Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

Попытка более конкретного отграничения административ-

ного права от права частного повлечет за собой выявление сле-

дующих признаков административного права:

обеспечивает публичные интересы и реализацию государст-

венных функций и задач;

использует возможности властного воздействия на подчи-

ненных субъектов права;

регулирует организацию и функционирование государства и

его структурных подразделений;

область административно-правового воздействия — управ-

ленческие отношения, возникающие как внутри государства и

его органов, так и при взаимодействии органов управления,

граждан и других субъектов права;

оперирует специфическими («управленческими») нормами

материального административного права;

для реализации материальных норм административного пра-

ва применяются специальные административно-процессуаль-

ные нормы как позитивного (регулятивного, управленческо-

процедурного), так и административно-деликтного характера.

Часто административно-процессуальные нормы действуют

только для обеспечения государственно-правовой деятельности

органов управления;

важнейшей формой управленческой административной дея-

тельности является не договор (как в гражданском праве), а

правовой акт управления (нормативный или индивидуальный).

В некоторых случаях могут заключаться и административные

договоры, относящиеся к области публичного права;

ответственность государственного органа управления в слу-

чае причинения ущерба третьим лицам наступает только при

осуществлении функций на государственной или муниципаль-

ной службе, т. е. если этот ущерб был причинен должностными

лицами (государственными и муниципальными служащими)

при осуществлении служебной деятельности (при исполнении

служебных обязанностей и функций);

при возникновении административного спора применяется

административный и судебный порядок. Последний имеет спе-

циальное правовое регулирование. Вместе с тем следует отме-

тить,

что до настоящего времени в России не создан специаль-

ный административный суд, который разрешал бы возникаю-

щие управленческие споры (административные дела).

Глава 3. Административное право как отрасль права

§ 3. Предмет административного права

Между отраслями российского права существуют серьезные

различия. Важнейшие из них — предмет регулирования; метод

регулирования; принципы отраслевого регулирования; цели от-

расли права; субъекты отрасли права и отраслевых правоотно-

шений; источники отрасли права; система отрасли права.

Известно, что отрасли права отличаются друг от друга преж-

де всего по характеру общественных отношений, которые они

регулируют. Особенности этих общественных отношений опре-

деляют предмет регулирования. А от него зависят иные призна-

ки отрасли: метод регулирования, система отрасли и др. Не

случайно большинство отраслей права получило название по

особенности регулируемой совокупности общественных отно-

шений, например трудовое, земельное, семейное, уголовно-

процессуальное.

В порядке первого приближения к содержанию предмета ад-

министративного права можно предложить такое определение:

это совокупность общественных отношений, возникающих при

осуществлении властной деятельности государственной админи-

страции (органов исполнительной власти), муниципальной адми-

нистрации (исполнительных органов местного самоуправления) и

административного судопроизводства.

Субъекты публичной администрации (органы исполнитель-

ной власти и исполнительные органы местного самоуправления)

осуществляют разнообразную деятельность: властную, договор-

ную,

организационно-массовую, материально-техническую

(размножение материалов, подготовку проектов документов, ма-

тематические расчеты и др.). Административным правом регла-

ментируется основная — властная — деятельность государствен-

ной и муниципальной администрации и тесно связанная с нею

работа по заключению и исполнению административных дого-

воров (соглашений о разграничении полномочий, контрактов о

военной службе и др.).

В предмете административного права России четко выделя-

ются три группы общественных отношений, возникающих при

осуществлении:

регулятивной, созидательной деятельности публичной адми-

нистрации;

охранительной деятельности публичной администрации;

административного судопроизводства судами.

Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

Такой общий и частично условный подход к определению

предмета административного права нуждается в ряде уточне-

ний.

Кто осуществляет публичную административную власть?

Что включается в понятие публичной администрации?

