Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

122 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

держатся не только в законах — их очень много в подзаконных

актах. Административное законодательство следует понимать

как систему законов, в которых имеются нормы администра-

тивного права. А всю совокупность действующих источников

этой отрасли можно назвать системой источников администра-

тивного права (СИАП). Административное законодательство

образует его ядро. В этом первая особенность СИАП, резко от-

личающая ее от системы источников уголовного права.

Вторая особенность СИАП обусловлена тем обстоятельст-

вом, что, согласно ст. 72 Конституции РФ, административное и

административно-процессуальное законодательство находятся в

совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. На

основании ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного

ведения Российской Федерации и ее субъектов «издаются феде-

ральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы

и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Фе-

дерации».

Третья особенность СИАП — многообразие источников.

В нее входят законы и подзаконные акты федеральных, регио-

нальных, муниципальных органов. Изменяют административ-

ное право своими актами и законодательная, и исполнитель-

ная,

и судебная власти, а кроме того, и Президент РФ, и Банк

России, и Генеральный прокурор РФ.

Четвертая особенность СИАП состоит в огромном числе

входящих в нее источников. Это прежде всего объясняется уни-

версализмом и иными особенностями публичной исполнитель-

ной власти. Поэтому требуется большое число федеральных и

региональных, материальных и процессуальных, регулятивных

и охранительных, общих и внутриаппаратных норм, регулирую-

щих деятельность публичной администрации во многих сферах

общественной жизни. В этом нетрудно убедиться, ознакомив-

шись с общеправовым классификатором отраслей законода-

тельства, в котором нет раздела «административное законода-

тельство», а соответствующие источники помещены в разделы

законодательства об административных правонарушениях, о го-

сударственной службе, об обороне, о безопасности, о транспор-

те и связи, об охране общественного порядка и в десятки дру-

гих разделов классификатора. Кстати, в классификаторе тоже

некорректно используется термин «законодательство», хотя

речь идет о системе источников соответствующих норм, в кото-

рую входят даже ведомственные инструкции.

Глава 5. Нормы административного права 123

Пятая особенность СИАП — ее мобильность, изменчивость,

В систему административно-правовых норм часто вносятся из-

менения новыми источниками, а старые источники отменяют-

ся,

изменяются. Нестабильность СИАП объясняется многими

объективными факторами. На предметную, универсальную, ор-

ганизующую деятельность государственной администрации не-

посредственно влияют экономика, политика, тем более в усло-

виях российских реформ, а также огромные размеры самого ад-

министративного права и системы его источников и др.

Нестабильность СИАП связана и с субъективными факторами:

ошибками, политическими пристрастиями тех, кто готовит,

принимает акты, содержащие нормы административного права,

К тому же в СИАП много подзаконных актов, которые нетруд-

но отменить или изменить.

Шестая особенность СИАП связана со сложностью система-

тизации административно-правовых норм и невозможностью

их единой кодификации.

Раздел II

Субъекты административного права

Глава 6

Понятие, правоспособность и дееспособность

субъектов административного права

§ 1. Понятие субъекта административного права

Вопрос о субъектах административного права является од-

ним из важнейших, так как они выступают участниками адми-

нистративно-правовых отношений, т. е. решают задачи и осу-

ществляют функции исполнительной власти, координирующие,

распорядительные, контрольно-надзорные полномочия в об-

ласти государственного управления и местного самоуправле-

ния, рассматривают дела о правонарушениях, совершаемых фи-

зическими и юридическими лицами в хозяйственной, налого-

вой, финансовой, таможенной сфере, в строительстве, в сфере

общественного порядка и т. д.

Традиционно субъектом административного права считается

физическое или юридическое лицо (организация), которые в

соответствии с установленными административным законода-

тельством нормами участвуют в осуществлении публичного

управления, реализации функций исполнительной власти.

Субъект административного права — это одна из сторон пуб-

личной управленческой деятельности, участник управленческих

отношений, наделенный законодательством правами, обязан-

ностями, полномочиями, компетенцией, ответственностью,

способностью вступать в административно-правовые отноше-

ния. Таким образом, реализация прав, установленных за субъ-

ектом административного права, и выполнение им определен-

ных обязанностей происходят в рамках конкретного правоот-

ношения. Поэтому последние являются основным каналом

реализации административно-правовых норм.

Субъект административного права — это конкретный участ-

ник административно-правовых отношений, в которые он всту-

пает либо по своему собственному желанию (усмотрению), либо

в силу обязанности, возложенной на него специальной право-

Глава 6. Понятие субъектов административного права 125

вой нормой. Например, гражданин может оспорить принятое

органом исполнительной власти постановление в суде, если

считает, что оно нарушает принадлежащие ему права и свободы.

