Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

52 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

тельные учреждения. Субъекты исполнительной власти исполь-

зуют имеющиеся у них фактические и правовые возможности

для осуществления внесудебного, административного принуж-

дения. Принудительность, опора на силу, возможность самостоя-

тельно осуществлять физические, организационные и иные ме-

ры принуждения в административном порядке — важная черта

исполнительной власти.

8. Названные выше признаки содержания исполнительной

власти — универсальность, предметность, принудительность, ор-

ганизующий характер — детерминируют ее организационную

форму — единую, большую по объему, иерархически построенную

государственную систему. Единство многоуровневого механизма

исполнительной власти — важнейшая основа единства государ-

ства.

Известно, что и законодательная, и судебная власть не обла-

дают организационным единством, иерархией, подчинением ни-

жестоящих звеньев вышестоящим. В отличие от других властей

исполнительная власть организационно едина, ее нижестоящие

звенья подчинены вышестоящим, она делится на иерархические

уровни.

9. Исполнительная власть выступает как вторичная по отно-

шению к представительным (законодательным) органам, кото-

рые определяют ее структуру, полномочия ее органов, даже ес-

ли носители исполнительной власти избираются непосредст-

венно народом (президент, губернатор и т. д.). Издаваемые ими

властные акты подзаконны, они развивают, уточняют, детали-

зируют, применяют в конкретной обстановке закон. Действия

органов и должностных лиц системы исполнительной власти не

могут противоречить закону, являются его исполнением.

10.

В условиях правового государства значительно изменя-

ются объем и формы контроля за деятельностью исполнитель-

ной власти. Ее подконтрольность приобретает качественно

иной характер. Исполнительная власть не подчинена другим

властям, она самостоятельна, но ее вправе контролировать все

существующие власти: и парламент, и суды, и иные органы, не

принадлежащие ни к одной из трех ветвей власти (прокуратура,

Счетная палата, Уполномоченный по правам человека и др.).

В Российской Федерации огромные контрольные полномочия

принадлежат также Президенту РФ, занимающему особое по-

ложение в российской системе разделения властей.

Глава 2. Исполнительная власть

§ 4. Функции исполнительной власти

Главная цель исполнительной власти, обусловленная ее со-

циальным назначением и особым положением в системе разде-

ления властей, заключается в качественном выполнении задач

и функций государственного управления. Таким образом,

функции исполнительной власти определяются целями и

функциями государственного управления. Однако исполни-

тельная власть, будучи самостоятельной и независимой от дру-

гих ветвей государственной власти, выполняет и собственные

функции, задающие основные направления деятельности ее

органов, которые реализуют особые государственно-властные

полномочия. В данном случае исполнительная власть рассмат-

ривается как политико-государственное явление, как средство

обеспечения публичных интересов.

Сущность функций исполнительной власти выявляется и

посредством анализа результатов, которые достигаются в про-

цессе осуществления исполнительной власти. Данный подход

позволяет выделить следующие основные функции современ-

ной исполнительной власти:

1) исполнительная (правоприменительная), т. е. функция

исполнения Конституции РФ, федеральных законов и законов

субъектов РФ;

2) «правозащитная», т. е. соблюдение и защита прав и сво-

бод человека и гражданина. Органы исполнительной власти

обязаны признавать установленные Конституцией РФ права и

свободы человека и гражданина, соблюдать, реализовывать на

практике, а в случае необходимости — защищать их;

3) социально-экономическая, т. е. создание условий для раз-

вития хозяйственного строительства, социально-культурного и

административно-политического управления. Эту функцию

можно назвать обеспечительной, так как она направлена на

обеспечение благосостояния населения и удовлетворение пуб-

личных интересов;

4) функция обеспечения законности и соблюдения консти-

туционного порядка в стране;

5) регулирующая, в рамках которой осуществляются многие

функции государственного управления: руководство, контроль,

координация, планирование, учет, прогнозирование и т. д.;

6) нормотворческая, в соответствии с которой органы ис-

полнительной власти осуществляют в установленных законом

пределах деятельность по принятию нормативных актов, мно-

54 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

гие из которых подлежат государственной регистрации в Ми-

нистерстве юстиции Российской Федерации;

