Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

92 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

ство и его полицейская регламентация; участие в проведении

религиозной политики.

Таким образом, как в Российской империи, так и в западно-

европейских странах под термином «полиция» в XVIII в. пони-

мали многообразную деятельность полицейских учреждений,

направленную на обеспечение не только общественного поряд-

ка и безопасности населения, но и благосостояния общества, а

также осуществление функций так называемого «внутреннего

управления».

Российское полицейское право как учебный курс на рубеже

XIX—XX вв. включал следующие составные части: 1) понятие и

содержание науки полицейского права; источники действую-

щего полицейского законодательства; меры полицейского при-

нуждения; 2) деятельность полиции безопасности (в области

предупреждения и пресечения преступлений; наблюдения за

печатью; предупреждения и пресечения опасностей, не завися-

щих от человека; реализации строительной полиции и т.

д.

);

3) деятельность полиции благосостояния (в области образова-

ния; обеспечения материального благосостояния; содействия

развитию сельского хозяйства и торговой промышленности).

Административное право конца XIX — начала XX в., пони-

маемое в широком смысле, представляло собой учение о всей

совокупности юридических норм, определяющих деятельность

административных органов (т. е. из предмета исследования ис-

ключались нормы о государственном устройстве, судебной дея-

тельности и судоустройстве). Следовательно, в систему этой

науки входили: военное управление, международное, финансо-

вое,

церковное и внутреннее управление. Однако центральным

в системе науки административного права оставался вопрос об

организации административных установлений (учреждений) в

сфере внутреннего управления (их природа, формы устройства,

отношения). Другим важным вопросом являлась деятельность

административных учреждений по формальному применению

административно-правовых норм (формы управления). И нако-

нец, наука административного права включала административ-

ную юстицию как особую форму разрешения коллизий (спо-

ров),

возникающих в процессе административной деятельно-

сти.

В совокупности три указанных вопроса составляют Общую

часть науки административного права.

Материальная, или Особенная, часть науки административ-

ного права — это нормы, которые определяют задачи деятель-

ности административных учреждений, а также способы и сред-

Глава 4. Наука административного права 93

ства их осуществления. Сюда входили учения: 1) о полиции

безопасности; 2) о народном здоровье; 3) о духовном развитии;

4) об экономическом благосостоянии.

В начале советского периода (после 1917 г. ) наука админист-

ративного права стала формироваться по мере возникновения

«советского» государственного управления и административно-

го права как отрасли права, регулирующей управленческие от-

ношения. Однако это развитие было противоречивым. В пер-

вые годы советской власти административное право преподава-

ли профессора, которые работали в российских университетах

еще до революции. Среди них можно назвать В. Л. Кобалевско-

го,

А. Ф. Евтихиева, А. И. Елистратова.

В 1936 г. в Германии была опубликована большая статья из-

вестного русского ученого-административиста Н. Карадже-Ис-

крова «Административное право в Советском Союзе (России) с

1917 г. », в которой автор выделил четыре этапа развития адми-

нистративного права.

Первый период (примерно до середины 1918

г.

)

характе-

ризуется ликвидацией сословий, гражданских и военных чинов,

национализацией большой части национального хозяйства,

уничтожением частной собственности на землю, монополиза-

цией банков. В этот период государственная власть была чрез-

вычайно децентрализована. Децентрализация вводилась даже в

армии, когда вся власть в армии была передана солдатским Со-

ветам. Только Декретом от 22 апреля 1918 г. эта система в ар-

мии была ликвидирована и введена, как и прежде, система на-

значений командиров.

Второй период (середина 1918 — начало 1921 г. ) — эпоха

так называемого военного коммунизма, когда важнейшие от-

расли экономики были сосредоточены (централизированы) в

руках самого государства. Своей наивысшей точки развития эти

процессы достигли в преддверии новой экономической поли-

тики. Таким образом, характерная для первого периода децен-

трализация сменилась централизацией государственной власти.

