Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

82 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

Научно развиваемая административная политика создает пред-

посылки для осуществления рациональных политических дейст-

вий в целях проведения реформы управления.

Необходимость в проведении реформы управления и адми-

нистративного права (или его отдельных частей), обусловлен-

ная увеличением числа стоящих перед государственным управ-

лением задач и изменением их «масштабности» как в нашей

стране, так и в других государствах, уже долгие годы является

реальностью. Создание основ для проведения реформы управ-

ления в современном социальном и «экономическом» государ-

стве — перспективная задача административной политики.

§ 4. История развития административно-правовой науки

Камералистика

Начало развитию науки административного права положила

камералистика — наука о финансах, экономике, хозяйстве,

управлении (так называемая старая камералистика). Корни

этой старейшей науки уходят в XVI столетие. Повышенная по-

требность в финансах для содержания двора (государства), чи-

новничества и военных, а также развитие меркантильной эко-

номической политики выступили главными причинами станов-

ления научных знаний и представлений в областях, изучаемых

камералистикой.

Камеральная наука (которая считалась в ту эпоху также по-

лицейской наукой) выработала свой инструментарий изучения

управления, его структурную организацию и процесс совер-

шенствования. Будучи политической по сути, камеральная нау-

ка учитывала также учение об экономике и о государственных

финансах. На созданных теоретических основах возникла и но-

вая наука административного права XIX столетия.

Практически до XIX в. назначением полицейской государст-

венной деятельности считалось обеспечение «счастья граждан»,

безопасности и благосостояния. Соответственно этому с терми-

ном «полиция» идентифицировалось внутреннее управление (за

исключением управления финансами). Поэтому и литература

по управлению именовалась «полицейской наукой». Она состав-

ляла комбинацию из описаний управленческих дел (случаев,

мероприятий) и изданных в связи с этим инструкций и практи-

ческих указаний по осуществлению административных дейст-

вий.

Глава 4. Наука административного права

С развитием управления в важную правовую отрасль посте-

пенно превращалось и административное право. Оно вырабаты-

вало свою терминологию и создавало специальные правовые

нормы, систему категорий, устанавливало формы и методы дея-

тельности. Одновременно административное право представля-

лось и в качестве самостоятельной юридической дисциплины,

которая стала предметом отдельной юридической доктрины.

В процессе дальнейшего развития камералистики происходило

одновременное обособление входящих в нее дисциплин. Наи-

более значимым в деле формирования самостоятельной науки

административного права явилось выделение из камералистики

полицейского права.

Переход в XIX в. развитых европейских стран от аграрного

хозяйства к индустриализации обусловил быстрое развитие на-

селенных пунктов и их укрупнение. Концентрация больших

групп людей на ограниченном пространстве уменьшала их воз-

можность самообеспечения при удовлетворении своих потреб-

ностей. Следствием этого стало проведение глубоких социаль-

ных и экономических перемен, появление новых задач публич-

ного управления, осуществление правовых реформ, развитие

правоведения, законодательства, применения права, а также

внедрение в практику государственного строительства и управ-

ления нормативных нововведений. Административное право в

те годы развивалось соответственно общим тенденциям пони-

мания и развития права, всей правовой системы и законода-

тельства.

Полицейское право

В XIX в. развитие учения об управлении достигло апогея

под воздействием научных представлений о предмете управле-

ния выдающихся ученых Р. Моля и Л. Штейна. Система управ-

ления либерального правового государства характеризуется раз-

делением властей, сокращением задач государства (и вместе с

этим задач управления), «связыванием» законом администра-

тивной власти правителей и установлением субъективных пра-

вовых позиций каждого индивидуума по отношению к государ-

ственной власти. Таким образом, с образованием государствен-

но-правового порядка и новых общественных отношений

началось формирование предпосылок для создания науки ад-

министративного права. Сначала эта наука называлась «госу-

дарственно-правовой наукой» (наукой государственного права),

84 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

что показывало ее взаимосвязь как с государственным правом,

так и с публичным правом.