Вместе с тем он может и не оспаривать данного постановления.

Должностное лицо, занимающее в органе исполнительной вла-

сти государственную должность государственной службы, обя-

зано защищать права и свободы граждан и в необходимых слу-

чаях принимать соответствующие меры по их обеспечению.

Прокурор обязан при наличии достаточных оснований возбу-

дить производство по делу об административном правонаруше-

нии; данное постановление является реализацией его правового

статуса. Примеры реализации субъектами административного

права своего правового статуса весьма и весьма многочисленны.

Субъекты административного права — реальные участники

административно-правовых отношений, — обладая админист-

ративно-правовым статусом, участвуют в организации публич-

ного управления (государственного и муниципального), в самой

управленческой деятельности, а также в процессе управления

(административных процедурах). Однако административно-

правовой статус раскрывается и в отношениях между органами

управления и гражданами, а также другими субъектами права.

Следовательно, административно-правовой статус определяется

правами, свободами, их гарантиями, обязанностями, правоогра-

ничениями, объемом ответственности.

В качестве принципиального положения следует отметить,

что субъекты административного права могут реализовывать

свой правовой статус в рамках следующих четырех крупнейших

блоков возникающих правоотношений:

1) в организационно-управленческом праве (отношения по

общей организации управления в различных отраслях и сферах

управления);

2) в управленческом процессе, т. е. в рамках использования

управленческих процедур, подготовки и принятия правовых ак-

тов управления и применения иных административно-право-

вых форм и методов;

3) в административном процессе, т. е. в системе отношений

по поводу обеспечения судебной защиты прав, свобод, закон-

ных интересов физических и юридических лиц;

4) в административно-деликтном праве, т. е. в процессе от-

ношений, возникающих при применении мер административ-

ного принуждения уполномоченными органами и должностны-

ми лицами к субъектам, нарушающим правовые нормы.

126

Раздел II. Субъекты административного права

В специальной литературе различаются индивидуальные и

коллективные субъекты административного права.

Индивидуальными субъектами являются граждане РФ, ино-

странные граждане и лица без гражданства. Эти лица не состоят в

устойчивых, непрерывных организационных отношениях с орга-

нами исполнительной власти или публичного управления. Субъ-

ектами административно-правовых отношений граждане стано-

вятся, например, в силу необходимости совершения какого-либо

действия, выполнения установленной для них обязанности, по-

лучения разрешения (лицензии) соответствующего государст-

венного органа, оспаривания в суде действий (бездействия) или

решения органов исполнительной власти, нарушающих права,

свободы и законные интересы (на гражданина налагается адми-

нистративное взыскание за совершенное административное пра-

вонарушение; он направляет жалобу в суд на действие должност-

ного лица, нарушившего его право или ограничившего его свобо-

ды;

граждане учреждают общественное объединение и т.

д.

К индивидуальным субъектам административного права от-

носятся также государственный служащий или должностное

лицо.

Они занимают государственные должности в государст-

венных органах власти, находятся в устойчивых и непрерывных

организационных отношениях с указанными органами; их ста-

тус одинаковым образом регламентирован нормативными пра-

вовыми актами; они осуществляют компетенцию государствен-

ных органов и имеют для этого соответствующие государствен-

но-властные полномочия; выполняют действия и принимают

решения от имени государственных органов (при этом они —

индивидуальные субъекты права)

Коллективные субъекты административного права — это

группы людей, являющиеся организациями, которые выступа-

ют во внешних отношениях как самостоятельный субъект пра-

ва; порядок их создания и деятельность регламентированы нор-

мативными правовыми актами. В административно-правовых

отношениях коллективные субъекты права действуют от своего

имени; законы и иные нормативные правовые акты предостав-

ляют им права и возлагают на них конкретные обязанности

Государственные и негосударственные организации как субъекты

административного права рассматриваются в гл. 11.

Индивидуальные субъекты административного права рассматри-

ваются в гл. 7.

Глава 6. Понятие субъектов административного права

127

§ 2. Правоспособность и дееспособность

субъектов административного права

Субъект административного права всегда является субъек-

том права. Одни и те же субъекты права могут одновременно

быть субъектами различных отраслей права, в том числе пуб-

личного административного права, иными словами, один и тот

же гражданин может быть субъектом как гражданского, так и

административного или уголовного права. Суть соответствую-

щих правоотношений раскрывается через понятие правоспо-

собности, ее характер, содержание и объем.

