Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

182

Раздел II. Субъекты административного права

3) она связана с ответственностью за состояние подчинен-

ного объекта.

Линейный руководитель, как правило, бывает один. Для ли-

нейных систем характерно прямое подчинение; субъект власти

вправе принимать нормативные или индивидуальные акты, да-

вать задания, решать структурные и кадровые вопросы, распо-

ряжаться материальными и иными ресурсами, непосредственно

руководить деятельностью, осуществлять дисциплинарное при-

нуждение или обладает несколькими из названных полномо-

чий.

Функциональная подчиненность чаще всего означает, что

субъект власти в рамках конкретной функции вправе осуществ-

лять нормативное, методическое руководство, контроль, адми-

нистративное принуждение или он наделяется хотя бы одним

из названных полномочий. Возникает отношение типа «ин-

спектор—контролируемый».

Функциональная подчиненность состоит в подчинении по

какой-то части деятельности, в рамках определенной функции.

Спектр властных полномочий субъектов исполнительной вла-

сти в подобных случаях довольно узок. Их власть бывает «поло-

жительной», сопряженной с созидательной деятельностью

(право распределять, осуществлять методическое руководство и

т.

д.

и юрисдикционной, связанной с нарушениями (право

приостанавливать работу, отстранять от должности, налагать

взыскания и т.

д.

Функциональная власть может быть ограничена рамками ве-

домства (организации) или иметь межведомственный характер.

Линейное руководство всегда основано на прямом служеб-

ном подчинении. Оно распространяется на подчиненные

структурные единицы; линейные системы базируются на адми-

нистративной подчиненности. Функциональное руководство

осуществляется в отношении функционально подчиненных при

отсутствии организационного подчинения.

§ 3. Организационная структура

государственной администрации

Под структурой понимается строение и внутренняя форма

организации системы, выступающая как единство устойчивых

взаимосвязей между ее элементами. В ней выделяются два ком-

понента: строение, совокупность элементов и система отноше-

ний между ними. Сложные образования характеризуются поли-

Глава 8. Государственная администрация

183

структурностью. Исполнительная власть одновременно имеет

несколько структур: кадровую, территориальную, функцио-

нальную, организационную и др.

Организационная структура — это деление целого на орга-

низационно обособленные единицы и сеть управленческих свя-

зей в нем. Организационная структура — форма разделения и

кооперации административной деятельности, форма закрепле-

ния разделения труда по управлению, устойчивая схема распре-

деления его задач, функций. Поэтому ее можно рассматривать

и как структуру целей, функций администрации, выражающую-

ся в дифференциации ее на части и в системе организационных

связей в ней.

На структуру аппарата влияют многие объективные и субъ-

ективные факторы. Важнейшим среди них является содержание

деятельности, т. е. комплекс функций административной дея-

тельности.

Функции, их номенклатура, объем, значимость, взаимо-

связь — вот что в первую очередь детерминирует структуру ап-

парата. Необходимо учитывать наличие двусторонней связи

структуры и функции: вновь возникшая функция может быть

выполнена как путем создания новых структурных единиц, так

и путем использования возможностей, существовавших ранее.

Но развитая функция требует структурного обособления. При

этом функция не меняется автоматически вслед за изменением

структуры аппарата, одну и ту же функцию могут осуществлять

разные органы, служащие.

Как всякая форма, структура отражает результат развития

содержания и в свою очередь оказывает на него активное об-

ратное воздействие. От организационной структуры зависит

специализация и кооперация административной деятельности,

ее комплексность, правильность распределения нагрузки между

различными частями. Рациональная структура позволяет с

меньшими затратами времени и сил и более квалифицированно

решать дела, создает условия для согласованной и четкой рабо-

ты,

образования хорошего психологического климата.

Административные структуры обладают множеством при-

знаков, которые могут быть использованы в качестве критериев

их группировки. Различают структуры простые и сложные, же-

сткие и гибкие, линейные и функциональные, постоянные и

переменные, типовые и индивидуальные, формальные и не-

формальные, сложившиеся и экспериментальные, централизо-

ванные и децентрализованные и др. Можно различать структу-

184

Раздел II. Субъекты административного права

ры устойчивые и неустойчивые, надежные и ненадежные, бю-

рократические и демократические, дорогие и дешевые и т. д.