7) охранительная (юрисдикционная), означающая, что орга-

ны исполнительной власти законодательно наделены полномо-

чиями по применению к юридическим и физическим лицам

мер государственного (административного) принуждения в слу-

чае,

если указанными лицами нарушаются нормы законода-

тельства. Данная функция исполнительной власти реализуется

посредством установленных законом административно-процес-

суальных производств, в рамках которых контрольно-надзор-

ные органы применяют меры предупреждения, пресечения, на-

казания и восстановления.

§ 5. Субъекты исполнительной власти

Субъекты исполнительной власти являются главнейшими

субъектами административного права, ибо именно они осуще-

ствляют государственное управление, управленческие действия,

принимают административные акты, обеспечивают исполнение

законов, общественный порядок и безопасность, права и сво-

боды граждан.

С учетом федеративного устройства России выделяются сле-

дующие субъекты исполнительной власти в Российской Феде-

рации: 1) Российская Федерация как демократическое федера-

тивное государство, суверенитет которого распространяется на

всю территорию РФ; 2) равноправные субъекты РФ: республи-

ки,

края, области, города федерального значения, автономная

область, автономные округа. Во взаимоотношениях с федераль-

ными органами государственной власти все субъекты РФ меж-

ду собой равноправны. Федеративное устройство Российской

Федерации основано на ее государственной целостности, един-

стве системы государственной власти, разграничении предме-

тов ведения и полномочий между органами государственной

власти Российской Федерации и органами государственной

власти субъектов РФ, на равноправии и самоопределении на-

родов в Российской Федерации.

С точки зрения осуществления государственного управле-

ния субъектами исполнительной власти в Российской Федера-

ции являются: 1) Президент РФ; 2) Правительство РФ; 3) феде-

ральные органы исполнительной власти (федеральные мини-

стерства, федеральные службы и федеральные агентства);

4) территориальные органы федеральных органов исполнитель-

Глава 2. Исполнительная власть 55

ной власти; 5) главы исполнительной власти субъектов РФ

(президенты, главы администраций); 6) правительства субъек-

тов РФ; 7) иные органы исполнительной власти субъектов РФ.

Как следует из приведенной классификации, субъектами ис-

полнительной власти могут быть как федеральные, так и регио-

нальные (в субъектах РФ) органы государственного управле-

ния. Известно, что органы управления не могут функциониро-

вать без персонала государственного управления, т. е. без

государственных служащих, являющихся субъектами государст-

венно-управленческих отношений. Выделяются следующие

особенности организации и функционирования субъектов ис-

полнительной власти:

1) число госслужащих, занятых в сфере деятельности испол-

нительной власти, превышает количество служащих и долж-

ностных лиц, занимающихся иной государственной деятельно-

стью (общеизвестно, что граждане и юридические лица чаще

имеют дело с органами исполнительной власти, чем с органами

законодательной государственной власти, прокуратурой и су-

дом);

2) субъекты исполнительно-распорядительной деятельности

наряду с исполнением законов реализуют другие правоприме-

нительные функции, занимаются «административным» нормо-

творчеством, принимают нормативные и индивидуальные пра-

вовые акты управления, а в отдельных случаях выполняют

функции «правосудия», рассматривая дела об административ-

ных нарушениях и налагая административные взыскания;

3) должностные лица и государственные служащие обладают

властными полномочиями различного характера; они воздейст-

вуют на формирование и развитие кадрового потенциала, рас-

поряжаются финансовыми, материально-техническими, орга-

низационными, кадровыми ресурсами;

4) органы исполнительной власти и государственные служа-

щие осуществляют юрисдикционную (правоохранительную)

деятельность в силу наличия у них полномочий по реализации

мер государственного (административного) принуждения, сфе-

ра применения которых может быть значительно расширена на

законных основаниях при наступлении чрезвычайных обстоя-

тельств или введении особых административно-правовых режи-

мов;

