Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

112 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

Административно-правовое отношение — разновидность

правовых отношений, оно обладает общими признаками, ха-

рактерными для всех видов правоотношений. Это, во-первых,

первичность правовых норм и, как следствие, наличие регули-

рующего воздействия правоотношения на конкретное общест-

венное отношение конкретной правовой нормы, придающей

ему юридическую форму. Во-вторых, это регламентация право-

вой нормой действий сторон этого отношения, придающая им

юридическую силу. В-третьих, это корреспонденция обязанно-

стей и прав сторон правоотношения, определяемая правовой

нормой. В-четвертых, это специфичность состава любого вида

правоотношений, элементами которого являются субъекты

(участники отношений), объект (то, по поводу чего возникли

отношения) и содержание, в котором различаются фактическая

сторона (поведение субъектов) и юридическая сторона (субъек-

тивные права и обязанности).

В научных публикациях высказываются различные мнения

по поводу объектов правоотношения. Одни авторы единствен-

ным объектом любого правоотношения считают действия, по-

ведение людей; другие в качестве самостоятельного объекта вы-

деляют имущественные отношения, иногда именуемые предме-

том (материальные ценности, вещи), и неимущественные

отношения (действия, поведение людей). Объекты правоотно-

шения, в свою очередь, могут быть подразделены на непосред-

ственные и более отдаленные (вторичные). Непосредственным

объектом административных правоотношений (равно как и

других видов правоотношений) является поведение человека,

его действия, деяния. А через управляемые действия (поведе-

ние,

деяния) оказывается опосредованное воздействие (влия-

ние) как на предметы материального мира, так и на продукты

духовного творчества

Наряду с общими признаками, характерными для всех видов

правоотношений, административные правоотношения имеют и

свои особенности. Однако вопрос об этих особенностях в науч-

ной литературе всегда носил дискуссионный характер и в пери-

од перехода от плановой экономики к рыночным отношениям

приобрел еще большую актуальность.

Итак, особенностями административно-правовых отноше-

ний являются следующие.

См.: Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993. С. 20.

Глава 5. Нормы административного права 113

В отличие от гражданско-правовых и ряда других видов

правоотношений административно-правовые отношения по-

строены на началах «власть—подчинение», в которых отсутст-

вует юридическое равенство сторон. Конечно, для администра-

тивно-правовых отношений по вертикали, когда управление

предполагает подчинение участников совместной деятельности

единой управляющей воле, такой подход обоснован. Однако с

предоставлением новой Конституцией РФ 1993 г. и Федератив-

ным договором более широких полномочий субъектам РФ и

органам местного самоуправления, появлением предприятий и

организаций различных видов собственности, развитием ры-

ночных отношений все большее распространение получают от-

ношения по горизонтали между органами исполнительной вла-

сти,

местной администрацией и другими участниками, в кото-

рых они выступают как равноправные стороны управленческой

деятельности. Это касается соглашений о разграничении (деле-

гировании) полномочий между органами исполнительной вла-

сти Российской Федерации и ее субъектов, с одной стороны, и

субъектов РФ и органов местного самоуправления (местной ад-

министрации) — с другой, о заключении административных

договоров между органами государственного управления (мест-

ной администрацией) и негосударственными коммерческими

организациями, соглашений о взаимодействии, координации

деятельности, намерениях между равноправными органами ис-

полнительной власти, местной администрацией одинакового

уровня, общественными объединениями, негосударственными

предприятиями и учреждениями.

Характер государственно-управленческой деятельности

обусловливает необходимость выделения субъекта управления,

т. е. той стороны регулируемых административным правом

управленческих отношений, которая в пределах своей компе-

тенции обязана реализовать государственно-властные полномо-

чия для защиты публичных (государственных, общественных)

интересов, конституционных прав и свобод граждан.

Вот почему наличие в административно-правовых отноше-

ниях (как вертикальных, так и горизонтальных) органа государ-

ственного управления (либо в отдельных случаях общественной

организации или иной негосударственной организации, кото-

рой государством поручено осуществление определенной госу-

дарственной функции) обязательно.