Структуры исполнительной власти должны быть прежде всего

эффективными (надежными, стабильными и способными к не-

обходимым перестройкам), демократичными и по возможности

дешевыми.

Государственная администрация представляет собой целост-

ное образование, состоящее из большого количества разнооб-

разных частей. В ней можно различать несколько основных ти-

пов структурных единиц: а) аппарат ведомства; б) аппарат

ведомственного подразделения; в) региональный аппарат;

г) орган государственной исполнительной власти; д) админист-

рация организации; е) структурное подразделение органа, ад-

министрации; ж) должность.

Каждая структурная единица аппарата государственной ад-

министрации — это его самоуправляемая, автономная, имею-

щая свою компетенцию, организационно оформленная часть,

существование которой предопределено правовым актом.

Тип организационной структуры системы определяется ти-

пом власти (подчинения). Если система основана на линейной

власти, значит, у нее линейная структура. Использование функ-

циональной власти приводит к образованию функциональных

структур. Таковыми являются, например, службы уголовного

розыска и другие милицейские службы в системе МВД. Их об-

ластные, городские, районные подразделения (управления, от-

делы, отделения) линейно подчиняются соответствующему ор-

гану внутренних дел и функционально — вышестоящему звену

ведомственной службы.

§ 4. Административное ведомство

Термин «ведомство» широко используется в правоведении,

но,

к сожалению, в него вкладывают не одинаковое значение

Если в прошлом он имел определенный и весьма широкий

смысл (линейная система организаций, осуществляющих опре-

деленную деятельность), то в действующих правовых нормах и

научных работах нашего времени он связывается только с фе-

«Ведомство — учреждение или совокупность учреждений, обслу-

живающих какую-нибудь область государственного управления». (См.:

Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1972. С.

67.

) «Ведомство —

отрасль государственного управления и система обслуживающих ее уч-

реждений». (См.: Словарь русского языка. М., 1957. Т. 1. С.

180.

)

Глава 8. Государственная администрация 185

деральными органами исполнительной власти, а чаще всего

лишь с некоторыми из них (государственными комитетами,

надзорами и службами).

Значительно чаще, чем само слово «ведомство», использу-

ются производные от него слова. Определение «ведомствен-

ный» (подход, контроль, нормативные акты, жилой фонд,

связь, транспорт и т. п. ) можно встретить во многих правовых

документах. Но ведомственные акты, ведомственный жилой

фонд, внутриведомственный контроль, ведомственный под-

ход — это то, что действует в определенной системе органи-

заций, принадлежит ей, происходит внутри нее, отражает ее

специфические интересы. Часто в нормативных актах исполь-

зуется словосочетание «ведомственная подчиненность», что оз-

начает линейную административную подчиненность, принад-

лежность к определенной организационной системе. Нетрудно

заметить, что определение «ведомственный» и производные от

него («внутриведомственный», «надведомственный», «межве-

домственный») согласуются с прежним, широким понятием

«ведомства».

Под административным ведомством следует понимать сис-

тему организаций, организационно подчиненных одному орга-

ну исполнительной власти. Наряду с административными су-

ществуют и иные государственные (например, прокуратура РФ)

и негосударственные (например, Всероссийское общество сле-

пых) ведомства. Особенностью первых является то, что ими ру-

ководят исполнительные органы, их руководящие подсисте-

мы — составная часть аппарата исполнительной власти.

Каковы основные признаки административного ведомства?

Во-первых, каждое ведомство имеет определенные норма-

тивно закрепленные цели. Они устанавливаются вышестоящи-

ми государственными органами. Выполнение поставленной за-

дачи (охранять, оказывать услуги и

др.