Административное право отделилось от науки государствен-

ного права в качестве самостоятельной части дисциплины пуб-

личного права в результате длительного и противоречивого

процесса развития. Предпосылкой выделения нового админи-

стративного права послужило появление уже в XVII—XVIII вв.

новой кадровой профессиональной категории, т. е. чиновни-

ков.

В те времена сильной центральной государственной вла-

сти требовался корпус профессиональных администраторов,

который послушно и качественно исполнял бы свои задачи.

Возникновение чиновничества с их верностью закону, беспри-

страстностью и деловитостью являлось важным условием фор-

мирования буржуазного правового государства. В XIX в. про-

изошло дальнейшее укрепление бюрократии, необходимой для

выполнения зарождавшегося в то время «управленческого го-

сударства».

С превращением тоталитарного «полицейского государства»

в буржуазное правовое государство и благодаря идеям Просве-

щения и Великой Французской революции возник новый

взгляд и на административное право: управление должно осно-

вываться на законе; оно осуществляется при непременном уче-

те прав и обязанностей граждан по отношению к государству и

его органам; административные положения уже не могут про-

извольно изменяться, как это было ранее.

Буржуазное правовое государство, проводя разделение вла-

стей и признавая защищенную законом свободу индивидуума,

обеспечило принципиальные условия развития систематиче-

ской административно-правовой науки. Так как теперь имела

место определенная регламентация полномочий и компетенции

государственных органов и были определены публично-право-

вые отношения между государством и гражданами, то появля-

лась надежда на реальное юридическое установление и систе-

матизацию административного строительства и управленческих

действий.

Административно-правовая наука

в конце XVIII — начале XIX в.

В конце XVIII в. и почти на всем протяжении XIX столетия

появилось множество интересных работ, посвященных вопросам

управления. Французские ученые как бы подхватили эстафету

Глава 4. Наука административного права 85

камералистов, а труды по управлению писали администраторы,

политики, журналисты, преподаватели университетов. Наиболее

известными авторами были, например: Ж. Пеше («О полиции и

муниципалитетах», 1789 г.

Ч.

-Ж. Боннен («Принципы государ-

ственного управления», 1812 г.

Ж. Имберт («Административ-

ные нравы», 1825 г.

А. Вивьен («Очерки об администрации»,

1845 г.

А. Шардон («Административная власть», 1912 г.

В этих

и других работах преобладало представление о таком управле-

нии, которое регламентировано законом, т. е. правовые пред-

ставления об администрации возобладали над прочими. Админи-

стративное право «одержало победу» над наукой управления.

Вместе с тем наука государственного управления заняла опреде-

ленное место в общей теории административного права.

Новые социально-экономические условия, сложившиеся

после поражения революционного движения в Германии 1848—

1849 гг., существенным образом отразились на формировании

важнейших научных представлений о сущности управления,

его задачах, целях и организации управленческой деятельности

в середине XIX столетия. В то время выдвигались требования

по развитию догматики публичного права и его реализации на

практике, а также по разделению государственного и админист-

ративного права. Особо подчеркивал это требование К. фон

Гербер, утверждавший, что административно-правовые предпи-

сания не должны служить простым приложением к государст-

венному праву.

Параллельно развитию государственного права развивалась

и область административного права. Укреплению мысли о не-

обходимости тщательной научной разработки принципов адми-

нистративных действий содействовало то, что понятие правово-

го государства было ограничено в соответствии с требованием

подвести административную деятельность под власть закона.

Такое ограничение понятия правового государства появилось,

например, в вышедшей в 1864 г. монографии О. Бэра «Право-

вое государство». По его мнению, правовое государство может

быть достигнуто только тогда, когда публичное право будет ус-

тановлено законом, а само управление подчинено судопроиз-

водству.

К. фон Гербер под отношением между государством и граж-

данином понимал правоотношение, в рамках которого должны

гарантироваться соблюдение публичных прав и обеспечение

правовой защиты. Он попытался распространить действие пра-

вовых норм на область управленческой деятельности, осущест-

86 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

вляемой различными субъектами. Развитие этой теории про-

должил Ф. Майер, который первым высказал идею об объеди-

нении земельного (т. е. разрозненного по отдельным землям)

административного права в общее немецкое административное

право. О. фон Сарвей развил эту идею и составил общее учение

административного права, собрав воедино из всех германских

земель главные административно-правовые положения. Уче-

ный подчеркивал, что «административная юстиция является

предпосылкой административного права», а административное

право в узком смысле невозможно представить без судопроиз-

водства.