Административная правоспособность и административная

дееспособность — главные составляющие административно-

правового статуса субъектов административного права. В отли-

чие от частного права (гражданского законодательства), норма-

тивно устанавливающего понятия гражданской право- и дее-

способности, в административном праве термин «администра-

тивная правосубъектность» лишен правового регулирования и

анализируется учеными в целях выяснения правовой природы

и общих вопросов административно-правового статуса участ-

ников административно-правовых отношений.

Правоспособность субъекта сочетает в себе его юридические

права и обязанности; она традиционно представляет собой спо-

собность конкретного лица иметь субъективные права и юри-

дические обязанности. Административная правоспособность —

вид общей правоспособности субъекта права. Последняя пред-

ставляет собой установленную законодательством и гарантиро-

ванную государством возможность конкретного субъекта права

(гражданина, государственного органа, государственного слу-

жащего, должностного лица, хозяйственного общества, неком-

мерческой организации и т.

д.

) вступать в различные правоот-

ношения. Правоспособность — это возможность приобретать

соответствующие права и исполнять обязанности, совершать

действия и принимать решения, возбуждать административные

производства и рассматривать дела об административных пра-

вонарушениях, нести ответственность в случае нарушения пра-

вовых норм и несоблюдения установленных законом требо-

ваний. Таким образом, правоспособность служит условием

возникновения реальных правоотношений, предпосылкой при-

обретения каждой из сторон этих правоотношений конкретных

прав и обязанностей. Реализация прав и обязанностей субъекта

административного права обеспечивается наступлением юри-

128 Раздел II. Субъекты административного права

дических фактов, образующих сами правоотношения. Право-

способность субъекта права создает возможность применения к

нему юридической (в том числе административной) ответствен-

ности.

Административно-правовые отношения возникают тогда,

когда субъекты (участники) этих отношений имеют админист-

ративную правоспособность, т. е. обладают необходимым объе-

мом прав и обязанностей, создающих основу для их вступления

в правоотношения. Каждый участник административно-право-

вых отношений, наделенный законодательством конкретными

правами и обязанностями, может рассматриваться в качестве

субъекта административного права.

Специфика любой отрасли права накладывает свой отпеча-

ток на содержание административной правоспособности. Из-

менение административного законодательства также вносит

коррективы в сущность административной правоспособности.

Каждый субъект административного права имеет особую адми-

нистративную правоспособность. Например, административная

правоспособность гражданина отличается от административной

правоспособности организаций, органов исполнительной вла-

сти,

общественных объединений и иных организаций.

Вместе с тем реализацию правоспособности как физиче-

ских, так и юридических лиц (например, органов исполни-

тельной власти) невозможно представить без волеизъявления

самого физического лица либо представляющего орган пуб-

личного управления должностного лица. Проявленная воля

субъекта по использованию прав и исполнению обязанностей

способствует наполнению правосубъектности юридическим

содержанием. Таким образом, административная правоспособ-

ность — это потенциальная возможность субъекта воспользо-

ваться установленными для него правами, свободами, а также

исполнить обязанности, осуществить компетенцию и полно-

мочия. С практической точки зрения правоспособность субъ-

екта административного права создает лишь предпосылки для

реализации его правового статуса. Иначе говоря, правоспособ-

ность характеризует субъекта права как лицо, которое может

воспользоваться при наличии соответствующих условий кон-

кретными правами, свободами и на которое можно в действи-

тельности наложить обязанности (запреты, ограничения), а

также привлечь к юридической ответственности.

Все субъекты административного права, с одной стороны,

имеют свой особый административно-правовой статус. Поэто-

Глава 6. Понятие субъектов административного права

129

му, как и ранее, современные учебники административного

права в разделе «Субъекты административного права» содержат

материал об административно-правовом статусе граждан, ино-

странных граждан и лиц без гражданства, органов исполни-

тельной власти, государственных служащих, предприятий, уч-

реждений и организаций (государственные и негосударствен-

ные предприятия, хозяйственные товарищества и общества,

производственные и потребительские кооперативы, обществен-

ные объединения, религиозные объединения).

С другой стороны, все субъекты административного права

обладают общими чертами, характеризующими их администра-

тивную правоспособность. Как общие, так и специфические

признаки обусловлены предметом административного права и

методом административно-правового регулирования. Можно

выделить такие признаки, определяющие общее в администра-

тивной правоспособности субъектов административного права,

как:

1) управленческая сущность деятельности, проявляющаяся

при реализации административной правоспособности: субъек-

ты административного права неразрывно связаны с исполни-

тельной властью, они осуществляют государственное управле-

ние,

различные функции публичного управления (для всех

субъектов административного права);

2) наличие специальных прав и обязанностей субъектов ад-

министративного права, способствующих формированию орга-

низационных связей и отношений в системе публичного управ-

ления (для всех субъектов административного права);

3) юридическая властность действий и распорядительность

решений, принимаемых некоторыми субъектами администра-

тивного права (для органов исполнительной власти и должно-

стных лиц);

4) реализация государственно-принудительных полномочий,

мер административного принуждения (для специальных субъ-

ектов права, наделенных соответствующими полномочиями);

5) обеспечение защиты правоотношений, участниками кото-

рых являются граждане (для всех субъектов административного

права);

6) юридические гарантии рассмотрения возникшего в систе-

ме публичного управления правового спора в административ-

ном или судебном порядке в рамках установленных процессу-

альных правил (для всех субъектов административного права).

