Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

32 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

эти органы специально созданы для осуществления управлен-

ческой деятельности и являются основными субъектами госу-

дарственного (или муниципального) управления. В их деятель-

ности с наибольшей полнотой проявляются черты, присущие

управлению как особому виду государственной деятельности.

Понятие государственного управления включает важнейшие

организационно-правовые категории, которые проявляются в

управленческих отношениях:

государственная управленческая деятельность — это осущест-

вление субъектами исполнительной власти, а также иными

звеньями государственного управления (государственными слу-

жащими и должностными лицами) функций государственного

управления;

область государственного управления — это сгруппированные

по признаку основного назначения отрасли государственного

управления (управление экономической сферой, управление в

социально-культурной и административно-политической об-

ластях);

отрасль государственного управления — это система звеньев

органов управления, объединенных общностью объекта управ-

ления (управление промышленностью, транспортом, сельским

хозяйством, строительством, внутренними и внешними делами,

образованием, здравоохранением, финансами, обороной, свя-

зью,

железными дорогами, лесным хозяйством). Разнообразие

функций государственного управления обусловливает и нали-

чие многочисленных и разнообразных отраслей и сфер государ-

ственного управления;

сфера государственного управления — это комплекс органи-

зационных отношений по поводу осуществления межотрасле-

вых полномочий специального назначения (например, стан-

дартизация, сертификация, метрология, государственная стати-

стическая отчетность, планирование). В этих сферах органы

государственного управления осуществляют контрольно-над-

зорные полномочия в установленных законом масштабе и гра-

ницах;

орган государственного управления (исполнительной власти) —

это субъект исполнительной власти, который непосредственно

осуществляет функции государственного управления в установ-

ленных законодательными и иными нормативными правовыми

актами пределах, наделен соответствующей компетенцией,

имеет определенную структуру и управленческий персонал.

Поскольку государственное управление осуществляется и

посредством принуждения, то в качестве субъектов управления

можно выделить организации, не относящиеся к органам ис-

полнительной власти, которым делегированы соответствующие

полномочия принуждающего характера: а) суды общей юрис-

дикции при рассмотрении дел об административных правона-

рушениях; б) мировые судьи, являющиеся судьями общей

юрисдикции субъектов РФ; в) общественные объединения (ор-

ганизации) и другие субъекты, уполномоченные государством

применять меры контроля, а также выполнять важные государ-

ственно-управленческие функции.

§ 5. Признаки государственного управления

Государственное управление, понимаемое в узком смысле,

имеет следующие признаки.

Государственное управление представляет собой особый

вид деятельности по осуществлению государственной испол-

нительной власти, которая отличается от деятельности по реа-

лизации законодательной и представительной власти по фор-

ме,

методам и содержанию. Государственное управление —

это исполнительно-распорядительная деятельность по приме-

нению законов и иных (подзаконных) нормативных правовых

актов.

Государственное управление наряду с правоприменением

осуществляет административное правотворчество (правоуста-

новление). Правотворческая деятельность заключается в том,

что органы государственного управления в пределах своей ком-

петенции самостоятельно разрабатывают и утверждают обяза-

тельные для других субъектов права (объектов управления) пра-

вила поведения, контролируют соблюдение этих правил и са-

мостоятельно осуществляют административную юрисдикцию

(правоохранительную деятельность).

Государственное управление осуществляется везде, где

возникает необходимость в обеспечении исполнения законода-

тельных актов, а также защиты прав и свобод граждан (признак

всеобщности). Государственное управление осуществляется в

важнейших сферах жизнедеятельности государства и общест-

ва — хозяйственно-экономическое строительство, социально-

культурная и административно-политическая сферы (признак

масштабности). Государственное управление распространяется

не только на принадлежащие государству объекты, но и на не-

2 Административное право

Глава 1. Государственное управление 33

34 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

государственные коммерческие и некоммерческие организа-

ции; в последнем случае имеет место государственное регули-

рование посредством управленческих регулятивных и кон-

трольно-надзорных процедур.