Во-первых, как уже отмечалось, органы исполнительной

власти и муниципальные органы, а также ряд подчиненных им

учреждений (центры временной изоляции несовершеннолетних

и др.), строевых подразделений (полки дорожно-патрульной

службы, ОМОН и др.).

Во-вторых, это руководители иных государственных и муни-

ципальных органов осуществляющие внутриорганизационную

деятельность. Председатель представительного органа и тем бо-

лее руководитель его аппарата, прокурор, председатель суда,

руководя подчиненными им работниками, органами, выступа-

ют как главы учреждений, администраторы. Так, председатель

областного суда, организуя работу судей аппарата областного

суда, занимается не правосудием, а административной деятель-

ностью.

В-третьих, к государственной администрации относятся

Администрация Президента РФ и Управление делами Прези-

дента РФ, Банк России, его главные управления и расчетно-

кассовые центры.

В-четвертых, это администрации государственных и муни-

ципальных учреждений и предприятий, осуществляющие руко-

водство этими организациями (вузами, библиотеками, железно-

дорожными станциями и др.) и имеющие властные полномо-

чия в отношении тех, кто пользуется их услугами.

Таким образом, под публичной администрацией прежде все-

го понимается система органов государственной исполнитель-

ной власти и муниципальных исполнительных органов, а также

осуществляющие административную власть иные органы, руко-

водители всех муниципальных и государственных органов, учре-

ждений, предприятий, строевых подразделений. Можно сказать,

что к публичной администрации относятся все существующие в

Российской Федерации государственные и муниципальные ор-

ганы, кроме представительных органов и судов, администрации

представительных и судебных органов, государственных и муни-

ципальных организаций.

Деятельность администрации двойственна. В ней глав-

ное — созидательное начало, организация нормальной жизни и

Глава 3. Административное право как отрасль права

развития общества, его систем образования, здравоохранения,

связи, транспорта и др. Но важна и охранительная работа: за-

щита прав личности, собственности, нормальных условий су-

ществования государства, общества, граждан. Соответственно,

предметом административного права являются обе стороны

функционирования публичной администрации: созидательная

(«активная администрация») и охранительная («пассивная ад-

министрация»).

Вся деятельность публичной администрации направлена

на исполнение законов, международных договоров и актов пра-

восудия.

Необходимо обратить внимание на еще одно важное об-

стоятельство. Публичная администрация и суды вступают в

отношения с гражданами, разнообразными организациями.

Административное право, если быть точным, регулирует не

деятельность, а отношения, возникающие при этом. Оно за-

крепляет обязанности и права всех сторон общественных от-

ношений и властных, и невластных субъектов. Правила до-

рожного движения, лицензирования, санитарии, таможенного

оформления товаров и многие другие могут служить тому при-

мером.

Публичная административная, организующая деятель-

ность существует во всех сферах общественной жизни, она ве-

лика по объему и разнообразна по содержанию. Во многих слу-

чаях она настолько специфична, что ее регламентируют нормы

не административного, а других отраслей права. Так, властную

деятельность администраций государственных и муниципаль-

ных предприятий, учреждений в отношении их работников ре-

гулирует трудовое право, отношения связанные с финанса-

ми,

— финансовое право. Поэтому необходимо в определение

предмета административного права внести такое существенное

уточнение: оно регулирует все отношения, возникающие в про-

цессе функционирования публичной администрации, за исклю-

чением тех, которые закреплены другими отраслями права Рос-

сийской Федерации.

6. Административное право закрепляет систему средств ад-

министративного принуждения.

К предмету административного права относятся и отно-

шения, связанные с рассмотрением жалоб граждан во вне су-

дебном порядке (административных жалоб). Государственные и

муниципальные органы, предприятия и учреждения, суды, ор-

3 Административное право

66 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

ганы прокуратуры и иные субъекты, работающие с администра-

тивными жалобами, вступают в административно-правовые от-

ношения с их авторами и между собой.

