Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

В особенной части административного права выделяются

четыре подотрасли, объединяющие институты, регулирующие:

административно-политическую деятельность по обеспече-

нию безопасности граждан;

организационно-хозяйственную деятельность государствен-

ной и муниципальной исполнительной власти;

социально-культурную деятельность, осуществление соци-

альных программ государственной и муниципальной исполни-

тельной властью;

деятельность государственных и муниципальных органов

исполнительной власти по организации и осуществлению по-

литических, экологических и иных связей с другими странами

(внешних связей).

Административное право — одна из самых больших и слож-

ных отраслей правовой системы России. Это предопределено ее

предметом, большим числом и разнообразием организацион-

ных отношений с участием публичной администрации. Руковод-

ство обороной и образованием значительно отличаются друг от

друга, точно так же, как организация дорожного движения и

работа с личным составом государственных органов, порядок

наложения штрафов и процедура приватизации предприятий.

А для юридического опосредования такого разнообразия нуж-

ны разные административно-правовые нормы.

Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участво-

вала бы публичная администрация. А в ряде сфер — оборона,

государственная безопасность, охрана общественного порядка,

здравоохранение, образование, связь, энергетика — ее роль ре-

шающая. И хотя сокращается значение административно-пра-

вового регулирования в экономике, договорные, гражданско-

правовые отношения все более широко используются в систе-

мах образования, здравоохранения и даже при комплектовании

вооруженных сил. Для повышения эффективности и законно-

сти деятельности государственной и муниципальной админист-

рации в многочисленных сферах общественной жизни необхо-

димо большое количество административно-правовых норм.

Административное право — очень важная отрасль права, так

как роль публичной администрации в России велика. От его

состояния в немалой степени зависят построение аппарата ис-

полнительной власти, эффективность и законность его функ-

ционирования, возможность реализации гражданами многих

прав.

Глава 3. Административное право как отрасль права

Административное как и государственное, гражданское и

ряд других отраслей права являются фундаментальными, про-

филирующими частями правовой системы, все вместе они об-

разуют ее ядро. Как фундаментальная отрасль она имеет свой

специфический и единый метод регулирования, определенный

и достаточно строго выдержанный режим. В административном

праве содержится исходная правовая материя, которая в той

или иной степени используется в ряде других отраслей: финан-

совом, земельном, экологическом, трудовом.

Нормы, регулирующие систему административных актов,

административный процесс, административно-правовое прину-

ждение, обслуживают многие отрасли права. Последние актив-

но используют и административно-правовые понятия органа

исполнительной власти, государственной службы, администра-

тивной ответственности, административного наказания и др.

§ 6. Взаимосвязь и разграничение административного права

и иных отраслей права

Административное право различается и взаимодействует с

другими отраслями права.

Административное право конкретизирует своими нормами

конституционное право и устанавливает возможность полной

реализации конституционно-правовых норм (например, орга-

низация единой системы органов исполнительной власти, госу-

дарственной службы, развития административного законода-

тельства и административно-процессуального законодательст-

ва, административное судопроизводство, защита прав и свобод

человека и гражданина). Конституционное право определяет

структуру административно-правового регулирования и уста-

навливает «стандарты» правового государства в установлении

режима функционирования исполнительной власти.

Административное право взаимодействует с гражданским

правом. Федеральные органы исполнительной власти могут

принимать нормативные правовые акты, которые регламенти-

руют гражданско-правовые отношения при условии, что они

соответствуют нормам ГК РФ и иных федеральных законов.

Взаимосвязь административного и гражданского законодатель-

ства прослеживается в некоторых институтах, например: госу-

дарственная регистрация юридических лиц; лицензирование;

возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями

должностных лиц; публичный договор. Административно-пра-

74 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

вовые институты включают нормы права, устанавливающие

возможность применения к субъектам гражданского права ад-

министративно-властных методов, т. е. имущественные отно-

шения испытывают на себе властно-распорядительный и импе-

ративно-регулирующий потенциал административно-правового

регулирования. По справедливому мнению Ю. А. Тихомирова,

административное право нужно рассматривать как одну из га-

рантий реализации гражданско-правовых норм

Очень интересные и глубокие взаимосвязи можно обнару-

жить между административным правом и муниципальным пра-

вом.