С введением новой экономической политики в начале

1921 г. были декларированы новые принципы организации

управления. Государство хотело руководить лишь важнейшими

отраслями промышленности. Остальное планировалось предос-

тавить в частные руки и развивать на условиях частной ини-

циативы. Поэтому объем государственного управления заметно

уменьшился. В случаях незаконной экспроприации дела долж-

ны были рассматриваться обычными судами, и государство

Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

брало на себя ответственность за незаконные акты своих чи-

новников.

Чтобы укрепить законность управления, была создана про-

куратура, которая имела большие полномочия в сфере надзора

за законностью совершения управленческих действий, а также

вид административного судопроизводства (судебного контроля)

для споров, которые возникали из пользования землей. В этот

период, который продлился до конца 1928 г., было сделано

много попыток кодифицировать административное право. Од-

нако в тех республиках, где эти попытки имели место, они не

завершились успехом.

С первыми пятилетками (с 1 октября 1928 г. ) начался чет-

вертый период развития советского административного права

(до 1936 г.

охарактеризовавшийся стремительным оттеснени-

ем частного хозяйства и его заменой государственным хозяйст-

вом и колхозами (совхозами). Эти нововведения повлекли за

собой и соответствующие изменения в советском законодатель-

стве.

Можно здесь вспомнить о введении паспортов.

В начале 30-х гг. разработка проблем науки административ-

ного права практически прекратилась. В те годы была весьма

популярной идея отмирания права «в период строительства со-

циализма».

С принятием в 1936 г. Конституции СССР начался новый

этап развития науки административного права. Основной закон

установил систему органов управления как особую группу орга-

нов Советского государства, закрепил подзаконный характер

исполнительно-распорядительной деятельности этих органов,

их систему.

Одним из важнейших событий в истории развития науки

права стало Совещание по вопросам науки советского государ-

ства и права (июль 1938 г.

на котором понятие права было оп-

ределено как обладающая определенными признаками система

норм. На совещании было решено восстановить науку админи-

стративного права. Отмечалось, что роль административного

права возрастает в силу большой значимости государственного

управления и необходимости разработки следующих вопросов:

определение предмета и содержания науки советского админи-

стративного права, а также полномочий органов государствен-

ного управления, анализ методов руководства хозяйством, со-

циально-культурным строительством и т. д.

С 1938 г. в университетах было восстановлено преподавание

административного права. В юридических журналах вновь поя-

Глава 4. Наука административного права

вились статьи, посвященные проблемам этой отрасли. В конце

30-х гг. на страницах научной печати обсуждался вопрос о

предмете административного права, его сущности и системе,

природе государственного управления, принципах права и т. д.

В 1940 г. Г. И. Петров писал о том, что «советское социали-

стическое административное право есть система правовых

норм, регулирующих общественные отношения, складываю-

щиеся в процессе государственного управления, т. е. исполни-

тельно-распорядительной деятельности социалистического го-

сударства»

В 1940 г. был опубликован первый учебник административ-

ного права после восстановления этого учебного курса в сис-

теме учебных юридических дисциплин

. Его авторы подчерки-

вали социалистическую сущность советского государственного

управления. Предмет науки административного права опреде-

лялся через понятие исполнительно-распорядительной дея-

тельности; были сформулированы принципы советского госу-

дарственного управления, перечень которых сохранился до

конца 80-х гг.; установлена система административного права,

состоящая из Общей и Особенной частей. В 1950 г. был под-

готовлен учебник административного права для юридических

вузов

В течение 1950—1980 гг. было издано множество монографий

и научных статей, посвященных важнейшим вопросам и инсти-

тутам административного права. Серьезным научно-теоретиче-

ским анализом многих административно-правовых проблем

(например, административной ответственности, администра-

тивного процесса, государственной службы) характеризовались

60—70-е гг. В 1966 г. вышла монография видного ученого-адми-

нистративиста В. М. Манохина «Советская государственная

служба», в которой автор впервые проанализировал в комплексе

многочисленные вопросы государственной службы (понятие го-

сударственной службы, основные принципы, правовой статус

государственных служащих и т.

д.

И все же работ по государст-

венной службе, изданных в 1960—1980-е гг., было крайне мало,

Петров Г. Предмет советского административного права // Сов.