) — это и есть главная

производственная задача ведомств. Но, кроме того, в Россий-

ской Федерации ведомство осуществляет и такие общие задачи,

как рациональное использование всех выделенных и природ-

ных ресурсов. Каждое ведомство одновременно выполняет три

задачи: специальную производственную; экономико-экологи-

ческую; социальную. В соответствии с ними формулируются и

нормативно регулируются функции соответствующих государ-

ственных организаций.

Во-вторых, административное ведомство представляет собой

четко обособленную сложную систему, состоящую из самостоя-

186

Раздел II. Субъекты административного права

тельных организаций, подчиненных одной из них, которая яв-

ляется ее центром, руководящим органом.

В-третьих, каждое ведомство построено иерархично, имеет

линейную структуру, нижестоящие организации организацион-

но (административно) подчинены вышестоящим, а последние

несут ответственность за их деятельность.

В-четвертых, ведомство — экономико-правовая общность.

У него во владении есть определенное имущество, которое со-

стоит из имущества организаций и централизованных фондов

(резервов), принадлежащих системе в целом.

Ведомство является адресатом многих нормативных и иных

актов. Внутри его действуют акты руководящего системой орга-

на. Административное ведомство моноцентрично: у него еди-

ный субъект власти, который вне системы действует от ее име-

ни,

распоряжается ее фондами и резервами, осуществляет зна-

чительную по объему внутриорганизационную деятельность.

Внутри системы создается и используется определенная ин-

формация, складывается специфическая организация докумен-

тооборота, взаимоотношений ее компонентов. Внутриведомст-

венные связи отличаются активностью и устойчивостью.

Каждое ведомство имеет свое название. Будучи сложной са-

моуправляемой системой, оно как правило, состоит из трех

групп элементов:

1) организаций, непосредственно выполняющих его основ-

ную производственную задачу;

2) организаций, обслуживающих его внутренние потребно-

сти;

3) органа (органов) исполнительной власти.

Можно сказать иначе: каждое ведомство состоит из трех

блоков:

1) производственного;

2) обслуживающего;

3) административного.

В последнем необходимо различать уровни (звенья) управ-

ления. Минимальное их количество — два: центр и админист-

рация ведомственной организации (больницы, вузы и т.

д.

В случае необходимости создаются одно, два и даже более про-

межуточных звеньев. При одном промежуточном звене ведом-

ственная администрация становится трехуровневой, при двух —

четырехуровневой и т. д. Например, система Министерства

обороны РФ (центральный аппарат Министерства — командо-

Глава 9. Органы исполнительной власти

187

вание военного округа — командование соединения — коман-

дование воинской части) насчитывает четыре звена управления.

Группировка административных ведомств может быть про-

изведена по многим признакам, представляющим интерес для

науки административного права. Прежде всего среди них выде-

ляются хозяйственные, социально-культурные и администра-

тивно-политические. В законодательстве и научных работах

различают системы министерств, государственных комитетов,

федеральных агентств, служб, надзоров.

По объему полномочий они бывают отраслевыми, функцио-

нальными и смешанными. В отраслевых организационная дея-

тельность центра замыкается рамками ведомств, их главная за-

дача состоит в непосредственном обеспечении потребностей

общества в услугах. Для функциональных ведомств главное —

внешняя организационная деятельность, административное

воздействие на другие ведомства, не подчиненные линейно

объекты. В некоторых ведомствах одновременно осуществляет-

ся и выпуск, обработка определенной продукции, оказание ус-

луг и внешнее административное воздействие на системы иных

ведомств. Например, Министерство образования и науки РФ

линейно руководит подчиненными вузами и функционально —

педагогическими, сельскохозяйственными, медицинскими и

другими вузами, которые линейно подчинены другим органам.

Глава 9

Органы исполнительной власти

§ 1. Понятие и правовой статус

органов исполнительной власти

Тема «Органы исполнительной власти» является важнейшей

частью современного административного права. Она представ-

ляет ту его часть, которую можно назвать «правом организации

управления» (организационным административным правом), и

включает такие понятия, как признаки органов исполнитель-

ной власти, система и структура, виды, полномочия и правовые

основы образования, а также их деятельность, реорганизация и

упразднение (ликвидация).