В предмет муниципального права входят отношения в об-

ласти местного самоуправления. Однозначное отделение орга-

нов местного самоуправления от органов государственной

власти невозможно не только с теоретической точки зрения, но

и с практической. Можно привести несколько, на наш взгляд,

существенных аргументов в защиту этого тезиса:

местное самоуправление (муниципальное управление) пред-

ставляет собой одну из форм демократии, т. е. способ форми-

рования власти в государстве путем народного волеизъявления;

местное самоуправление — один из главных каналов взаи-

модействия общества и власти на местном (муниципальном)

уровне;

термин «местное самоуправление» включает понятия

«управление» и «местное», указывая, таким образом, на его

главным образом управленческую сущность;

местное самоуправление реализует важнейшие управленче-

ские функции посредством специальных муниципальных орга-

нов,

имея те же практические цели, что и государственное

управление;

муниципальное право регулирует отношения в сфере публич-

ного управления, т. е. управления, осуществляемого муници-

пальным образованием в лице органов управления, должностных

лиц и муниципальных служащих. Субъекты муниципального

управления используют традиционные для административного

права механизмы, методы, формы и средства управления;

органы местного самоуправления обладают административ-

ной правосубъектностью, т. е. установленной законодательны-

ми и иными нормативными правовыми актами компетенцией.

См.: Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Пол-

ный курс. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2005. С. 95—96.

Глава 3. Административное право как отрасль права 75

Должностные лица и муниципальные служащие имеют соот-

ветствующее правовое положение, традиционный набор полно-

мочий, прав, обязанностей, запретов, ограничений и ответст-

венности;

правовая защита физических и юридических лиц от неза-

конных действий органов местного самоуправления обеспечи-

вается административным правом;

в сфере местного самоуправления область традиционно по-

нимаемых управленческих отношений является доминирую-

щей, т. е. жизнедеятельность муниципального образования не-

возможно представить вне управленческих отношений;

органы местного самоуправления и государственного управ-

ления практически в каждой отрасли и сфере публичного

управления тесно взаимосвязаны;

органы местного самоуправления реализуют отдельные госу-

дарственные полномочия, которыми они могут наделяться.

Таким образом, административное право, изучая различные

аспекты проблемы управления, включает в предмет своих ис-

следований и такой вид социального управления, как местное

самоуправление. Изучение местного самоуправления — это

логическое продолжение анализа более обширной темы управ-

ления, организации и сущности государственной власти в

Российской Федерации, построения исполнительной власти и

осуществления ее функций, а также децентрализации управле-

ния.

Финансовое право как система правовых норм, регламенти-

рующих финансовую деятельность государства, основывается в

определенных сферах и пределах на методах, используемых в

системе административно-правового регулирования. Финансо-

вое право, обладая определенной самостоятельностью и являю-

щееся отраслью права, регулирующей однородный по своему

содержанию массив отношений, основывается на администра-

тивно-правовых механизмах и правовых средствах. Админист-

ративно-правовые нормы устанавливают порядок осуществле-

ния финансовой деятельности государства, правовой режим

деятельности налоговых органов, систему государственного фи-

нансового контроля, административную ответственность за со-

вершение нарушений в финансово-правовой, бюджетной или

налоговой сферах. Современная концепция публично-правовых

характеристик способов правового регулирования финансовых

отношений включает в себя главные проявления применения

76 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

дозволительного, обязывающего, запрещающего, рекоменда-

тельного, поощрительного, договорного, согласительного пра-

вовых способов при юридической регламентации отношений,

возникающих в процессе осуществления финансовой деятель-

ности государства, субъектов РФ и муниципальных образова-

ний.

Метод финансового права является самостоятельным, ори-

гинальным инструментом правового регулирования, специфика

которого проявляется в его властно-имущественном характере,

обусловленном особенностями предмета данной отрасли права,

а также непосредственной связью с финансовой политикой го-

сударства. Метод финансового права, включающий имущест-

венные характеристики, а также императивность, обусловлен

спецификой предмета финансового правового регулирования.

Таможенное право, которое регулирует отношения в области

таможенного дела, использует методы административно-право-

вого регулирования и административные процедуры (хотя они

и называются таможенными). Основными сферами правового

регулирования отношений в области таможенного дела являют-

ся:

отношения по установлению порядка перемещения товаров

и транспортных средств через таможенную границу; отноше-

ния, возникающие в процессе таможенного оформления; отно-

шения, складывающиеся в процессе таможенного контроля; от-

ношения, появляющиеся в процессе обжалования актов, дейст-

вий (бездействия) таможенных органов и должностных лиц;

отношения по установлению и применению таможенных режи-

мов;

отношения по установлению, введению и взиманию тамо-

женных платежей.

Административное право включает в себя, а порой и обеспе-

чивает действие норм экологического и земельного права. Нормы

федеральных законов, устанавливающих охрану окружающей

среды, санитарное законодательство используют многие ад-

министративно-правовые институты, определяющие порядок

управления в соответствующих сферах государственной дея-

тельности, а также способы обеспечения законности в них (на-

пример, экологический контроль, санитарно-эпидемиологиче-

ский надзор). При этом нормы экологического или земельного

права могут реально осуществляться во многих случаях при

непременном административно-процессуальном обеспечении

действия экологического или земельного законодательства.