государство. 1940. № 7. С. 38.

См.: Советское административное право: Учебник для вузов. М.,

1940.

См.: Студеникин С. С, Власов В. А., Евтихиев И. И. Советское ад-

министративное право. М., 1950.

Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

что объяснялось одной причиной: отсутствием правовой регла-

ментации государственно-служебных отношений.

В середине 80-х — начале 90-х гг. ученые делают заметные

шаги в развитии и анализе таких важнейших теоретических во-

просов науки административного права, как сущность и пред-

мет административного права; систематизация и кодификация

административного права; применение его норм; содержание

государственного управления, его форм и методов; система и

правовое положение органов государственного управления; го-

сударственная служба; административный процесс; админист-

ративная юрисдикция; обеспечение законности в государствен-

ном управлении. Особое внимание уделяется роли человече-

ского фактора в повышении эффективности деятельности

органов управления, ответственности в управлении.

В течение нескольких лет (конец 70-х — начало 80-х гг. ) вид-

ными учеными-административистами Ю. М. Козловым,

Б.

М. Лазаревым, А. Е. Луневым и М. И. Пискотиным был под-

готовлен и издан шеститомный курс «Советское административ-

ное право»: «Методы и формы государственного управления»

(1977 г.

);

«Государственное управление и административное

право» (1978 г.

);

«Управление в области административно-поли-

тической деятельности» (1979 г.

);

«Управление социально-куль-

турным строительством» (1980 г.

);

«Основы управления народ-

ным хозяйством» (1981 г.

);

«Управление отраслями народного

хозяйства» (1982 г.

В 1995—1998 гг. было издано много научной и учебной ад-

министративно-правовой литературы. Профессора А. П. Але-

хин, Д. Н. Бахрах, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов,

А. П. Коренев, В. М. Манохин, Д. М. Овсянко, Ю. А. Тихоми-

ров и другие ученые опубликовали свои учебники по админист-

ративному праву. Государственной службе посвящены также

книги Д. М. Овсянко «Государственная служба Российской Фе-

дерации» (1996 г. ) и В. М. Манохина «Служба и служащий в

Российской Федерации. Правовое регулирование» (1997 г.

В это же время обосновывается целесообразность выделения из

структуры административного права такой подотрасли, как слу-

жебное право.

Возрос интерес ученых и к проблеме административного до-

говора административно-деликтного и полицейского права, к

административной деятельности органов внутренних дел. Даль-

нейшее развитие получили также проблемы административно-

Глава 4. Наука административного права 97

юрисдикционного процесса, производства по делам об админи-

стративных правонарушениях.

После принятия в 1993 г. новой Конституции РФ, новых

федеральных законов, законов субъектов РФ перед наукой ад-

министративного права встали важнейшие задачи развития

многих сфер управления и административного права. Среди

приоритетных направлений административно-правового иссле-

дования можно назвать следующие: сущность и современные

задачи, функции и принципы государственного управления и

местного самоуправления; становление системы местного са-

моуправления и анализ ее важнейших элементов; проблемы

функционирования исполнительной власти в России; принци-

пы и функции современного административного права; созда-

ние нового административного законодательства и его даль-

нейшая систематизация и кодификация; административно-

применительная деятельность; административный процесс; ад-

министративная юстиция (административно-судебная деятель-

ность);

новая структура административного права; выделение

новых подотраслей административного права; проблемы госу-

дарственной службы (публичной службы); укрепление закон-

ности и дисциплины в сфере государственного управления.

На протяжении последнего десятилетия административное

право стремительно развивается в трудах многих российских

ученых-административистов. В 1995—2003 гг. было издано

много учебной административно-правовой литературы. Про-

фессора А. Б. Агапов, А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, Ю. М. Коз-

лов,

Н. М. Конин, А. П. Коренев, В. М. Манохин, Д. М. Ов-

сянко, Л. Л. Попов, Б. В. Россинский, Ю. А. Тихомиров и дру-

гие ученые опубликовали учебники и учебные пособия по

административному праву.