Таким образом, Ф. Майер в 1862 г. и О. фон Сарвей в

1884 г., являясь представителями так называемого юридическо-

го метода в исследовании административно-правовых вопро-

сов,

сделали попытку сформулировать общие административ-

но-правовые принципы.

Внутри административно-правовой науки в те годы конку-

рировали между собой два направления в развитии админист-

ративного права.

Представители государственно-правового, т. е. политиче-

ского,

направления (научно-государственного метода), исполь-

зуя в методическом плане достижения полицейской науки,

пытались привнести в сферу науки государственного права

управленческие категории, т. е. материю, составляющую пред-

мет управления. Целью подобного подхода в развитии науки

административного права являлось полное описание реально-

го функционирования управления в различных областях госу-

дарственной деятельности. Правовые нормы, регулирующие

соответствующие области управленческой деятельности, были

сгруппированы в зависимости от предмета и целей управле-

ния и относительно этого получали свое научное объяснение.

Таким образом, научно-государственный метод основывался на

достижениях науки управления и состоял в необходимости ее

дальнейшего строительства. Этот метод исходил из анализа

отдельных отраслей управления и объяснял относящиеся к

ним правовые установления, не создавая при этом внутренне-

го единства административного права и соответственно не

представляя его в качестве разнообразного позитивного пра-

вового материала, требующего систематизации и кодифика-

ции.

Научно-правовой (юридический) метод распространялся на

сферу исследования административно-правовых вопросов. При

Глава 4. Наука административного права 87

этом использовались достижения сравнительно-правового под-

хода. Юридический метод был направлен на создание админи-

стративного права путем выявления присущих ему собственных

правовых институтов, он способствовал всестороннему позна-

нию административной жизни и на этой основе приданию ей

правового порядка. В итоге были разработаны понятия «систе-

ма» и «общее учение» административного права, которые, в

свою очередь, обосновывали самостоятельность правовой дис-

циплины и обеспечивали ее дальнейшее развитие.

Немногим позже в западноевропейских странах была созда-

на система административных судов, в которых можно было об-

жаловать решения (действия, мероприятия) административной

власти. Возникновение административных судов преследовало

цель создания повышенной правовой защиты граждан от про-

извола государственной администрации. В странах Западной

Европы начиная с середины XIX в. учреждались администра-

тивные суды или квазисудебные органы; в Швеции, например,

административные суды были созданы в 1909 г.

В эти же годы продолжало свое быстрое развитие муници-

пальное самоуправление. Значение его было велико, так как оно

непосредственно затрагивало интересы граждан, проживающих

в определенной местности (например, в городах). В отличие от

государственного муниципальный (коммунальный) уровень

управления, основывающийся на местных управленческих ор-

ганах в городах и сельской местности, был сильнее связан с уч-

реждениями социального благосостояния, т. е. социальная

управленческая деятельность местных органов была заметной и

приносила реальные результаты. С повышением социально-

экономического уровня развития муниципальное самоуправле-

ние становилось все более обширным и дифференцированным.

На местном уровне предпринимались также попытки создать

гарантии соблюдения законности с помощью такого правового

средства, как выступление в суде против административной

власти и обжалование ее решения.

Административное право конца XIX — начала XX в.

В переломную эпоху конца XIX — начала XX в. наука адми-

нистративного права постепенно превращалась в самостоятель-

ную дисциплину. О. Майер, невзирая на значительное преиму-

щество Франции в развитии науки о бюджете (финансах, шта-

тах),

попытался ускорить темпы развития административно-

88 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

правовой науки в Германии. Этот ученый продолжительное

время существенно влиял на развитие германской администра-

тивно-правовой науки. Можно сказать, что на его идеях про-

изошло становление в XX в. современной административно-

правовой науки.

