно, что каждая из этих родовых общностей состоит

из большого числа видов. Так, различно правовое положение

лиц, находящихся на военной службе в сухопутных войсках,

военно-морском флоте, во внутренних, железнодорожных и

иных войсках.

Одним из ярких проявлений социальной политики государ-

ства служит установление административной опеки над лицами,

которые нуждаются в помощи. Опека состоит в выдаче денеж-

ных сумм, организационном содействии, оказании специаль-

ных медицинских услуг, обеспечении жильем, предоставлении

разнообразных льгот и привилегий и т. д. Практическую дея-

тельность по оказанию помощи лицам, нуждающимся в соци-

альной защите, осуществляет аппарат публичной исполнитель-

ной власти. И та часть государственной опеки, которая регла-

ментируется нормами административного права, может быть

названа административной. Ее субъекты — безработные, «чер-

нобыльцы», беженцы и вынужденные переселенцы, инвалиды

Отечественной войны, «афганцы» и приравненные к ним лица,

дети-сироты, многодетные родители, жертвы политических

репрессий, лица, страдающие психическими заболеваниями,

больные диабетом, туберкулезом и еще многие категории граж-

дан.

Основаниями для приобретения такого специального адми-

нистративно-правового статуса могут быть демографические

обстоятельства, техногенные и экологические катастрофы и

иные неблагоприятные социальные факторы. Именно послед-

ние лежат в основе правовых актов о помощи безработным, о

мерах по социальной защите военнослужащих и лиц, уволен-

ных с военной службы.

154 Раздел II. Субъекты административного права

Всех субъектов административной опеки условно можно по-

делить на две группы: слабые (дети, больные и

др.

) и жертвы

экстремальных ситуаций.

В политике административной опеки высшие органы Рос-

сии проводят курс на децентрализацию, предоставляя органам

субъектов Федерации и местного самоуправления, админист-

рациям предприятий и учреждений возможность расширять

перечень ее субъектов, увеличивать размеры производимых

выплат, объем предоставляемых льгот. В системе администра-

тивной опеки нужно различать правовую базу, содержание,

экономико-организационную основу, порядок признания (бе-

женцем, безработным и т.

д.

реализацию и прекращение

опеки.

Административную опеку следует отличать от другой формы

социальной защиты: выплаты пенсий, связанных с трудовой

деятельностью, военной и приравненной к ней службой. Во

втором случае социальное обеспечение зависит от выполняв-

шейся работы, стажа, размера заработка и в основном состоит в

регулярной выплате пенсий. Но и пенсионеры по возрасту, ин-

валидности и др. тоже могут быть включены в орбиту админи-

стративной опеки, им могут быть предоставлены налоговые,

транспортные льготы, ссуды, выплачены дополнительные сум-

мы.

К сожалению, невнимание административно-правовой

науки к этим категориям граждан в прошлом не позволяет чет-

ко определить границы, содержание, виды, основания возник-

новения отношений административной опеки. Законы о заня-

тости, социальной защите граждан, подвергшихся воздействию

радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, пси-

хиатрической помощи и ряд других актов социальной направ-

ленности ориентируют на серьезное и глубокое изучение про-

блем административной опеки.

В России с ее огромными и разнообразными по климату,

состоянию экологии и другим признакам регионами законода-

тель выделяет различные территориальные режимы. Так, трудо-

вое законодательство особо регулирует трудовые отношения на

Крайнем Севере. Но больше всего существует специальных ад-

министративно-правовых режимов территорий. Они могут быть

постоянными (установленными на неопределенное время) и

временными. Среди временных территориальных режимов раз-

личаются режимы военного и чрезвычайного положения, ре-

жим карантина и др.

Глава 7. Индивидуальные субъекты административного права 155

Среди постоянных административно-правовых режимов

территорий следует прежде всего назвать пограничный режим,

режимы закрытых административно-территориальных образо-

ваний (ЗАТО), особо охраняемых природных территорий. На

таких территориях постоянные и временные жители приобрета-

ют специальные административно-правовые статусы жителей

режимных территорий. Он включает чаще всего особые прави-

ла въезда в зону и выезда из нее, передвижения, деятельности в

ней, осуществления административного надзора, применения

административного принуждения.

Так, во исполнение Закона РФ «О закрытом административ-

но-территориальном образовании» Правительство РФ утверди-

ло положение об обеспечении режима ЗАТО, на территории

которого расположены объекты Министерства обороны РФ.