Предметом теоретического анализа отношений в сфере дей-

ствия норм административного права все чаще в настоящее

время становятся главные содержательные характеристики ад-

министративно-правового регулирования. Административное

право как публично-правовая система формирует и поддержи-

вает функционирование юридического механизма, созданного

для осуществления исполнительной власти, обеспечения обще-

ственной безопасности, эффективности управления государст-

венными и общественными делами, для защиты прав и свобод

человека и гражданина, установления режима законности

управленческих действий.

4 Административное право

98 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

В качестве доктрины развития современного российского

административного права можно считать совокупность науч-

ных взглядов или основных идей на цели, задачи, принципы,

составные части и главные направления развития администра-

тивного права и его подотраслей и институтов. В этой доктрине

важное место должно занимать обеспечение законной органи-

зации и функционирования публичного управления в россий-

ском государстве, основанном на принципе разделения властей

и признании высшей ценностью самого человека, его прав и

свобод.

Современная доктрина административного права заключает-

ся в обосновании: а) главных направлений развития админист-

ративно-правового регулирования; б) необходимости измене-

ния его структуры в соответствии с новыми потребностями го-

сударственно-правового и экономического строительства, а

также развивающимся административным законодательством;

в) установления в системе публичного управления администра-

тивных процедур, правовых режимов и порядков, способствую-

щих появлению эффективного государственного и муниципаль-

ного управления, защите прав и свобод физических и юридиче-

ских лиц; г) развития административного права в соответствии с

традиционными международно-правовыми стандартами и его

«европеизации» (не в смысле простого заимствования поло-

жений административного законодательства стран Западной

Европы и перенесения «модной» терминологии в российский

административно-правовой лексикон); д) формирования адми-

нистративного законодательства, отвечающего принципам и на-

значению современного правового государства.

Практически все административно-правовые институты,

входящие как в Общую, так и в Особенную часть российского

административного права требуют сейчас позитивного развития

или необходимого реформирования. Однако в настоящее время

доктрина административного права должна, по нашему мне-

нию,

строиться с учетом уже достигнутого в теории и «практи-

ке» административного права преимущественно по таким на-

правления, как управленческий процесс, административные

процедуры и административная юстиция (административное

судопроизводство). Именно данные институты являются сего-

дня наиболее актуальными и спорными, именно они составля-

ют основу административно-правового регулирования в новой

системе экономических и политико-правовых отношений,

складывающихся в правовом государстве.

Глава 4. Наука административного права

Масштабность и многоплановость возможного реформиро-

вания административного права обусловлены многими причи-

нами, главная из которых состоит в необходимости распростра-

нения режима правовой государственности на главные отноше-

ния, которые регулируются административно-правовыми

нормами. Принципы современного правового государства

должны действовать и в системе административно-правовых

отношений. Можно с уверенностью констатировать, что в на-

стоящее время административное право России не в полной

мере соответствует масштабам правового государства. Хотя, как

известно, ст. 1 Конституции РФ устанавливает, что Российская

Федерация есть демократическое федеративное правовое госу-

дарство; многие конституционно-правовые положения доказы-

вают данный тезис. Однако в сфере административно-правово-

го регулирования демократические принципы правового госу-

дарства не нашли необходимой институализации и правового

действия.

Простейший анализ действующего законодательства РФ по-

казывает, что современное российское административное право

не в полной мере соответствует стандартам и масштабам право-

вого государства: во-первых, в России до настоящего времени

не принят федеральный закон (или законы), который регла-

ментировал бы порядок принятия административных актов и

общие вопросы административных процедур; во-вторых, не в

полной мере созданы судебные процедуры, сформированные

для рассмотрения административно-правовых споров, т. е. в

России пока отсутствуют специализированные административ-

ные суды (или административные коллегии), которые профес-

сионально рассматривали бы административные дела, т. е. спо-

ры,

возникающие из административно-правовых отношений и

иных публично-правовых отношений. Кроме того, по многим

другим показателям современное российское административ-

ное право не отвечает требованиям и стандартам правовой го-

сударственности.