О. Майер изложил свое видение принципа правовой госу-

дарственности в вышедшем впервые в 1895 г. произведении

«Германское административное право». Исходя из принципа

разделения властей, ученый прежде всего разделял государст-

венную деятельность в области законодательства, юстиции и

управления. Ученый исходил из того, что необходимой основой

административного права является конституционное государст-

во,

т. е. такое, в котором народное представительство при осу-

ществлении государственной власти участвует в законотворче-

стве.

При этом над всякой государственной деятельностью дол-

жен стоять закон; требование установить власть закона над

управлением нашло выражение в термине «правовое государст-

во».

О. Майер определил понятие «управление» как «деятель-

ность государства по осуществлению своих целей в рамках ус-

тановленного правопорядка». Чтобы соответствовать принци-

пам правового государства, управление в нем должно быть свя-

зано правовыми принципами, создание которых обеспечивает,

в свою очередь, конституционное право». В качестве дополне-

ния к общим принципам права О. Майер выделил властный

акт,

регулирующий в каждом случае совершения управленче-

ского действия отношения и подлежащий судебному контролю.

Сформулированные им понятия субъективного публичного пра-

ва, публичной собственности и публичного предприятия — весьма

заметный вклад в теорию административно-правовой науки.

Основные достижения науки

административного права в XX в.

В течение первых десятилетий XX в. большой вклад в усо-

вершенствование германского административного права был

внесен такими учеными, как К. Корманн, Ф. Фляйнер, Ю. Ха-

чек, А. Меркл, Р. Тома и В. Еллинек. Под влиянием идей и

положений германского административного права развивалась

административно-правовая наука и в других европейских стра-

нах.

Глава 4. Наука административного права

Основными достижениями науки административного права

последних 70—80 лет являются: 1) возрастание государственно-

го вмешательства (государственного регулирования) в эконо-

мику, особенно в такие сферы, как градостроительство, благо-

устройство территории, защита окружающей природной среды;

2) внутренние преобразования административного законода-

тельства; 3) развитие судебной практики по административным

делам; 4) разработка правовых проблем процесса публичного

управления; 5) защита прав и свобод граждан от действий и

решений государственного управления (административное су-

допроизводство); 6) установление законодательных основ пуб-

личной службы, профессиональных чиновников; 7) повыше-

ние качества нормативного регулирования административного

договора и усиление его роли в управленческой практике;

8) новая структура административного права, которая видоиз-

менялась под воздействием нового административного законо-

дательства.

Современное развитие науки административного права ба-

зируется на идее о том, что государство и общество не только

взаимодействуют между собой, но и обслуживают друг друга

(служат друг другу). Поэтому совершенствование администра-

тивного права идет путем придания ему все более четких орга-

низационно-правовых форм и улучшения административных

процедур. Упомянутый ранее принцип «преимущества закона»

(принцип законности или оговорки закона) — основополагаю-

щий для административного права, в сфере совершения адми-

нистративных действий все более распространяет свое действие

на правовые области. Органы управления, осуществляя нормо-

творческую деятельность, обязаны в первую очередь руковод-

ствоваться действующим в конкретной сфере законом, т. е. эти

управленческие действия должны быть разрешены законодате-

лем.

Другой важной тенденцией, которая развивается в послед-

ние годы особенно заметно, является постепенное вытеснение

учения об особом властном отношении из административного

права и замена его правоотношением между субъектами, урегу-

лированным правовыми нормами и направленным на обеспе-

чение правопорядка, безопасности общества и благосостояния

граждан. Таким образом, акцент делается не на анализе имею-

щихся у органов управления властных полномочий, а на пра-

вильном, целесообразном, эффективном и законном их ис-

пользовании.

Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

История развития российской науки

административного права

Наука административного права как в царской России, так

и после революции 1917 г. включала многие из сохранившихся

до нашего времени административно-правовых институтов, та-

кие,

как управленческое право, полицейское право, охрана об-

щественного порядка, принуждение, акт управления, государ-

ственная служба. Поэтому опыт дореволюционной России при-

меним и сегодня. Ю. Крижанич и И. Посошков, одни из

первых русских полицеистов, были сторонниками принуди-

тельного государственного вмешательства во все области на-

родной жизни.