Субъекты исполнительной власти осуществляют государст-

венное управление в рамках установленной компетенции. Ис-

полнительная власть не может быть вне системы органов госу-

188 Раздел II. Субъекты административного права

дарственного управления, реализующих ее функции и назначе-

ние.

Организация и деятельность исполнительной власти — это

организация и функционирование системы ее органов, т. е. ор-

ганов государственного управления, имеющих нормативно ус-

тановленные цели, задачи, компетенцию, структуру и необхо-

димые для работы государственные должности государственной

службы (управленческий персонал).

Законодатель не устанавливает понятия органа исполни-

тельной власти, ограничиваясь лишь указанием на существо-

вание единой системы государственных органов исполнитель-

ной власти и определением в Конституции РФ (например,

ст. 77, 78, 85, 110, 112, 125), федеральных конституционных

законах, федеральных законах, законах субъектов РФ и иных

нормативных правовых актах их полномочий. В ст. 17 Феде-

рального закона «Об общих принципах организации законода-

тельных (представительных) и исполнительных органов госу-

дарственной власти субъектов Российской Федерации» речь

идет о системе органов исполнительной власти субъекта РФ.

В российском законодательстве встречаются несколько терми-

нов,

обозначающих, по сути, органы исполнительной власти:

«государственные органы управления», «исполнительные орга-

ны»,

«исполнительные органы государственной власти (ч. 3

преамбулы вышеназванного Закона определяет, что термины

«исполнительные органы государственной власти субъек-

та РФ» и «органы исполнительной власти субъекта РФ» ис-

пользуются в законе в одном значении).

Исполнительные органы являются составной частью всяко-

го публичного управления, например местного самоуправле-

ния. Они также осуществляют управленческую деятельность,

решают задачи управления, реализуют его функции. При этом

исполнительные органы государственных учреждений, пред-

приятий, негосударственных образований, общественных объе-

динений по своему правовому содержанию, полномочиям,

юридическим последствиям управленческой деятельности су-

щественно отличаются от органов государственного управле-

ния.

Орган исполнительной власти — это государственная органи-

зация, часть системы органов государственной власти в Рос-

сийской Федерации, учрежденная самим государством для ис-

полнения и обеспечения исполнения законов и иных норма-

тивных правовых актов, реализации функций государственного

управления во всех сферах жизни государства и общества по-

Глава 9. Органы исполнительной власти 189

средством использования специальных форм и методов осуще-

ствления управленческих действий, обладающая соответствую-

щей структурой, компетенцией, государственно-властными

полномочиями и штатом государственных служащих.

Определяя основные и наиболее существенные признаки

органа исполнительной власти, характеризующие его админи-

стративную правосубъектность, необходимо подчеркнуть сле-

дующее.

Государственно-правовая природа органов исполнительной

власти обусловлена конституционным разделением государст-

венной власти на законодательную, исполнительную и судеб-

ную.

Наличие в системе государственной власти исполнитель-

ных органов — следствие нормативного закрепления принципа

разделения властей.

Органы исполнительной власти — это внешняя форма

выражения исполнительной власти. Они образуются для прак-

тической реализации функций и задач самой исполнительной

власти, посредством которой, как известно, осуществляется

государственное управление в экономической, социально-

культурной и административно-политической сферах жизни

общества.

Работа органов исполнительной власти строится в соот-

ветствии с такими принципами их деятельности, как:

а) государственная и территориальная целостность Россий-

ской Федерации;

б) распространение суверенитета Российской Федерации на

всю ее территорию;

в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на

всей территории РФ;

г) единство системы государственной власти;

д) разделение государственной власти на законодательную,

исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансиро-

ванности полномочий и исключения сосредоточения всех пол-

номочий или большей их части в ведении одного органа госу-

дарственной власти либо должностного лица;

е) разграничение предметов ведения и полномочий между

органами государственной власти Российской Федерации и ор-

ганами государственной власти субъектов РФ;

ж) самостоятельное осуществление органами исполнитель-

ной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

з) обеспечение самостоятельного осуществления своих пол-

номочий органами местного самоуправления, расположенными

190

Раздел II. Субъекты административного права

на территории, где образованы и действуют соответствующие

органы исполнительной власти.