Если задать вопрос, что происходит в настоящее время с

наукой и отраслью административного права, то ответ будет

традиционным: о сложности преодоления сложившихся в со-

ветские годы традиций, доктрин, теорий, точек зрения ученых-

административистов. Можно задать еще несколько вопросов.

Не на долго ли затянулся процесс реформирования российско-

го административного права? Сколько времени предстоит еще

100 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

говорить о необходимости проведения реформы администра-

тивного права?

Думается, что процесс коренного изменения системы адми-

нистративно-правового регулирования — очень длительный

процесс, зависящий главным образом от степени развития со-

ответствующего административного законодательства, наличия

полезных правовых доктрин, правовой культуры, темпов и по-

требностей экономического развития страны, направлений и

темпов политико-правового строительства, эффективности и

качества публичного управления. О реформе административно-

го права можно говорить, сравнивая его, с одной стороны, с

советским административным правом, а с другой — со сложив-

шимся административным правом начала XXI в. Поэтому о ре-

формировании административного права следует размышлять

лишь при непременном учете этапов его исторического разви-

тия.

Процесс формирования «нового» административного пра-

ва не должен рассматриваться вне контекста исторических пе-

ремен в государственно-правовом строительстве страны.

Будет ли полезной для науки «перестройка» системы адми-

нистративно-правового регулирования, «разрушение» устарев-

ших принципов и традиций в административном праве? Отве-

тить на этот вопрос непросто. Представляется, что все же для

изменения самых глубинных характеристик современного ад-

министративного права, преодоления «старых» (и одновремен-

но простейших) догм системы административного права требу-

ется его реформа, что будет позитивным процессом. Однако

процессом формирования нового административного права не-

обходимо руководить. Традиции (в том числе и в правовом ре-

гулировании) всегда сильны и обусловлены своими внутренни-

ми связями, обычаями, обстоятельствами, сложившимися от-

ношениями и взглядами, распространенностью мнений и

иными типичными факторами. Сегодня нужно создавать «но-

вый мир» административного права, развивать его новые тра-

диции. Учитывая все лучшее, достигнутое в системе админист-

ративно-правового регулирования, новые административно-

правовые традиции должны базироваться на современных иде-

ях, доктринах, теоретических достижениях.

Создание нового «базиса» административного права предпо-

лагает появление иных теоретических догм в доктринальном

осмыслении перспектив административно-правового регулиро-

вания. В связи с этим нужно формировать базисные условия

Глава 5. Нормы административного права

101

для развития российского административного права. Новая

сущность административного права, по нашему мнению, состо-

ит в том, что административное право регламентирует отноше-

ния не только в сферах исполнительной власти и публичного

управления, но и в сферах судебной и законодательной власти.

Оно создает правовые средства их организации, эффективного

функционирования и необходимого взаимоконтроля. Кон-

трольные полномочия, например, судебной власти (судей и су-

дов),

устанавливающие и обеспечивающие режим законности

организации и деятельности органов публичного управления и

их должностных лиц, а также ограничивающие произвольное

применение правовых норм и исправляющие юридические

ошибки, применяются в целях реализации принципа разделе-

ния властей и соответствия административной практики при-

знанным стандартам современного правового государства.

В ближайшие годы ученым-административистам предстоит

нелегкая и длительная работа по созданию современной теории

административного права, определению его понятий и инсти-

тутов, выделению подотраслей административного права и

уточнению его системы и структуры.

Глава 5

Нормы административного права

и административно-правовые отношения.

Источники административного права

§ 1. Система административно-правового регулирования

В литературе традиционно используется термин «механизм

административно-правового регулирования»

, однако, по наше-

му мнению, целесообразнее говорить о системе административ-

но-правового регулирования. Система административно-право-

вого регулирования позволяет в комплексе увидеть материю ад-

министративного права; она дает возможность понять логику

административно-правового воздействия на общественные от-

ношения, выделить главные элементы организационно-право-

вого воздействия и регулирования этих отношений.

См.: Коренев А. Я. Административное право России: Учебник:

В 3 ч. М., 1996. Ч. 1. С.

40-41.