Н. Рождественский в 1840 г. издал большой труд «Основа-

ния государственного благоустройства, с применением к рос-

сийским законам», который был подготовлен под явным воз-

действием идей Р. фон Моля.

В 1856 г. И. Платонов выпустил книгу под названием «Всту-

пительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии

государственном», в которой попытался критически проанали-

зировать уже сделанное в области полицейского права. Замет-

ный след в развитии русского административного права оста-

вили Н. Бунге и А. Антонович, которые подошли к рассмотре-

нию вопросов с позиции экономики; они хотели представить

науку о государственном благоустройстве как науку точную,

использующую эмпирические методы. В 1871 г. вышла книга

И. Андреевского «Полицейское право», развивавшая идеи

Р.

фон Моля применительно к российским историческим ус-

ловиям.

Аналогично странам Западной Европы наука российского

административного права развивалась как наука полицейского

права (наука о полиции), и ее зарождение относится к началу

XIX в. В развитие российского полицейского права внесли за-

метный вклад многие исследователи: И. Е. Андреевский, Э. Бе-

рендтс, Н. Н. Белявский,. П. Гуляев, В. Дерюжинский,

В.

В. Ивановский, В. Н. Лешков, А. С. Окольский, М. К. Пали-

бин, И. Т. Тарасов, И. Шеймин, М. М. Шпилевский. На ста-

новление полицейского права значительное влияние оказало

также развитие самой полиции и полицейских учреждений.

Полицейское право как наука изучало полицейское законо-

дательство, т. е. представляло его систематизирование, выявляя

обстоятельства и причины, обусловившие появление полицей-

Глава 4. Наука административного права 91

ских законов и положений. Относительно сущности науки по-

лицейского права среди русских и зарубежных полицеистов

единства не наблюдалось: одни называли ее наукой полиции

(Р.

фон Моль); другие именовали ее полицейским правом

(Г.

фон Берг, И. Е. Андреевский); французские юристы дали ей

название административного права; Л. Штейн говорил о науке

внутреннего управления. Объект науки полиции также был

спорным: одни включали в него финансовое и военное управ-

ление, другие — все внутреннее управление государства, кроме

финансового, военного, судебного и дипломатического.

Что касается определения науки о полиции, то в литературе

начала XX в. насчитывалось более ста формулировок. Опреде-

ление науки полицейского права предварялось выявлением

сущности термина «полицейская деятельность», под которой в

узком смысле понималась деятельность государства, осуществ-

ляемая правительством, состоящая в наблюдении за предпри-

ятиями частных лиц, союзов и обществ и направленная на

обеспечение условий безопасности и благосостояния, а также

обеспечивающая такие условия. Весьма интересное определе-

ние науки полицейского права мы находим у И. Т. Тарасова,

который относил к ней науку о правовых нормах, определяю-

щих полицейскую деятельность государства. По его мнению,

эта наука исследует правоотношения, возникающие из государ-

ственной деятельности, а также ее задачи, формы и границы.

Положительным полицейским правом, по И. Т. Тарасову, на-

зывается совокупность постановлений и норм, определяющих

полицейскую деятельность в государстве.

Одним их важнейших источников науки полицейского пра-

ва в России являлась практика формирования и деятельности

полицейских учреждений. В середине XVIII в. наряду с сугубо

правоохранительными функциями полиция исполняла и обще-

административные полномочия. В общую компетенцию рос-

сийской полиции в XVIII в. включались следующие задачи:

борьба с преступностью и неповиновением населения; дозна-

ние;

сыск беглых крестьян, мастеровых, солдат; борьба с ни-

щенством; перепись городского населения; паспортное дело;

обеспечение безопасности движения по улицам; надзор за про-

тивопожарной безопасностью; контроль за торговлей; надзор за

ценами на рынке; благоустройство городов (замощение улиц,

площадей, рынков, ремонт дорог и мостов, очистка рек, укреп-

ление и благоустройство берегов, посадка деревьев); строитель-