Нормы административного права позволяют на практике pea-

Глава 3. Административное право как отрасль права

лизовывать потенциал норм указанных отраслей права (напри-

мер,

применение административной ответственности за нару-

шения экологического законодательства, при совершении на-

рушений санитарного законодательства).

Трудовое право можно сравнивать с административным, как

правило, в институте государственной службы и администра-

тивного принуждения. В системе государственной службы в оп-

ределенных пределах действуют нормы трудового законодатель-

ства. Такое положение устанавливается Федеральным законом

«О системе государственной службы Российской Федерации»

от 27 мая 2003 г., Федеральным законом «О государственной

гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г.

В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Феде-

рации от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Россий-

ской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации»

содержатся рекомендации судам по применению трудового за-

конодательства к отношениям, регулируемым нормами публич-

ного служебного права

. Кодекс РФ об административных пра-

вонарушениях устанавливает административную ответствен-

ность за нарушение трудового законодательства РФ.

Административное право можно отграничивать и от уголов-

ного и уголовно-исполнительного права. Эти отрасли права ис-

пользуют одинаковый метод правового регулирования — за-

прет, за нарушение которого наступает соответственно админи-

стративная или уголовная ответственность. В уголовном праве

устанавливаются составы преступлений против интересов госу-

дарственной и муниципальной службы. Уголовное право уста-

навливает ответственность и за нарушения правил, устанавли-

ваемых нормами административного права (например, в облас-

ти осуществления предпринимательской деятельности, против

военной службы, против общественной безопасности и обще-

ственного порядка). Правоохранительная служба осуществляет

свои задачи и функции как в сфере действия уголовного, так и

административно-деликтного права. Управление в области ис-

полнения уголовных наказаний основывается на традиционных

характеристиках государственного управления, обеспечиваю-

См., например: Чиканова Л. А. Применение трудового законода-

тельства к служебным отношениям на государственной гражданской

службе: теория и практика: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005.

См., например: Чиканова Л. А. Применение трудового законода-

тельства к служебным отношениям на государственной гражданской

службе: теория и практика: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005.

78 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

щего выполнение конкретных задач уголовно-исполнительного

права.

Административное право взаимодействует со многими дру-

гими отраслями как материального, так и процессуального пра-

ва. Проводимые сравнительно-правовые исследования показы-

вают наличие у многих отраслей права сходных черт, порядка

реализации правовых норм, неразрывную взаимосвязь отдель-

ных правовых институтов, схожесть применяемых методов пра-

вового регулирования.

Глава 4

Наука административного права

§ 1. Наука об управлении

Наука об управлении — это систематическое учение об ор-

ганизации и деятельности публичного управления. Самостоя-

тельной частью управленческой науки является система науч-

ных взглядов и представлений о правовом аспекте публичного

управления. Пересечение с правовой наукой, особенно с адми-

нистративно-правовой, допускается, когда речь идет о право-

вых нормах, которые придают общему предмету науки об

управлении юридическую оболочку и устанавливают ее право-

вое содержание. Теоретические положения науки об управле-

нии служат основой административно-правовой науки. Вместе

с тем и наука административного права, выделившаяся с тече-

нием времени из структуры науки управления, заметно воздей-

ствует на последнюю. Наука об управлении, имея собственный

арсенал в познании составляющих ее предмет средств, учиты-

вает также методы познания других научных дисциплин, на-

пример, науки об организации производства, техники, психо-

логии, социологии, политологии.

В предмет науки управления входит изучение:

вопросов исторического развития управления;

значения, положения и роли управления в современном го-

сударстве;

форм и методов управления;

установления новых задач и целей управления;

организации управления в материальном и личностном

(анализ проблем публичной службы) аспектах;

Глава 4. Наука административного права

сущности управленческих отношений;

реформы и модернизации управления.

Наука управления включает и управленческую политику,

цель которой развитие системы управления и моделирование

реформы управления, базирующееся на основе критической

оценки современной управленческой ситуации и на выводах

научных исследований.

За последние годы актуализировались следующие вопросы

науки управления: реформа публичной службы (качества, необ-

ходимые занятым в публичном управлении людям; подготовка

и переподготовка административного персонала; формирова-

ние руководителей), административная статистика (подготовка,

принятие, практическая реализация и правовое оформление

управленческих решений), методы управления (особенно коор-

динация и повышение политики согласования в системе управ-

ления, при принятии решений). Обсуждение этих и многих

других вопросов является движущим фактором дальнейшего

развития науки управления.