Государственное управление — это непрерывная, посто-

янная и планомерная деятельность, основанная на объектив-

ных закономерностях функционирования исполнительной

власти и направленная на обеспечение государственных инте-

ресов, прав и свобод граждан, общественного порядка и безо-

пасности. В процессе государственного управления решаются

задачи и осуществляются функции государства и обеспечива-

ются как интересы государства, так и конституционные права

и свободы граждан.

Государственное управление осуществляется специальны-

ми органами государственной исполнительной власти, которые

создаются государством как на уровне Российской Федерации,

так и в субъектах РФ и образуют систему органов государствен-

ного управления. Действуя по поручению и от имени государ-

ства и реализуя функции государственного управления, эти ор-

ганы наделяются полномочиями государственно-властного ха-

рактера и действуют в пределах компетенции, установленной

для них нормативными правовыми актами.

6. Государственное управление отвечает принципу законно-

сти,

т. е. деятельность органов исполнительной власти основы-

вается на положениях и требованиях федеральных законов и

законодательных актов субъектов РФ. Управленческая деятель-

ность осуществляется органами только в пределах предостав-

ленных им полномочий и компетенции.

Государственное управление строится на основе верти-

кальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных

связей и отношений. В большей мере распространены верти-

кальные отношения, т. е. отношения строгого подчинения ад-

министративной и дисциплинарной власти субъектов управле-

ния. В последние годы появились новые формы организации —

горизонтальные отношения, основанные на равенстве субъек-

тов управления. В данном случае можно говорить о перерас-

пределении полномочий между органами исполнительной вла-

сти,

заключении публичных (административных) договоров.

8. Государственное управление основывается на принципе

организационности, т. е. для него характерно многообразие ор-

ганизационных форм, совокупность которых обеспечивает це-

ленаправленное, устойчивое функционирование всего управ-

Глава 1. Государственное управление

ленческого механизма. Организационная деятельность органов

государственного управления включает исполнение как внеш-

них, так и внутренних административных функций. Внутриор-

ганизационная деятельность осуществляется также законода-

тельными органами, судами, прокуратурой, создавая при этом

необходимые условия для реализации непосредственных функ-

ций самих этих органов (законотворчество, правосудие, осуще-

ствление прокурорского надзора).

9. Государственное управление реализует полномочия юрис-

дикционного характера, т. е. обеспечивает административный

(внесудебный) порядок осуществления органами исполнитель-

ной власти так называемого «принуждающего» управления (на-

пример, назначение административных наказаний, применение

мер административного предупреждения или административ-

ного пресечения).

§ 6. Виды государственного управления

Видами государственного управления являются: 1) внутреннее

государственное управление, осуществляемое исполнительными

органами государственной власти в целях организации самой

системы этих органов и обеспечения правовых режимов их рабо-

ты,

т. е. для проведения позитивной управленческой деятельно-

сти для решения государственных задач и исполнения норматив-

ных правовых актов (осуществление действий по организации

деятельности самих исполнительных органов государственной

власти, совершенствованию института государственной службы,

разработка и принятие нормативных правовых актов); 2) внешнее

государственное управление осуществляется органами исполни-

тельной власти в целях реализации «внешних» (в том числе ино-

гда и принуждающих) полномочий, т. е. полномочий, адресован-

ных субъектам права (физическим и юридическим лицам), не

входящим в структуру государственной администрации (напри-

мер,

осуществление деятельности по регистрации и лицензиро-

ванию); 3) внутриорганизационное государственное управление—

осуществление исполнительно-распорядительных функций ор-

ганами законодательной (представительной) власти, судами,

прокуратурой и иными государственными органами, традицион-

но не относящимися к исполнительным органам государствен-

ной власти.