В нем сказано, что особый режим включает: а) установление

запретной зоны (территория объекта) и контролируемой зоны

(территория закрытого образования без территории объекта);

б) ограничение на въезд и (или) проживание граждан на терри-

тории закрытого образования; в) ограничение на полеты лета-

тельных аппаратов над территорией закрытого образования;

г) ограничение на ведение хозяйственной и предприниматель-

ской деятельности, владение, пользование и распоряжение зем-

лей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, выте-

кающее из ограничения на въезд и (или) проживание.

§ 5. Паспортный режим в Российской Федерации

Паспортная система в Российской Федерации представляет

собой совокупность правовых норм, регулирующих порядок

выдачи, обмена, изъятия паспортов, а также правила регистра-

ционного учета граждан по месту пребывания и по месту жи-

тельства. Паспортная система играет существенную роль в деле

учета населения, в реализации прав и обязанностей граждан, в

охране общественного порядка и обеспечения общественной

безопасности. Она необходима также в деле борьбы с преступ-

ностью, в профилактике различных правонарушений, в розы-

ске лиц и т. п.

В соответствии с Положением о паспорте гражданина Рос-

сийской Федерации паспорт гражданина РФ является основ-

ным документом, удостоверяющим личность гражданина РФ

на территории России. Паспорт обязаны иметь все гражда-

156

Раздел II. Субъекты административного права

не РФ, достигшие 14-летнего возраста и проживающие на тер-

ритории РФ.

Отметим, что обязанность иметь паспорт не означает необ-

ходимость носить его всегда при себе. Такое требование, по су-

ти дела, является ограничением прав и свобод граждан, а сле-

довательно, может устанавливаться лишь федеральным законом

в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны

страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конститу-

ции РФ). Так, например, в условиях чрезвычайного положения,

согласно Федеральному конституционному закону «О чрезвы-

чайном положении», уполномоченные на то органы исполни-

тельной власти могут вводить комендантский час (т. е. запрет в

установленное время суток находиться на улицах и в иных об-

щественных местах без специально выдаваемых пропусков и

документов, удостоверяющих личность граждан).

В обычных условиях одно лишь отсутствие у гражданина

при себе паспорта или другого документа, удостоверяющего

личность, не может служить основанием для его администра-

тивного задержания и назначения ему административного на-

казания

. В этой связи представляется незаконной получившая

широкое распространение в ряде городов страны практика ад-

министративного задержания лиц, не имеющих при себе доку-

ментов, удостоверяющих их личность (если только федераль-

ным законом там не установлен специальный административ-

но-правовой режим, запрещающий нахождение граждан вне

дома без документов, удостоверяющих их личность)

К сожалению, российским законодательством не установлен

перечень документов (помимо паспорта), в общих случаях удо-

стоверяющих личность гражданина РФ. Сделано это лишь для

некоторых конкретных правоотношений, например: осуществ-

ления регистрационного учета по месту пребывания или месту

жительства

; выезда из Российской Федерации и въезда в Рос-

Установленная ст.

19.

КоАП РФ ответственность за пребыва-

ние гражданина без паспорта или без удостоверения личности касает-

ся его временного проживания в той или иной местности без этих до-

кументов (о понятии «место пребывания» см. ниже).

Более подробно об этом см. § 2 гл. 18.

См.: Правила регистрации и снятия граждан Российской Федера-

ции с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жи-

тельства в пределах Российской Федерации, утвержденные постанов-

лением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 (с последующими

изменениями и дополнениями).

Глава 7. Индивидуальные субъекты административного права 157

сийскую Федерацию

; участия граждан в выборах и референду-

мах

В паспорт вносятся следующие сведения о личности гражда-

нина: фамилия, имя, отчество, пол, дата рождения и место ро-

ждения. В паспорте производятся отметки: о регистрации граж-

данина по месту жительства и снятии его с регистрационного

учета; об отношении к воинской обязанности граждан, достиг-

ших 18-летнего возраста; о регистрации и расторжении брака; о

детях, не достигших 14-летнего возраста; о выдаче основных

документов, удостоверяющих личность гражданина РФ за пре-

делами Российской Федерации.

По желанию гражданина соответствующими учреждениями

здравоохранения в паспорте производится запись о его группе

крови и резус-факторе. При выдаче нового паспорта в него мо-

гут быть внесены также сведения о ранее выданном паспорте.

Другие сведения, отметки и записи вносить в паспорт запре-

щается.

Срок действия паспорта гражданина: от 14 лет — до дости-

жения 20-летнего возраста; от 20 лет — до достижения 45-лет-

него возраста; от 45 лет — бессрочно. По достижении гражда-

нином 20- и 45-летнего возраста паспорт подлежит замене.

Замена паспорта осуществляется также при изменении гра-

жданином фамилии, имени, отчества, сведений о дате или мес-

те рождения; изменении пола; непригодности паспорта для ис-

пользования вследствие износа, повреждения; обнаружении не-

точностей или ошибок в записях, произведенных в паспорте.