§ 2. Административное право как наука

Административное право как наука — это составная часть

юридической науки, определяемая как система государственно-

управленческих, административных взглядов, идей, представле-

ний о законах, регламентирующих отношения в сфере государ-

ственного управления (исполнительной власти), о его социаль-

ной обусловленности и эффективности, о закономерностях, ре-

формировании и тенденциях развития административного

законодательства, о принципах административного права, об

истории и перспективах развития, о зарубежном администра-

тивном праве.

Позитивно (или догматически) административно-правовая

наука может быть представлена на основе конституций, обыч-

ного права, формальных законов, правовых положений, а так-

же деятельности управленческих органов и судебной практики,

в рамках которой интерпретируется позитивно действующее ад-

министративное право. Российская административно-правовая

наука состоит из двух основных частей: Общей и Особенной.

Данное разделение основывается на системе ныне действующе-

го административного права. В западноевропейских странах ад-

министративно-правовая наука в современном понимании под-

80 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

разделяется на Общую (правовые источники, место, сущность,

значение и положение управления внутри государственной дея-

тельности, субъекты административного права, административ-

но-правовые основы и обязанности, организация управления,

управленческие действия, административно-правовая защита) и

Особенную (публичная служба, полицейское право, комму-

нальное, строительное, дорожно-транспортное, промысловое,

социальное, школьное, административно-хозяйственное, фи-

нансовое и налоговое право, право зашиты окружающей при-

родной среды) части.

Задачами административно-правовой науки является выявле-

ние проблем административного права, сложностей в примене-

нии его норм, толкование административно-правовых норм,

разработка новых понятий и принципов, направленных на со-

вершенствование государственной управленческой деятельно-

сти.

Итоги научных изысканий (выводы, рекомендации, предло-

жения, проекты законов, справки по улучшению управленче-

ской деятельности и пр.) способствуют повышению эффектив-

ности правоприменительной административно-правовой дея-

тельности и укрепляют механизм административно-правового

регулирования.

Предметом административно-правовой науки является иссле-

дование правоотношений в сфере государственного управле-

ния, применения норм административного права, действия

«административно-правовых» законодательных актов, «право-

творчество» самих органов государственного управления.

Теоретической основой науки административного права

служат как другие науки (философия; наука социального и го-

сударственного управления; общая теория государства и права;

политология и социология), так и научные труды отечествен-

ных и зарубежных ученых. Важное значение для науки админи-

стративного права имеет анализ законодательства (федерально-

го и субъектов РФ) и «административного правотворчества» ор-

ганов исполнительной власти (например, постановления о

системе органов исполнительной власти и их структуре). Ис-

пользуя методы научного анализа (исторический, логический,

формально-юридический, социологический, сравнительно-пра-

вовой), наука административного права способна раскрыть

проблемы современного правового регулирования управленче-

ской деятельности. Развитие этой науки немыслимо без посто-

Глава 4. Наука административного права 81

янного изучения практической деятельности государственных и

муниципальных органов (административной практики), без

проведения социологических исследований в сфере организа-

ции и функционирования исполнительной власти, государст-

венного управления и государственных служащих.

Система науки административного права обусловлена систе-

мой самого административного права, его структурой, совокуп-

ностью норм, правовых институтов и подотраслей администра-

тивного права и логической взаимосвязью между ними. Вместе

с тем система отрасли административного права характеризует-

ся меньшим объемом по сравнению с наукой административ-

ного права, так как последняя исследует не только правовую

сторону управления, но и многие другие проблемы и отноше-

ния.

§ 3. Административно-правовая политика

Административно-правовая политика критически сравнивает

позитивное административное право с установленными право-

выми принципами и реальной практической управленческой

ситуацией, а также преследует цель улучшения позитивного

административного права. Наука административного права в

определенной степени «создает» административное право по-

средством изучения и анализа управленческих действий, осу-

ществляемых на основе закона разнообразными субъектами

управления. К административно-правовой политике относится

также сравнительное правоведение в области действия и при-

менения норм административного права.

Административная политика исследует возможности созда-

ния новых моделей управления, улучшения организации управ-

ления и совершенствования управленческих действий, изме-

нения правового режима управленческой деятельности. Цель

такого исследования и вырабатываемых предложений — модер-

низация административного права, качественное применение

его норм, а также совершенствование самой управленческой

деятельности.

Как научная дисциплина административная политика вскры-

вает недостатки административного права и определяет возмож-

ные пути их устранения. Конечно, «судьбу» нововведений и

предложений, т. е. необходимость нововведений в администра-

тивном праве, решает так называемая «практическая политика».