8. Все административно-правовые отношения можно разде-

лить на три вида:

а) внутриаппаратные отношения. Соответствующие юриди-

ческие нормы закрепляют систему исполнительных органов

власти, организацию службы в них и взаимоотношения, формы

и методы внутриаппаратной работы;

б) внеаппаратные отношения. Взаимоотношения органов ис-

полнительной власти, исполнительных органов местного само-

управления с предприятиями, учреждениями, организациями

любых организационно-правовых форм, с гражданами;

в) отношения, возникающие при осуществлении администра-

тивного судопроизводства. Статья 118 Конституции РФ закреп-

ляет существование в стране конституционного, администра-

тивного, гражданского и уголовного судопроизводства. Адми-

нистративное судопроизводство — это рассмотренные судами

административных дел в порядке, регламентируемом процессу-

альными нормами административного права.

Обобщая вышесказанное, можно дать более полное опреде-

ление предмета административного права: это система общест-

венных отношений, возникающих при осуществлении властной

деятельности публичной администрацией по исполнению законов,

актов правосудия, публичных договоров (если они не стали пред-

метов регулирования других отраслей права), а также при осуще-

ствлении административного судопроизводства.

В наше время публичная административная деятельность и

возникающие при этом отношения имеют большое значение

для реализации конституционных прав и обязанностей граж-

дан, защиты прав граждан и частных организаций.

Главная составляющая предмета административного права,

его ядро — система отношений публичной администрации с

гражданами и их организациями. Основная задача администра-

тивного права — правовое обеспечение конституционных прав

и обязанностей граждан. Поэтому его предмет можно опреде-

лить и как совокупность общественных отношений, возникающих

при обеспечении публичной администрацией конституционных

прав и обязанностей граждан, иных отношений, связанных с ее

деятельностью, а также при осуществлении административного

судопроизводства.

Глава 3. Административное право как отрасль права

§ 4. Метод административно-правового регулирования

Управленческие административные отношения всегда были

и будут, пока существует человеческое общество. Они, как и

семейные, экономические связи появились намного раньше,

чем юридические нормы. Последние не создают властеотноше-

ний, а используются для того, чтобы их формализовать, упоря-

дочить, развить, охранять.

Административная деятельность (управление) предполагает

доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто

и подчинение одного лица другому, оно неразрывно связано с

властью. В системе управленческих административных связей

субъекты не равны и к тому же они выполняют разные соци-

альные роли. Это неравенство право не может и не стремится

устранить. Законодатель, воспринимая его как объективную

необходимость и регламентируя организацию и функциониро-

вание исполнительной (административной) власти, юридиче-

ски оформляет такое неравенство, асимметрию прав и обязан-

ностей субъектов. Этим объясняются особенности администра-

тивно-правового метода регулирования.

Можно утверждать, что совместная деятельность разных

субъектов может быть обеспечена двумя путями: 1) путем ис-

пользования власти, обеспечения преобладания одной воли;

2) путем согласования, договора. Конечно, возможно сочетание

команды и договора, но это лишь использование различных

методов регулирования поведения людей. Поэтому наибольшей

спецификой, качественной определенностью обладают два су-

щественно различных метода регулирования — административ-

но-правовой и гражданско-правовой. Их сравнение позволяет

лучше выяснить особенности каждого.

Административное право — юридическая форма, модель

функционирования публичной администрации. Оно закрепляет

юридическое неравенство, асимметрию прав и обязанностей

субъектов властеотношений. Это часто связано с подчинением

одной стороны другой, которое может быть линейным (связи

типа «начальник — подчиненный») или функциональным (свя-

зи типа «инспектор — контролируемый»). Юридическое нера-

венство сторон обусловлено и разными ролями, задачами субъ-

ектов. Даже у органов, должностных лиц, находящихся на од-

ном уровне административной иерархии, неодинаковые права

и обязанности. Например, различно правовое положение об-

68 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

ластного управления внутренних дел, областного комитета по

управлению имуществом и областного финансового отдела.