5) государственные служащие органов исполнительной вла-

сти (как и муниципальные служащие) в определенных случаях

могут управлять по своему усмотрению, основываясь на собст-

56 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

венном видении сложности и значимости управленческого ме-

роприятия. Но прежде всего деятельность государственных

служащих должна основываться на принципе законности ис-

полнительной власти, а также на соблюдении принципов, ус-

тановленных Федеральным законом «О государственной граж-

данской службе Российской Федерации». К ним относятся:

верховенство Конституции РФ и федеральных законов; при-

оритет прав и свобод человека и гражданина; политический

нейтралитет; обязательность выполнения решений вышестоя-

щих государственных органов; ответственность государствен-

ных служащих.

Одной из основных задач государственного управления яв-

ляется формирование кадрового потенциала государственных

органов. Решение этой задачи обеспечивается таким институ-

том в системе государственного управления, как государствен-

ная служба.

Глава 3

Административное право как отрасль права.

Предмет и метод административного права

§ 1. Публичное право и административное право

Правовое регулирование современных общественных отно-

шений обеспечивается нормами публичного права, в предмет

которого входят: основы государственного устройства; функ-

ционирование государства и его институтов; институты граж-

данского общества; система и органы местного самоуправле-

ния; правотворческий и правоприменительный процесс; судеб-

ная система; международные отношения.

Публичное право направлено на обеспечение и охрану об-

щих интересов государства (всего общества); частное право ох-

раняет интересы отдельных лиц. В число отраслей, составляю-

щих систему частного права, входят гражданское, семейное,

трудовое, торговое право и некоторые другие отрасли. Админи-

стративное право как отрасль публичного права определяется

прежде всего своим предметом, т. е. системой государственно-

управленческих отношений.

Современные политические и социально-экономические

процессы значительно повышают роль государства в решении

общественных задач, обеспечении прав и свобод граждан. В те-

Глава 3. Административное право как отрасль права 57

чение последних 10 лет получила существенное развитие право-

вая система РФ, реформируются ее традиционные правовые

образования, появляются новые отрасли права и публично-пра-

вовые институты. В 1995 г. в стране был опубликован первый

учебник публичного права

Публичное право включает отрасли, в разной степени свя-

занные с правовым механизмом организации и функциониро-

вания самого государства и его органов: конституционное (го-

сударственное) право, административное право, уголовное пра-

во,

финансовое право, процессуальное право, судоустройство,

международное публичное право. Каждая отрасль имеет специ-

фический объект и методы правового регулирования, а также

особую структуру нормативного материала, изучаемого в рам-

ках этой отрасли права.

Публичное право также распространяет свое действие на

сферу организации и функционирования негосударственных

учреждений — органов местного самоуправления, которые не

входят в систему органов государственной власти. В современ-

ных региональных законодательствах содержатся обширные

правовые образования, связанные с публичным правом. Субъ-

екты РФ обладают правом принятия региональных законода-

тельных актов, что устанавливается Конституцией РФ и устава-

ми субъектов РФ.

Одной из самых объемных отраслей публичного права явля-

ется административное право, которое регулирует широкий

круг вопросов организации и деятельности системы органов

исполнительной власти, создания эффективной государствен-

ной службы, обеспечения законности в области функциониро-

вания исполнительной власти. Наряду с регулирующими адми-

нистративному праву присущи и «полицейские» (администра-

тивно-юрисдикционные) методы воздействия на конкретных

участников правоотношений. Субъекты административного

права, представляющие государство и его органы, также приме-

няют в своей деятельности принудительные механизмы и пра-

вовые средства, используют в установленных законодательст-

вом пределах административно-властные принудительные пол-

номочия.

Административное право представляет собой одну из слож-

нейших, крупнейших и наиболее развитых отраслей российско-

го права. Это обусловлено специфическим предметом данной

См.: Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995.