114 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

Сфера государственного управления является управляе-

мой сферой. Следовательно, в административно-правовых от-

ношениях находят отражение все основные качества, присущие

государственному управлению, а также публичные интересы,

реализуемые в процессе практического осуществления функ-

ций органами исполнительной власти и местной администра-

цией. Налицо связь административно-правовых отношений не

только с внешним выражением, но и с фактическим обеспече-

нием целей и задач, стоящих перед исполнительной властью.

Административно-правовые отношения по своей сути —

организационные, возникающие по инициативе любой из сто-

рон.

Между сторонами административно-правовых отношений

возникают споры, разрешаемые, как правило, во внесудебном

административном порядке. Однако в случае неразрешения

конфликта в административном порядке в подавляющем боль-

шинстве случаев другая заинтересованная сторона вправе обра-

титься в суд с требованием о восстановлении ее законных прав

и интересов, нарушенных исполнительной властью.

6. Административно-правовые отношения возникают, изме-

няются и прекращаются при наличии условий, предусмотрен-

ных административно-правовыми нормами. Такими условиями

являются юридические факты — обстоятельства, при которых в

соответствии с данной нормой между субъектами управленче-

ской деятельности должны произойти конкретные правоотно-

шения. В качестве юридических фактов выступают, как прави-

ло,

правомерные либо неправомерные действия, иногда — со-

бытия.

В качестве особенности юридических фактов по админист-

ративному праву следует указать то обстоятельство, что основ-

ным видом правомерных действий, вызывающих возникнове-

ние,

изменение и прекращение административно-правовых от-

ношений, служат индивидуальные правовые акты органов

исполнительной власти (местной администрации), их должно-

стных лиц, адресованные конкретному адресату и связанные с

конкретной ситуацией. В качестве юридических фактов могут

быть и правомерные действия граждан, юридических лиц, адре-

сованные органу исполнительной власти (жалобы, претензия

и т.

д.

которые влекут возникновение конкретных админист-

ративно-правовых отношений.

Глава 5. Нормы административного права

115

Неправомерные действия связаны с нарушениями предпи-

саний административно-правовых норм. В первую очередь это

административные и дисциплинарные правонарушения, касаю-

щиеся сферы государственного управления и влекущие юрис-

дикционные правоотношения. К числу неправомерных отно-

сятся и бездействие при наличии предусмотренной нормой

права обязанности совершать определенные действия. Собы-

тия — это явления, не зависящие от воли людей, т. е. стихий-

ные бедствия, эпидемии, эпизоотии и т. д.

С учетом современных реалий целесообразно выделить сле-

дующие черты административно-правовых отношений: а) воз-

никают в процессе государственного управления (или в сфере

государственного управления); б) имеют в качестве обязатель-

ного субъекта орган государственного управления (или орган

исполнительной власти), т. е. постоянным участником админи-

стративно-правовых отношений является официальный и пол-

номочный субъект государственного управления (субъект ис-

полнительной власти), представляющий публично-правовой

интерес, действующий от имени государства и реализующий

свою управленческую компетенцию; в) характеризуются отно-

шениями власти-подчинения и юридическим неравенством

сторон; г) возникают для решения задач и осуществления

функций управления в целях удовлетворения публичных или

индивидуальных интересов по инициативе любого из субъектов

этих отношений; д) имеют организующее начало, так как адми-

нистративно-правовые отношения — это форма, в рамках кото-

рой и происходит организующее воздействие государственного

управления на соответствующие объекты управления; е) отли-

чаются особым правовым режимом обеспечения законности и

своей правовой защиты (как правило, речь идет о трех спосо-

бах — административном, судебном и прокурорском).

В первом случае (административный способ) споры, возни-

кающие между субъектами этих отношений, решаются в адми-

нистративном (внесудебном) порядке, т. е. вышестоящими ор-

ганами управления и должностными лицами, и направлены на

проверку законности совершенных действий или принятых ад-

министративных актов (управленческих решений). Админист-

ративный порядок рассмотрения споров в каждом случае дол-

жен быть дополнен возможностью (если гражданин не удовле-

творен решением по своей жалобе) последующего оспаривания

в суде. Если административно-правовые отношения могут воз-

116 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

никать по поводу осуществления субъектами исполнительной

власти своей управленческой компетенции, то и гражданин в

каждом случае должен иметь право на судебную защиту послед-

ствий реализации такой компетенции, если он считает, что ор-

ганы управления нарушили его права и свободы.