Государственное управление урегулировано публичным (ад-

министративным) правом, при этом отдельные государственно-

Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

управленческие вопросы подлежат частноправовой (граждан-

ско-правовой) регламентации. Поэтому следует различать суве-

ренное государственное управление и управление, осуществляемое

в частноправовых формах. Эти виды управления характеризуют-

ся различными правовыми формами. Если государственное

управление осуществляется в форме публичного права, то тогда

говорят о суверенном (публичном) управлении, реализуемом

самим государством (его органами, государственными служа-

щими) либо от его имени; если управленческая деятельность

установлена частным правом, то здесь речь идет о частноправо-

вом управлении.

Суверенное управление — это управление «принуждающее»

(правоохранительное, атакующее, «нападающее», ограничиваю-

щее права субъектов права, жесткое), т. е. применяющее меры

административного принуждения. В данном случае контроль-

но-надзорные органы и должностные лица применяют меры

обеспечительного, предупредительного, пресекательного, нака-

зательного и восстановительного характера. Здесь возможно

временное ограничение реализации прав и свобод граждан,

права распоряжения объектами собственности физических и

юридических лиц. Принудительное управление осуществляется

в основном полицейскими и другими контролирующими орга-

нами, в задачи которых входит обеспечение общественного по-

рядка, предотвращение правонарушений, защита общества от

опасностей. Главным принципом «принуждающего» управле-

ния является законность.

В отечественной административно-правовой литературе по-

следних десятилетий проблемы «частноправового» управления не

затрагиваются. Такой вид управления имеет место в тех случаях,

когда само государство не выступает в роли суверенного участ-

ника правоотношений. Поэтому оно предполагает равноправие

государства как участника частноправовых отношений, т. е. уча-

ствует в общей конкурентной экономической жизни, получает

финансовые доходы, увеличивает свое состояние или продает

его,

совершая при этом соответствующие действия. Деятель-

ность, осуществляемая в частноправовых формах, направлена на

достижение государственно-управленческих целей и решение го-

сударственно-правовых задач путем участия в экономической

жизни.

Частная область государственного управления охватыва-

ет материальные (экономические) потребности управления,

т. е. когда государство выступает в качестве частного предпри-

Глава 1. Государственное управление

нимателя и заключает различные договоры. К ним относятся,

например, договоры купли-продажи, которые имеют целью

обеспечение управления необходимыми для управленческой

деятельности материалами (формирование и обеспечение дея-

тельности персонала управления, приобретение материалов,

техники, канцелярских принадлежностей, земельных участков

для возведения административного здания), договоры подряда

с дорожно-строительными предприятиями, договоры лизинга

и договоры на сервисное обслуживание, трудовые договоры со

служащими и рабочими, находящимися на публичной службе.

Государство участвует в этих договорах в качестве не только

заказчика и потребителя, но и субъекта, желающего получить

экономическую (финансовую) прибыль как самостоятельный

предприниматель на равных с другими предпринимателями.

Управление, в процессе осуществления которого использу-

ются частноправовые средства и механизмы, может также

осуществляться как хозяйственная деятельность органов пуб-

личной власти по обеспечению «нормального» существования

общества (например, государственное обеспечение электро-

энергией, газом, водой, теплом; организация самими города-

ми,

поселками и другими административно-территориальны-

ми единицами уборки мусора, очистки сточных вод, ликвида-

ции вредных веществ и т. д.). Такое управление, которое

можно назвать созидающим, «положительным», является не-

обходимым атрибутом современного социального государства.

«Положительное» управление — это забота государства о нор-

мальном существовании людей; это и управление образовани-

ем,

и социальным строительством (строительством жилья на

льготных условиях для определенных категорий населения), и

управление в области здравоохранения, экономики, транспор-

та, электроснабжения, водоснабжения и т. д. Подобная форма

организации управления распространена во многих странах,

причем она допускается лишь в определенных случаях. Там,

где не имеется четкого правового регулирования со стороны

государства, положительное управление могут осуществлять

частные предприятия.