58 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

отрасли права, широтой и глубиной отношений, которые регу-

лируются его нормами. Поскольку исполнительная власть,

управленческая деятельность и само управление характерны

практически для всех сфер общественной и государственной

жизни, то административное право можно с полным основани-

ем характеризовать как центральную отрасль в правовой систе-

ме,

которая воздействует на многие другие отрасли права и ис-

пытывает на себе влияние со стороны иных правовых отраслей;

словом, в этой отрасли права фокусируются многие обществен-

ные отношения, являющиеся предметом правового регулирова-

ния со стороны иных отраслей права (например, конституци-

онного, уголовного, финансового, бюджетного, налогового,

банковского права).

Принципиально важный характер этой отрасли права под-

черкивает и главный метод (или, точнее говоря, один из мето-

дов) правового регулирования — императивный метод, метод

властных предписаний. Поэтому административное право счи-

тается одной из базовых отраслей права, с одной стороны, ис-

пользующей потенциал и правовые средства императивного ме-

тода регулирования, а с другой — обеспечивающей публичные

интересы, правовую защиту прав и свобод как физических, так

и юридических лиц от действий, решений и бездействия адми-

нистративных органов.

§ 2. Административное право и частное право

Административное и частное право различаются исходными

положениями, социальным назначением, принципами и функ-

циями. Частное право допускает частную автономию и юриди-

ческую независимость индивидуума (отдельных физических и

юридических лиц). В его задачи входит правовая регламентация

общественных отношений, основанных на добровольности и на

обоюдном согласии их создания, изменения и прекращения, а

также установление порядка рассмотрения и разрешения спо-

ров и конфликтов между частными лицами, коммерческими и

некоммерческими организациями.

Публичное право (как минимум его важнейшие части — го-

сударственное и административное право) имеет в качестве

предмета изучения государство как носителя верховной и суве-

ренной власти, а также саму государственную власть в ее раз-

личных проявлениях. Административное право как отрасль

публичного права является выражением публичного (общест-

Глава 3. Административное право как отрасль права 59

венного) интереса как в организации социальной жизни, так и

в формах, методах и содержании административной деятельно-

сти,

функционировании исполнительной власти.

Публичные интересы устанавливаются и реализуются в ад-

министративном праве посредством таких правовых средств,

как: 1) правовая регламентация публичного интереса, установ-

ление его признаков, сущности и видов; 2) нормативная фикса-

ция необходимости признания приоритета публичных интере-

сов,

их повсеместного, обязательного и непосредственного со-

блюдения и установление форм и видов правовой защиты

публичных интересов; 3) определение мер юридической ответ-

ственности за нарушение публичных интересов. Следовательно,

административно-правовому регулированию подлежит огром-

ная сфера публичных интересов. Более того, субъекты админи-

стративного права призваны неуклонно соблюдать администра-

тивно-правовые нормы, определяющие необходимость соблю-

дения общественных интересов и устанавливающие при их

нарушении различные виды правовой ответственности.

Таким образом, ведущая роль административного права в

системе публичного права определяется тем, что оно создает

правовую основу для публичного управления, т. е. предметом

административного права в публично-правовом смысле явля-

ются отношения в сфере публичного управления.

Разграничение публичного и частного права — трудная и до

сих пор считающаяся спорной задача. Российская администра-

тивно-правовая наука традиционно рассматривает эту проблему

применительно к предмету и методам административного пра-

ва. Существует ряд теорий о разграничении частного и админи-

стративного (публичного) права. Остановимся на трех из них

Теория интересов определяет виды интересов, которые обес-

печиваются отдельными правовыми нормами (принципами), и

указывает направления правового регулирования конкретных

общественных интересов или действий. Эта теория направлена

в первую очередь на выявление публичного интереса, обеспе-

чиваемого образуемыми правоотношениями. Публичное право

служит государственным (публичным) интересам, частное пра-

во регулирует частные интересы. Публичное право — это систе-

ма правовых норм, которые регламентируют общественные от-

ношения в целях установления основ социально-государствен-

См.: Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по админист-

ративному праву: Учеб. пособие. М., 2000. С.

90—111.

60 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

ной жизни, принципов функционирования государства, его

органов и служащих.