Во втором случае (судебный порядок) закон предоставляет

возможность направить жалобу о нарушении органами государ-

ственного управления и местного самоуправления (а также их

должностными лицами и служащими) и другими субъектами

права прав и свобод граждан в суд, если решения (администра-

тивные акты) или действия (бездействие) нарушили их права и

свободы. Это важнейшая черта административно-правовых от-

ношений, без которой нецелесообразно вести речь о сущности

и видах современных административно-правовых отношений.

И наконец, в третьем случае (прокурорское реагирование)

существует возможность опротестования органами прокуратуры

незаконных административных актов (решений) органов ис-

полнительной власти и их должностных лиц. Вместе с тем про-

тесты, принесенные прокурором на такие решения, автомати-

чески их не отменяют.

Все признаки административно-правового отношения дают

возможность говорить о необходимости установления особого

судебного порядка защиты прав и свобод граждан от произо-

шедшего их нарушения и повлекших неблагоприятные для гра-

ждан последствия.

Если иметь в виду судебное рассмотрение административ-

ных дел, то принципы, характерные для гражданского или уго-

ловного судопроизводства, — законность, непосредственность,

равенство перед законом, публичность и гласность, состяза-

тельность, национальный язык в производстве, объективная

истина, диспозитивность, устность — типичны и для производ-

ства по делам об административных правонарушениях, которое

является одним из видов административного процесса. Более

того,

для административного судопроизводства характерен та-

кой принцип, как оперативность производства по делам об ад-

министративных правонарушениях, который связывается с

краткостью процессуальных сроков в сфере применения мер

административной ответственности. Конечно, в данном случае

речь идет о рассмотрении судом дела об административном

правонарушении, что не является характеристикой осуществле-

ния порядка оспаривания в суде действий и решений, нару-

Глава 5. Нормы административного права

117

шающих права и свободы граждан. Вместе с тем, учитывая, что

упомянутые принципы уже давно установлены для одного из

многих видов административного процесса, можно прогнози-

ровать, что демократические принципы административного

процесса будут со временем распространены и на сферу кон-

троля за административно-процессуальной деятельностью орга-

нов управления, государственных и муниципальных служащих.

Административно-правовым правоотношениям присуще

широкое разнообразие в зависимости от характера и видов

управленческой деятельности, ее участников, от того, какие

функции государственного управления реализуются, от постав-

ленных перед органами исполнительной власти (местной адми-

нистрацией) целей и т. д.

По целям административно-правовые отношения подразде-

ляются в первую очередь на охранительные (в том числе деликт-

ные) и регулятивные, что соответственно сказывается на при-

менении различных методов и форм управленческой деятель-

ности. По составу участников административно-правовые

отношения можно разграничить на отношения, участники ко-

торых принадлежат к государственному аппарату (государст-

венные органы и их должностные лица), отношения между ор-

ганами исполнительной власти (местной администрацией) и

государственными предприятиями, учреждениями, организа-

циями, отношения между органами исполнительной власти

(местной администрацией) и общественными организациями,

трудовыми коллективами, отношения между органами испол-

нительной власти (местной администрацией) и негосударствен-

ными коммерческими организациями, отношения между орга-

нами исполнительной власти (местной администрацией) и гра-

жданами.

По направлению деятельности выделяются:

административно-правовые отношения органов исполни-

тельной власти (местной администрации) общей компетенции,

т. е. по всем вопросам жизнедеятельности на соответствующей

территории (Правительство РФ; правительства республик —

субъектов РФ; правительства (администрации) краев, областей,

автономных образований; городская, районная, сельская адми-

нистрация);

административно-правовые отношения исполнительной

власти отраслевой компетенции в отношении субъектов управ-

ления, находящихся в их ведении;

118 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

административно-правовые отношения органов межотрасле-

вой компетенции надведомственного характера по решению

специальных вопросов, осуществлению контрольно-надзорных

и координационных полномочий;

административно-правовые внутриорганизационные отно-

шения, затрагивающие деятельность аппарата данного органа и

учреждений, предприятий, находящихся в его непосредствен-

ном подчинении.