Управление с точки зрения его организации в принципе

одинаково во всех сферах, однако следует различать общее

управление и особенное (специальное) управление. Общее

управление предназначено для любого вида управленческой дея-

тельности и реализуется одинаковыми механизмами, формами

и методами независимо от отраслей и сфер управленческой

38 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

деятельности. Особенное управление распространяется на кон-

кретные сферы и области — финансы, строительство, сельское

хозяйство, горное дело, внутренние и иностранные дела и т. д.

§ 7. Функции государственного управления

Проблема управленческих функций позволяет создать опти-

мальную структуру и систему управления, определить объек-

тивные потребности органов управления в различных материа-

лах и средствах.

Функция управления — это конкретное направление управ-

ляющего (организующего, регулирующего, контролирующего

и пр.) воздействия государственного управления на объект

управления. Функции управления имеют конкретное содержа-

ние и осуществляются с помощью конкретных способов и

форм управления (например, принудительные механизмы, из-

дание правовых актов управления, подчиняющее воздействие).

Наряду с функциями государственного управления выделяются

функции органов государственного управления (т. е. их управ-

ляющее воздействие на объекты), а также управленческие

функции всех органов государства (т. е. органов представитель-

ной и судебной властей). Эти функции имеют ряд сходных

признаков (например, по субъекту и объекту управления). Од-

ним из важных вопросов является правовое установление

функций государственного управления в функциях органов го-

сударственного управления, т. е. последние должны иметь нор-

мативно определенную компетенцию, обеспечивающую качест-

венное выполнение функций государственного управления.

В учебнике функции управления рассматриваются как

функции органов исполнительной власти (государственного

управления).

В самом общем виде функции государства и его органов —

это основные направления деятельности государства, обеспечи-

вающие его социальное благосостояние, гарантирующие реали-

зацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эф-

фективное управление государством и обществом.

Функции государственного управления обусловливаются

объективными закономерностями. Содержание каждой функ-

ции предопределено стоящими перед государством и государст-

венным управлением целями и спецификой объекта государст-

венного управления и включает конкретное направление орга-

Глава 1. Государственное управление

низационно-правового воздействия органа государственного

управления на конкретные объекты управления.

Основные функции государственного управления — это все-

общие, типичные, имеющие специальную направленность ви-

ды взаимодействия между субъектами и объектами управления,

характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие

достижение согласованности и упорядоченности в сфере госу-

дарственного управления.

К основным функциям государственного управления можно

отнести следующие.

Информационное обеспечение деятельности государственных

органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации,

необходимой для осуществления государственной (управленче-

ской) деятельности. В теории это называется информационным

обеспечением управления.

Прогнозирование и моделирование развития системы госу-

дарственного управления, государственных органов, стандартов

государственного управления. Прогнозирование — предвиде-

ние изменений в развитии и результате каких-либо событий

или процессов в системе государственной деятельности, в госу-

дарственных органах на основе полученных данных, профес-

сионального опыта и практики, достижений научно-теоретиче-

ского анализа. Прогнозирование — это необходимый инстру-

мент в деле принятия важнейших управленческих решений, без

него невозможно определить последствия социальных процес-

сов,

будущее состояние общества в целом, мобильность и эф-

фективность деятельности государственных органов.

Планирование — это определение направлений, пропор-

ций, темпов, количественных и качественных показателей раз-

вития тех или иных процессов в системе государственного

управления и, в частности, реализации государственных функ-

ций (экономических, социально-культурных, военных, оборон-

ных, борьбы с организованной преступностью и коррупцией в

системе государственной службы и т. д.). Кроме того, это раз-

работка целей, задач и направлений развития и реформы госу-

дарственной деятельности и государственного управления.

В процессе реализации функции планирования создаются про-

граммы по развитию отношений в различных отраслях и сфе-

рах государственного управления (федеральные, региональные

и комплексные программы), а также программы по изменению

и улучшению деятельности органа государственного управле-

ния и его структуры.

Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

Организация — это формирование системы государствен-

ного управления на основе установленных принципов и подхо-

дов,

определение структуры управляющей и управляемой сис-

тем в государственном управлении. Организация в узком смыс-

ле — это упорядочение структуры органов государства, штатов,

персонала, процессов государственного управления. Органи-

зующая деятельность включает действия и решения, конечной

целью которых является обеспечение надлежащего функциони-

рования органов государственного управления.

Распорядительство, т. е. оперативное регулирование управ-

ленческих отношений, возникающих по поводу осуществления

полномочий государственных органов и должностных обязанно-

стей, обеспечение режима должной государственной деятельно-

сти в форме принятия административных актов (правовых актов

управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций,

правил, руководств и т. д.). Распорядительство в узком смысле —

это дача текущих указаний руководящими государственными

служащими (должностными лицами).

6. Руководство — это установление правил и нормативов

деятельности и отдельных действий государственных органов

(государственных служащих, должностных лиц), управляемых

объектов; общее руководство — это определение содержания

государственной деятельности (например, управленческой).

Координация — это согласование деятельности различных

государственных органов для достижения общих целей и задач

государственного управления. Координация — это формирова-

ние «ансамбля» управленческой деятельности автономных ад-

министративных центров и обеспечение гармоничного его

функционирования. Если, например, существует несколько са-

мостоятельных организационных систем, каждая из которых

имеет собственную сферу деятельности, цели, задачи и методы

осуществления функций, и требуется решить проблему соеди-

нения усилий различных органов управления, то в данном

случае возможно создание органа управления, наделенного ко-

ординационными полномочиями (в настоящее время коорди-

национными органами являются преимущественно государст-

венные комитеты РФ, некоторые федеральные министерства и

иные органы исполнительной власти, реализующие функции

регулирования, межотраслевой координации и контрольно-

надзорные функции).

8. Контроль — это установление соответствия или несоответ-

ствия фактического состояния системы государственного

Глава 1. Государственное управление

управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню,

изучение и оценка результатов общего функционирования го-

сударственных органов, а также конкретных действий субъек-

тов управления; установление соотношения намечаемого и сде-

ланного в системе государственного управления. Контроль —

это наблюдение за качеством управленческой деятельности,

выявление ошибок в управлении и степени соответствия управ-

ленческих действий и административных актов принципам за-

конности и целесообразности. В определенных сферах государ-

ственной деятельности органы государственной власти посто-

янно усиливают контроль за совершением тех или иных

действий. Контроль должен быть последовательным, разум-

ным, обоснованным, гласным, объективным, законным и опе-

ративным. Одним из видов контроля является надзор

, осуще-

ствляемый, как правило, только для выяснения соответствия

законности проводимых мероприятий (действий, решений).

9. Регулирование — использование методов и способов управ-

ления в процессе организации системы государственного управ-

ления и ее функционирования. Регулирование — это установле-

ние общеобязательных требований и процедур для объектов

управления и различных субъектов права в целях обеспечения

общественного порядка, безопасности, равенства участников

экономических отношений, основ демократической конкурент-

ности, прав и свобод граждан.

Полный перечень направлений реализации функции госу-

дарственного регулирования достаточно велик; укажем лишь

некоторые из них: определение правил поведения и действия в

конкретной сфере посредством нормативного правового акта;

установление конкретных процедур управления (сертификация,

лицензирование, налогообложение, регистрация и т. д.); уста-

новление механизма контроля требуемых действий, т. е. осуще-

ствление контрольной и координационной деятельности, реа-

лизация надведомственных полномочий; формулировка задач и

этапов управленческой деятельности и т. д.

Содержание государственного регулирования складывается

из следующих элементов: нормативное установление общих

требований в конкретной сфере управленческой деятельности;

экономическое и правовое регулирование развития конкретных

отраслей; государственная поддержка и защита российских раз-

работчиков, производителей и потребителей; контроль за вы-

Надзор рассматривается в гл. 17.

Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.