Главная задача органа исполнительной власти — правоис-

полнительная деятельность, т. е. исполнение действующих за-

конов и иных нормативных правовых актов, а также обеспече-

ние их выполнения всеми субъектами права.

Деятельность органов исполнительной власти по своему

содержанию имеет управленческий, организующий, исполняю-

щий, контрольный и распорядительный характер; в результате

этой деятельности решаются и реализуются государственные

задачи и функции.

6. Существует организационная структура органа исполни-

тельной власти, т. е. наличие в нем государственных должно-

стей и функциональных структурных подразделений (департа-

ментов, отделов, управлений, главных управлений и т.

д.

спо-

собствующих наиболее эффективному осуществлению задач,

функций и полномочий данного органа. Каждая государствен-

ная должность замещается государственным служащим, кото-

рый имеет специальный административно-правовой статус

(права, обязанности, ограничения, полномочия, ответствен-

ность и т.

д.

Совокупность должностей составляет штат органа

исполнительной власти.

Органы исполнительной власти наделены государством

особыми государственно-властными полномочиями, которые реа-

лизуются в специальных правовых формах, отличающихся от

правовых форм деятельности органов других ветвей власти;

обладают компетенцией, установленной в различных норма-

тивных правовых актах (конституциях, законах, положениях,

уставах, приказах и т.

д.

В компетенцию, как правило, вклю-

чаются в качестве основных компонентов задачи, права, обя-

занности, полномочия и ответственность органа исполнитель-

ной власти. В пределах своей компетенции органы издают

правовые акты управления и обеспечивают их выполнение.

В содержание полномочий органов исполнительной власти

входят:

а) исполнительно-распорядительная деятельность;

б) контрольно-надзорные функции;

в) действия юридического характера и принятие решений,

вызывающих важные правовые последствия;

г) нормотворческая деятельность;

д) правоохранительная (юрисдикционная) деятельность.

Глава 9. Органы исполнительной власти

191

8. Орган исполнительной власти постоянно и непрерывно дей-

ствует на определенной территории РФ.

9. Органы исполнительной власти наделены правом нормо-

творческой деятельности, т. е. правом издания актов управле-

ния (административных актов). Для решения поставленных за-

дач и осуществления функций государственного управления

каждый орган исполнительной власти имеет право издавать

правовые акты управления. В законах и специальных норма-

тивных правовых актах определяются виды, порядок принятия,

государственной регистрации, действия, опубликования, оспа-

ривания правовых актов управления. Правовые акты органов

исполнительной власти — это, с одной стороны, важнейшая

правовая форма управленческих действий, а с другой — резуль-

тат административного нормотворчества в системе государст-

венного управления. Акты управления являются подзаконными

правовыми актами, т. е. они издаются в обязательном соответ-

ствии с требованиями и положениями законов и развивают их,

а также обеспечивают решение возникающих в сфере управле-

ния споров и административных дел.

10.

Определен нормативно установленный порядок образова-

ния,

формирования, реорганизации и ликвидации органа исполни-

тельной власти.

11.

Каждый орган исполнительной власти имеет свое наиме-

нование.

12.

Федеральными законами и законами субъектов РФ пре-

дусмотрена ответственность органов исполнительной власти и

их должностных лиц.

13.

Орган исполнительной власти — юридическое лицо —

имеет гербовую печать, может вступать в гражданско-правовые

отношения.

14.

Финансирование органа исполнительной власти осущест-

вляется за счет средств федерального бюджета или средств бюд-

жета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей.

Правовой статус органов исполнительной власти характери-

зуется тем, что эти органы являются самостоятельными и неза-

висимыми именно в осуществлении предоставленных им полномо-

чий.

Независимость от органов законодательной власти устанав-

ливается Конституцией РФ, федеральными законами, актами

Президента РФ и Правительства РФ, а также другими норма-

тивными правовыми актами. Превышение пределов установ-

ленных компетенций означает незаконное присвоение властных

полномочий.