Выдача и замена паспортов входит в функции органов внут-

ренних дел по месту жительства граждан. Паспорт умершего

гражданина сдается в органы записи актов гражданского со-

стояния по месту регистрации смерти.

В соответствии с Конституцией РФ каждый, кто законно

находится на территории РФ, имеет право на свободу передви-

жения, выбор места пребывания и жительства (ст. 27). Однако

в целях обеспечения необходимых условий для реализации гра-

жданами своих прав и свобод, а также исполнения ими обязан-

ностей перед другими гражданами, государством и обществом

См.: Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Феде-

рации и въезда в Российскую Федерацию».

См.: Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных

прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федера-

ции».

158 Раздел II. Субъекты административного права

Законом РФ «О праве граждан Российской Федерации на сво-

боду передвижения, выбор места пребывания и жительства в

пределах Российской Федерации» в России установлен регист-

рационный учет по месту пребывания и по месту жительства

Органы регистрационного учета в городах, поселках, сель-

ских населенных пунктах, закрытых военных городках, а также

в населенных пунктах, расположенных в пограничной зоне или

закрытых административно-территориальных образованиях, в

которых имеются органы внутренних дел, — это органы внут-

ренних дел, в остальных населенных пунктах — органы местно-

го самоуправления.

Местом пребывания гражданина признается место, где он

временно проживает, — гостиница, санаторий, дом отдыха,

пансионат, кемпинг, больница, туристская база, иное подобное

учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом

жительства гражданина.

Место жительства — место, где гражданин постоянно или

преимущественно проживает в качестве собственника, по дого-

вору найма (поднайма), социального найма, договору аренды

либо на иных предусмотренных законодательством основаниях.

Это может быть жилой дом, квартира, служебное жилое поме-

щение, специализированные дома (общежитие, гостиница, дом

маневренного фонда, специальный дом для одиноких и преста-

релых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и

др.

а также

иное жилое помещение.

К документам, удостоверяющим личность гражданина и не-

обходимым для осуществления регистрационного учета, отно-

сятся: паспорт; свидетельство о рождении — для лиц, не дос-

тигших 16-летнего возраста; заграничный паспорт — для посто-

янно проживающих за границей граждан, которые временно

находятся на территории РФ; удостоверение личности — для

военнослужащих (офицеров, прапорщиков, мичманов); воен-

ный билет — для солдат, матросов, сержантов и старшин, про-

ходящих военную службу по призыву или по контракту; справ-

ка об освобождении из мест лишения свободы — для лиц, ос-

вободившихся из мест лишения свободы; иные выдаваемые

органами внутренних дел документы, удостоверяющие лич-

ность гражданина.

См.: Правила регистрации и снятия граждан Российской Федера-

ции с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жи-

тельства в пределах Российской Федерации.

Глава 7. Индивидуальные субъекты административного права 159

Граждане, прибывшие для временного проживания в жилых

помещениях, не являющихся их местом жительства, на срок

свыше 10 дней, обязаны в трехдневный срок со дня прибытия

(исключая выходные и праздничные дни) зарегистрироваться

по месту пребывания

. Регистрация граждан по месту пребыва-

ния осуществляется на срок до шести месяцев. В исключитель-

ных случаях, связанных с серьезным заболеванием зарегистри-

рованных по месту пребывания граждан или их родственников,

а также при возникновении иных обстоятельств, не позволяю-

щих гражданину покинуть место пребывания, срок пребывания

может быть продлен на необходимое для этого время. Регистра-

ция граждан по месту пребывания в гостинице, санатории, до-

ме отдыха, пансионате, кемпинге, больнице, на туристской ба-

зе производится по их прибытии администрацией этих учреж-

дений.

Гражданин, изменивший место жительства, обязан не позд-

нее семи дней со дня прибытия на новое место жительства

обратиться к соответствующим должностным лицам для реги-

страции по месту жительства. При этом он должен предста-

вить:

документ, удостоверяющий личность; военный билет

(для лиц, обязанных состоять на воинском учете); заявление о

регистрации по месту жительства; документ, являющийся ос-

нованием для заселения в жилое помещение (ордер, договор,

свидетельство о праве на наследство жилого помещения, ре-

шение суда о признании права пользования жилым помеще-

нием, заявление лица, предоставившего гражданину жилое по-

мещение, и

др.