И не равны полномочия инспекторов саннадзора, рыбоохраны

и др. К тому же их правовое положение в разных ситуациях мо-

жет изменяться. Например, преподаватель (он же водитель) и

студент (он же инспектор таможни).

Что же касается гражданского права, то, закрепляя имуще-

ственные, товарные отношения, оно устанавливает юридиче-

ское равенство сторон (покупателя и продавца, заказчика и

подрядчика и т. д.). Поэтому юридическим фактом, порождаю-

щим, прекращающим, изменяющим гражданские правоотно-

шения, является чаще всего договор, отражающий волю обеих

сторон. В ст. 2 ГК РФ говорится: «К имущественным отноше-

ниям, основанным на административном или ином властном

подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и

иным финансовым и административным отношениям, граж-

данское законодательство не применяется, если иное не преду-

смотрено законодательством». Конечно, административные

правоотношения могут возникнуть из договора, а граждан-

ские — из недоговорных отношений, но, как правило, нормы

административного права устанавливают правовое неравенство

субъектов, а нормы гражданского — равенство.

Большинство административно-правовых отношений возни-

кает в связи с событиями, односторонними волеизъявлениями.

Действиями, совершаемыми по воле одной стороны и влеку-

щими юридические последствия, являются, например, приказ,

предписание субъекта административной власти, жалоба, заяв-

ление гражданина, решение о выдаче лицензии, постановление

о наложении штрафа.

Субъекты гражданского права, обладая диспозитивностью,

во многих случаях сами выбирают, с кем и когда вступать в от-

ношения, заключая договоры, определяют взаимные права и

обязанности. Иначе строится административно-правовое регу-

лирование. Как правило, нормами четко определяется, когда и

между какими субъектами должны возникать правоотношения,

каковы будут права и обязанности сторон. Так, отношения гра-

ждан, связанные с призывом на военную службу, получением

права на управление транспортными средствами, возникают

при заранее определенных обстоятельствах с определенными

органами исполнительной власти. И при этом права и обязан-

ности сторон четко закреплены юридической нормой. Точно

так же в определенные сроки, по определенной форме, опреде-

Глава 3. Административное право как отрасль права

ленным адресатам организации должны направлять статистиче-

ские данные, отчеты, справки, декларации.

При возникновении споров между участниками гражданско-

правовых отношений они вправе обратиться за помощью к

третьей незаинтересованной стороне — суду. Санкции, которые

применяются к виновной стороне, чаще всего являются право-

восстановительными (взыскание убытков и т. п.) и используют-

ся в интересах пострадавшего. Существующие в администра-

тивно-правовых отношениях права и интересы тоже могут

защищаться в судебном порядке. Но в основном права участни-

ков таких отношений обеспечиваются, споры между ними ре-

шаются в административном порядке: субъектом власти, кото-

рый был (является) стороной административного правоотноше-

ния, вышестоящим или иным органом исполнительной власти.

Субъекты исполнительной (административной) власти наде-

лены правом решать. Более того, субъекты исполнительной

власти во многих случаях вправе применять самые разнообраз-

ные меры воздействия на других участников правоотношений.

В частности, они могут потребовать объяснений, отложить рас-

смотрение, дать указания, отказать в просьбе, использовать

средства административного, дисциплинарного принуждения.

Естественным продолжением названного неравенства сто-

рон является то, что у невластной стороны имеются скудные

возможности для защиты своих прав своими действиями, для

самозащиты. С неправильными действиями субъектов власти

граждане, учреждения и предприятия могут бороться чаще все-

го только путем подачи жалоб (исков) в компетентные государ-

ственные органы. Административно-правовое регулирование

предполагает, что субъекты власти, как правило, в односторон-

нем порядке решают, а невластные субъекты вправе обжаловать

такие решения.

Еще раз отметим, что особенности предмета обусловливают

специфику метода регулирования. Административное право за-

крепляет юридическое неравенство субъектов, право носителей

административной власти во внесудебном порядке воздейство-

вать на граждан и организации. Но административно-правовое

регулирование властеотношений обеспечивает внедрение в сферу

администрирования демократических начал.