5 Административное право

130 Раздел II. Субъекты административного права

Субъекты административного права, имеющие установлен-

ный административно-правовыми нормами правовой статус,

становятся участниками административно-правовых отноше-

ний тогда, когда практически осуществляют определенную за

ними административную правоспособность. Таким образом,

субъекты административного права наряду с административной

правоспособностью должны обладать и административной дее-

способностью, т. е. иметь возможность реализации принадле-

жащих им прав в области публичного управления. Под админи-

стративной дееспособностью физического или юридического

лица понимается их способность своими решениями и дейст-

виями (бездействием) приобретать и осуществлять права, соз-

давать для себя и иных лиц обязанности, исполнять их и обес-

печивать права и свободы граждан.

Административная дееспособность имеет «активное» и

«творческое» начало, позволяющее осуществить нормативно

установленную за субъектом административного права право-

субъектность, т. е. использовать принадлежащие субъекту права

и свободы, полномочия и компетенцию, обеспечивать закон-

ность в сфере публичного управления, исполнять управленче-

ские функции, применять административно-правовые формы и

методы управления, меры административного принуждения.

Дееспособность — это важнейшее условие реализации субъек-

тами принадлежащих им прав и свобод, а также исполнения ус-

тановленных обязанностей.

Административная дееспособность предполагает способ-

ность физического лица или представителя государственной

администрации осознавать и правильно оценивать свои дейст-

вия, имеющие правовое значение, руководить ими и гаранти-

ровать законность их применения. Дееспособность состоит из

таких элементов, как способность лица: самостоятельно реали-

зовывать принадлежащие ему (гражданину, иностранцу, лицу

без гражданства) права; осуществлять установленную компе-

тенцию и принимать правовые акты управления; применять

меры административного принуждения; признавать, гарантиро-

вать и защищать права и свободы граждан; нести правовую от-

ветственность за вред, причиненный гражданам, государствен-

ному органу или юридическому лицу; нести в случае соверше-

ния административного или дисциплинарного правонарушения

(проступка) соответственно административную или дисципли-

нарную ответственность (административная деликтоспособ-

ность).

В последнем случае деликтоспособность — часть дее-

Глава 7. Индивидуальные субъекты административного права 131

Глава 7

Индивидуальные субъекты административного права

§ 1. Административная правоспособность

и административная дееспособность

индивидуальных субъектов

Административно-правовой статус человека и гражданина —

это комплекс прав и обязанностей личности в административ-

но-правовых отношениях. Такие отношения возникают у чело-

века и гражданина при взаимодействии с другими субъектами

административного права: органами государственной власти и

местного самоуправления, государственными и негосударствен-

способности. Субъект административного права имеет возмож-

ность (способен) принять на себя установленные законом меры

административной или дисциплинарной ответственности, т. е.

терпеть отрицательные последствия совершенного правонару-

шения (личного, имущественного или иного характера).

У разных субъектов административного права администра-

тивная дееспособность возникает по-разному; главным услови-

ем ее возникновения является характер прав, обязанностей и

полномочий субъектов. Административное законодательство

закрепляет сам факт наличия и объем дееспособности субъек-

тов административного права в зависимости от различных кри-

териев: 1) возраста (административная ответственность физиче-

ских лиц наступает при достижении лицом 16 лет); 2) должно-

стного положения (государственно-властные полномочия могут

осуществлять только уполномоченные специальными правовы-

ми нормами субъекты); 3) правового режима осуществления

права и исполнения обязанностей (например, в условиях чрез-

вычайного положения права граждан могут быть ограничены);

4) результатов проведения соответствующих регистрационных

или иных административных процедур (например, некоторые

организации — субъекты административного права — приобре-

тают реальную возможность осуществлять свою деятельность

только после государственной регистрации их уставов или по-

сле получения лицензии (иного разрешения) на занятие опре-

деленной деятельностью). Правовые основания для приобрете-

ния административной дееспособности устанавливаются в нор-

мативных правовых актах.