Деятельность государственных органов и организаций, под-

чиненная строгому правовому стандарту, направлена на созда-

ние общего нормального благосостояния населения, обеспече-

ние прав и свобод личности, общественного порядка и безопас-

ности. Частное право, фиксируя правовой статус субъектов,

дает возможность в первую очередь реализовать частную ини-

циативу и тем самым воздействовать на интересы ограниченно-

го (часто весьма четко определенного) круга лиц или организа-

ций. Вместе с тем эти частные интересы не могут и не должны

негативно воздействовать на решение общественно значимых и

общесоциальных задач.

Таким образом, теория интересов затрагивает лишь наибо-

лее общие аспекты разграничения публичного (административ-

ного) и частного (гражданского) права. Она не обеспечивает

сколько-нибудь полного и четкого разграничения этих право-

вых образований, так как большинство правовых норм одно-

временно регулируют как публичные, так и частные интересы.

Теория субординации (соподчинения), являясь господствующей

теорией при отграничении публичного и частного права, рас-

крывает характер отношений между участниками (субъектами)

правовых отношений. Эта теория видит сущность публичного

права в образуемом в рамках осуществления публичной власти

отношении подчиненности (соподчинения). В публичном пра-

ве нижестоящие и вышестоящие субъекты права связаны между

собой отношениями подчиненности или соподчинения. В част-

ном праве субъекты права, вступающие в правоотношения, об-

ладают равным правовым статусом (имеется в виду их равно-

правие при использовании установленных законом возможно-

стей, правил поведения и действий, а также одинаковый

масштаб подчинения определенным правом процедурам и пра-

вилам).

Для публичного права характерно одностороннее регулиро-

вание отношений при помощи закона, административного ак-

та (правового акта управления). Для частного права типичным

является договор, заключаемый по доброй воле субъектами

права. Эта теория отражает превосходство государства (власт-

ной управленческой деятельности) с его арсеналом средств ог-

раничения, организации и принуждения. Однако отношения

подчиненности действуют и в сфере частного права, а договор-

ные отношения и правовое равенство субъектов можно обна-

Глава 3. Административное право как отрасль права

ружить в области публичного права (например, заключение со-

глашений, публичных или административных договоров). Кро-

ме того, теория субординации не объясняет с точки зрения

подчиненности или соподчинения сущности правовых отноше-

ний в области так называемого позитивного государственного

управления социально-культурной, образовательной и комму-

нальной сферами.

Теория относительности и допустимости правовых норм ука-

зывает на распространение действия правовых норм на различ-

ные субъекты права. Публичное право содержит правовые нор-

мы,

которые имеют адресатом государство или другие субъекты

суверенной государственной власти и применяются для регули-

рования отношений государства или других государственно-

правовых институтов и образований, а также физических лиц

(например, граждан), имеющих соответствующий правовой

статус (например, использование гражданином права на обжа-

лование действий государственного служащего). Таким обра-

зом, публично-правовые нормы могут создавать правоотноше-

ния между точно установленными субъектами права. Напротив,

для частного права характерны правовые нормы, которые могут

применяться для регулирования отношений между всеми субъ-

ектами права, т. е. число адресатов частноправового регулиро-

вания неограниченно. Публичное право — это особое право са-

мого государства и его органов; частное право — это право для

каждого индивидуума и каждого субъекта. Теория относитель-

ности правовых норм формальна по своей сути и потому при

всей конкретности подхода к разграничению публичного и ча-

стного права она не содержит материальных критериев разгра-

ничения этих правовых сфер.

Ни одна из рассмотренных теорий до настоящего времени

не реализована на практике, однако каждая из них нашла своих

сторонников. Думается, что эти теории будут полезны при вы-

яснении сущности и социальной значимости административно-

го права. Вместе с тем каждая из них содержит рациональное

ядро:

в первом случае речь идет об обеспечении публичных или

частных интересов; во втором — о возможностях властного воз-

действия на подчиненных субъектов права; в третьем — о на-

правленности правового воздействия либо на организацию и

функционирование государства и его структурных подразделе-

ний, либо на обеспечение режима законности в сфере регули-

рования деятельности частных лиц и частных организаций.