Наконец, административно-правовые отношения подразде-

ляются на отношения по вертикали и по горизонтали. Верти-

кальные правоотношения характеризуются наличием одного из

субъектов правоотношения, имеющего властные полномочия

по отношению к другому участнику правоотношения (напри-

мер,

полномочия по изданию административного акта, обяза-

тельного для другого субъекта, по применению мер дисципли-

нарного воздействия или административного принуждения). Го-

ризонтальными отношениями являются такие, субъекты которых

находятся на одинаковом организационно-правовом уровне и

обладают одинаковым масштабом компетенции и полномочий в

той или иной сфере. Эти субъекты прямо не подчиняются друг

другу, а вступают в отношения относительного равенства в це-

лях решения управленческого вопроса (например, заключение

административного договора субъектами управления; совмест-

ная разработка несколькими государственными органами спе-

циальной программы). Если один из субъектов горизонтальных

правоотношений — гражданин, то он, как правило, реализует в

рамках таких правоотношений свои субъективные права. В этом

случае государственные и муниципальные органы обязаны при-

знавать конституционные права граждан, соблюдать их и при

необходимости эффективно их защищать.

В юридической литературе особо выделяются так называе-

мые внутриаппаратные (внутриорганизационные) правоотноше-

ния,

т. е. отношения, складывающиеся в процессе организации

и функционирования публичного управления, иными словами,

при создании системы органов управления, их структурного ус-

тановления, при поступлении на государственную службу и ее

прохождении. Указанные отношения в большей мере характе-

ризуют организационные начала управления. Вместе с тем име-

ются и функциональные внутриорганизационные правоотношения,

т. е. отношения, в рамках которых реализуется правовой статус

субъектов управления и граждан: осуществляются права и сво-

Глава 5. Нормы административного права

119

боды граждан, полномочий должностных лиц и компетенция

органов управления, устанавливаются обязанности субъектов

права, привлекаются к ответственности лица, нарушающие

правовые нормы в сфере публичного управления.

В 80-х гг. активно обсуждались проблемы управленческих

правоотношений

. Ученые выделяли и анализировали суборди-

национные, координационные и реординационные отношения.

Субординационные отношения — такие, которые базируются на

полномочии одного из субъектов использовать распорядитель-

ные,

контрольные полномочия по отношению к другим участни-

ками отношений (например, отношения в системе государствен-

ной службы, складывающиеся между должностными лицами).

Координационные правоотношения также характеризуются на-

личием властных полномочий, но они используются не только

для реализации своей власти, но и для обеспечения эффектив-

ной совместной деятельности нескольких субъектов, желающих

достичь одной цели и решить схожие задачи (отношения между

органами федеральной исполнительной власти — министерст-

вами, государственными комитетами и пр., а также в рамках

деятельности самих этих органов). Субординационным и коор-

динационным отношениям присуща возможность издания ад-

министративных актов, которые должны исполняться другими

субъектами.

Реординационными отношениями являются такие, которые

образуются в целях обеспечения обратного воздействия управ-

ляемого субъекта на управляющий субъект, т. е. воздействие

снизу на верхние инстанции

(например, обращение граждан в

органы публичного управления).

Классификация административно-правовых отношений и

оснований их возникновения и прекращения является необхо-

димым предварительным условием правовой регламентации

способов их реализации и более эффективного практического

их применения органами государственного управления или ме-

стного самоуправления.

См., например: Банило И. Л. Организация советского государст-

венного управления. М., 1984; Курашвили Б. П. Очерк теории государ-

ственного управления. М., 1987; Юсупов В. А. Теория административ-

ного права. М., 1985; Хан С. М. Управленческие отношения социализ-

ма. М., 1982.

См.: Бельский К. С. Феноменология административного права.

Смоленск, 1995. С. 80; Курашвили Б. П. Указ. соч. С. 228—230.