К основаниям снятия гражданина с регистрационного учета

по месту жительства закон относит изменение места жительст-

ва; призыв на военную службу; осуждение к лишению свободы;

признание безвестно отсутствующим; смерть или объявление

решением суда умершим; выселение из занимаемого жилого

помещения или признание утратившим право пользования жи-

лым помещением; обнаружение не соответствующих действи-

тельности сведений или документов, послуживших основанием

Во избежание недоразумений гражданам, прибывшим в другой

город, иной населенный пункт на срок менее 10 дней и не обратив-

шихся по этой причине для регистрации по месту пребывания, целе-

сообразно иметь документы, подтверждающие дату въезда в данный

город, населенный пункт и выезда из него (проездные билеты, коман-

дировочное удостоверение и

др.

160

Раздел II. Субъекты административного права

для регистрации, или неправомерные действия должностных

лиц при решении вопроса о регистрации.

В целях обеспечения безопасности граждан, предотвраще-

ния угрозы их жизни и здоровью, охраны государственных

тайн, обеспечения режима Государственной границы РФ, права

граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и

места жительства в соответствии с федеральными законами мо-

гут быть ограничены. Так, например, в пограничной полосе, в

закрытых военных городках и административно-территориаль-

ных образованиях, в зонах экологического бедствия, на терри-

тории действия режима чрезвычайного положения, а также на

территориях, на которых в случае опасности распространения

инфекционных и неинфекционных массовых заболеваний лю-

дей могут быть введены особые условия проживания населения

и специальный административно-правовой режим.

§ 6. Способы защиты прав граждан

Право на защиту жизни, здоровья, свободы, собственности

и других благ — важнейшее, естественное, неотъемлемое право

гражданина. Государство его легализует, т. е. формулирует,

уточняет объемы, закрепляет способы и процедуры реализации,

устанавливает обязанности государственных и муниципальных

органов, служащих в определенные сроки рассматривать и при-

нимать меры в связи с обращениями, и оно становится регули-

руемым законом, юридическим правом.

Если юридическими нормами закреплено какое-то субъек-

тивное право граждан, но оно не обеспечено надлежащей за-

щитой, то такие нормы в значительной степени декларативны.

Создание скоординированной системы гарантий личных прав

граждан — необходимое условие становления правового госу-

дарства.

Обобщенно можно говорить о двух главных направлениях

юридической защиты прав личности:

1) от преступлений, деликтов и иных неправомерных дейст-

вий других граждан, юридических лиц;

2) от неправомерных и нецелесообразных действий субъек-

тов публичной власти.

Административному праву принадлежит важная роль в за-

щите граждан от неправильных действий государственной, му-

ниципальной и частной администрации.

Глава 7. Индивидуальные субъекты административного права 161

Основные средства защиты прав и интересов граждан от

злоупотреблений, бюрократизма, некомпетентности, инертно-

сти и иных аномалий в деятельности обладателей властных

полномочий — это:

1) создание и деятельность уполномоченных государствен-

ных (муниципальных) органов (суда, прокуратуры, государст-

венных инспекций и

др.

важнейшая задача которых — защита

правопорядка;

2) существование и деятельность независимых от государст-

ва институтов гражданского общества, способных оказать по-

мощь гражданам. Среди них есть институты, созданные специ-

ально для этой цели (адвокатура, общество защиты прав потре-

бителей), а также иные (средства массовой информации,

партии, религиозные объединения, добровольные общества и

т. п.

);

3) активная деятельность самих граждан, использующих

предоставленные им права;

4) учитывая большую значимость, разнообразие форм и на-

личие большого числа правовых норм, можно особо выделить

процессуальную защиту. Гражданско-процессуальное, арбит-

ражно-процессуальное, административное право достаточно

подробно регламентируют право лица, привлекаемого к адми-

нистративной ответственности, на защиту.

В реальной жизни все названные способы тесно связаны,

чаще всего используются одновременно. Гражданин защищает

свои права непосредственно сам (отказ выполнить незаконное

распоряжение должностного лица, неявка на работу по истече-

нии установленного законом срока со дня подачи заявления об

увольнении по собственному желанию и т. п. ) либо обращаясь

за содействием к государственным и негосударственным орга-

низациям, инициируя их правозащитную деятельность.

Очевидно, что все граждане вступают во взаимоотношения с

органами публичной администрации намного чаще, чем с ины-

ми государственными и муниципальными органами. Админи-

страция принимает, призывает, назначает, выделяет, выдает,

изымает и повседневно реализует многие иные властные пол-

номочия. Публичная администрация нарушает права граждан

во много раз больше, чем все иные субъекты публичной власти

(суды, органы прокуратуры и

др.

вместе взятые. Поэтому за-

щита прав и законных интересов граждан от неправильных дея-

ний власти — это прежде всего защита от неправильных деяний

государственной и муниципальной администрации. А для изу-

6 Административное право