Закрепляя демократические начала формирования исполни-

тельной власти и контроля за ее деятельностью, рациональные

формы организации управленческого труда, разнообразные

права граждан и частных организаций, процедуры решения дел

70 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

и разрешения споров с исполнительной властью и многое дру-

гое,

административное право придает властеотношениям циви-

лизованный характер, способствует развитию в них начал за-

конности, справедливости, демократии.

Благотворное влияние правового опосредования властеотно-

шений состоит также и в том, что право внедряет в админист-

ративную деятельность не свойственные ей в прошлом способы

воздействия: договоры, рекомендации, конкурсы и др. Конеч-

но,

главным методом, который используется при правовом ре-

гулировании административной деятельности, был и остается

административно правовым. Но наряду с этим право в услови-

ях демократии использует и средства, близкие к гражданско-

правовому методу, при регулировании административно-право-

вых отношений. Право обязывает органы государственной вла-

сти заключать административные договоры, проводить конкур-

сы,

поощрять, разрабатывать рекомендации, информировать

граждан, оказывать содействие и т. д.

§ 5. Система административного права

Каждой самостоятельной отрасли права присущи целост-

ность, системность и структура. Эта черта довольно четко про-

слеживается в административном праве. Единый предмет и

единственный метод правового опосредования реальных обще-

ственных отношений предопределили взаимосвязь образующих

отрасль юридических норм.

Административное право — целостная система правовых

норм, которые объединяют предмет, цели, принципы, метод

регулирования. Эти нормы должны быть согласованы друг с

другом, опираться на единые принципы, использовать единую

терминологию. Внутри отрасли существует субординация норм

разной юридической силы, общих и специальных. А в целом

отрасль создает специфический режим регулирования общест-

венных отношений — административно-правовой.

К числу основных принципов отрасли можно отнести: эф-

фективность, законность, гуманизм, федерализм, взаимную от-

ветственность государства и личности.

Основные цели административного права можно определить

так:

создание условий для реализации гражданами, их объедине-

ниями прав и свобод, осуществление которых связано с функ-

ционированием исполнительной власти;

Глава 3. Административное право как отрасль права 71

создание условий для эффективной деятельности админист-

ративной (исполнительной) власти;

правовое обеспечение демократических начал в деятельно-

сти публичной администрации;

создание условий для развития экономики, материальной

базы существования общества и всех его институтов;

обеспечение защиты граждан и общества от административ-

ного произвола, от злоупотреблений, небрежности, некомпе-

тентности, своеволия публичной исполнительной власти.

Для существования и развития граждан и государства очень

важно то, как административно-правовое регулирование спо-

собствует достижению названных целей.

Система административного права делится на общую и осо-

бенную части. Общая включает общие для государственной ад-

министрации регулятивные и охранительные нормы и нормы,

регулирующие административное судопроизводство. Она в

свою очередь делится на две группы норм: общерегулятивные и

общеохранительные. Особенная часть состоит из специальных

регулятивных и охранительных норм права, которые действуют

в отдельных сферах функционирования публичной исполни-

тельной власти.

Каждая из частей состоит из нескольких административно-

правовых институтов. В общую часть входят две группы инсти-

тутов.

Группа 1 — институты, регулирующие:

административно-правовые статусы граждан (индивидуаль-

ных субъектов права);

административно-правовые статусы органов и служащих

публичной администрации;

административно-правовые статусы государственных и му-

ниципальных организаций;

административно-правовые статусы частных организаций;

формы и методы воздействия государственных и муници-

пальных исполнительных органов.

Группа 2 — институты, регулирующие:

обеспечение законности в деятельности органов исполни-

тельной власти, муниципальных исполнительных органов, их

должностных лиц;

принуждение по административному праву;

административное судопроизводство.