120 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

§ 6. Источники административного права

Юридические нормы нуждаются во внешних формах выра-

жения. Они должны быть оформлены так, чтобы с ними могли

ознакомиться люди, которым они адресованы. Нормы права

включаются как статьи, пункты, параграфы и т. п. в акты госу-

дарственных и муниципальных органов. Такие акты, если они

содержат правовые нормы, становятся источниками права,

внешними формами его выражения.

Источниками административного права являются акты госу-

дарственных и муниципальных органов, в которых содержатся

административно-правовые нормы. Важнейшая особенность

отрасли административного права — разнообразие и множество

источников юридических норм. Это детерминировано предме-

том отрасли: разнообразием и большим числом административ-

ных (управленческих) отношений, необходимостью своевре-

менного юридического опосредования социальных процессов,

объективной потребностью децентрализации исполнительной

власти.

Для правовой регламентации ее деятельности нужно боль-

шое число законов и еще большее количество конкретизирую-

щих их подзаконных нормативных актов.

Существует значительное количество чисто административ-

но-правовых источников. Но много и «смешанных», многоот-

раслевых, в которых одновременно могут быть нормы разных

отраслей права (например, административного и трудового, ад-

министративного и гражданского).

Все источники российского административного права мож-

но поделить на два типа в зависимости от того, кто их принял:

1) акты российских органов публичной власти; 2) акты, приня-

тые без участия или с участием российских органов публичной

власти.

Очевидно, что преобладают акты первого типа. Среди них

такие разновидности (классы) актов российских органов, как

акты, принятые на основе референдума и законодательных ор-

ганов; акты Президента РФ; акты органов исполнительной вла-

сти и исполнительных муниципальных органов, а также акты

государственных органов, не отнесенных Конституцией РФ ни

к одной из трех ветвей государственной власти (Банка России,

Прокуратуры РФ, Пенсионного фонда РФ и

др.

);

федератив-

ные и административные договоры; акты правосудия.

Глава 5. Нормы административного права 121

Фактически источниками административного права могут

быть акты всех органов публичной власти, существующие в

Российской Федерации. А внутриаппаратные административ-

но-правовые нормы могут содержаться в актах руководителей

представительных и судебных органов, прокуроров, руководи-

телей публичных предприятий, учреждений, строевых подраз-

делений.

Акты правосудия все чаще становятся источниками админи-

стративного права. Они могут двумя способами влиять на сис-

тему норм. Во-первых, признавая незаконными или неконсти-

туционными действующие нормы, и тем самым прямо или кос-

венно отменяя, изменяя их (судебный, нормоконтроль). Во-

вторых, в тех случаях, когда законом установлено, что решения

определенных судов являются обязательными для судов той же

или низшей инстанции (судебный прецедент).

В России акты правосудия не считаются правовыми преце-

дентами. Суды осуществляют нормотворчество путем призна-

ния действующих норм несоответствующими нормам, имею-

щим более высокую юридическую силу, а потому недействую-

щими. Есть два вида актов правосудия как источников права:

а) акты судов общей компетенции (в том числе и военных) и

арбитражных судов, которые могут признать подзаконные акты

не соответствующими закону или решениям вышестоящих ор-

ганов вплоть до постановлений Правительства РФ;

б) акты правосудия, которые признаны источниками адми-

нистративного права, — постановления Конституционного Су-

да РФ.

К актам второго типа относятся: акты органов государст-

венной власти бывшего СССР (их количество с каждым годом

уменьшается и только очень небольшая группа таких актов

продолжает еще действовать); акты международных органов

(ООН, Совета Безопасности, Европейского Суда и

др.

);

между-

народные договоры.

Все действующие источники административного права об-

разуют целостную, несамоуправляемую систему, изменять ко-

торую вправе многие субъекты. Признак, который лежит в ос-

нове этой совокупности, — наличие в каждом из них действую-

щих норм административного права.

Нередко систему источников административного права (фи-

нансового, семейного и

др.

) называют административным

(финансовым, семейным и т.

д.

) законодательством. Это не

корректно. Известно, что нормы административного права со-