Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

272 Раздел II. Субъекты административного права

Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формиро-

ваниях и органах, осуществляющих функции по обеспечению

обороны и безопасности государства, которым присваиваются

воинские звания.

Военная служба осуществляется: в Вооруженных Силах РФ

(т. е. в органах, учреждениях, войсках, подчиненных Мини-

стерству обороны РФ); во внутренних войсках МВД России; в

железнодорожных войсках; в органах ФСБ России, погранич-

ных войсках; в воинских формированиях системы МЧС Рос-

сии; в иных войсковых формированиях.

Для военной службы главная цель — защита страны от по-

сягательств других государств на конституционный строй, суве-

ренитет, территориальную целостность, военный и экономиче-

ский потенциал страны. Военнослужащие готовятся к обороне

и осуществляют оборону, охраняют государственную тайну, го-

сударственную границу и другие важные для страны объекты.

Значительная часть военнослужащих создает условия для вы-

полнения главной задачи военной службы путем обучения, ме-

дицинского и жилищно-коммунального обслуживания военно-

обязанных и военнослужащих, борьбы с нарушениями закон-

ности и выполнения иной вспомогательной деятельности.

Отличие военной службы от любой другой публичной служ-

бы состоит в том, что она комплектуется не только на добро-

вольной основе, но и на основе призыва. По этому критерию

военная служба делится на два вида: службу по контракту и

службу по призыву.

К гражданам, зачисляемым (поступающим) на военную

службу, предъявляются повышенные требования к состоянию

здоровья, образованию, уровню профессиональной подготовки,

морально-психологическим качествам, выполнению нормати-

вов физической подготовки.

Основная масса военнослужащих в отличие от гражданских

государственных служащих служит не в органах государствен-

ной власти, а в воинских частях (формированиях). Значитель-

ное число военнослужащих занимает должности в учреждениях

(образовательных, медицинских и

др.

В Федеральном законе «О системе государственной службы

Российской Федерации» дается также определение правоохрани-

тельной службы, под которой понимается вид федеральной го-

сударственной службы, представляющий собой профессиональ-

ную служебную деятельность граждан на должностях правоох-

ранительной службы в государственных органах, службах и

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 273

учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безо-

пасности, законности и правопорядка, борьбе с преступностью,

защите прав и свобод человека и гражданина, которым при-

сваиваются специальные звания и классные чины.

Правоохранительную деятельность осуществляют служащие:

подразделений криминальной милиции и милиции обществен-

ной безопасности МВД России; таможенных органов РФ; про-

тивопожарной и иных служб МЧС России; органов Федераль-

ной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков; Феде-

ральной службы судебных приставов; Федеральной службы

исполнения наказаний; Государственной фельдъегерской служ-

бы РФ.

Правоохранительная служба призвана защищать права и

свободы граждан и организаций, обеспечивать общественную

безопасность, вести борьбу с преступлениями и администра-

тивными правонарушениями.

Большинство сотрудников правоохранительных органов яв-

ляются должностными лицами, представляя такую разновид-

ность должностных лиц, как представители власти. Как пред-

ставители власти сотрудники правоохранительных органов на-

делены широкими властными полномочиями, и в том числе

правом применять принудительные меры, пресекать неправо-

мерные действия (требовать прекращения неправомерных дей-

ствий, доставлять, задерживать граждан, изымать имущество и

документы, применять оружие и т.

д.

Они имеют специальные

удостоверения, знаки отличия, форменную одежду, а во многих

случаях и огнестрельное оружие.

§ 6. Виды государственной гражданской службы

Федеральная государственная гражданская служба — профес-

сиональная служебная деятельность граждан на должностях фе-

деральной государственной гражданской службы по обеспече-

нию исполнения полномочий федеральных государственных

органов и лиц, замещающих государственные должности Рос-

сийской Федерации.

Федеральная государственная гражданская служба осуществ-

ляется на должностях в аппарате федеральных органов предста-

вительной, исполнительной и судебной власти. Согласно рос-

сийскому законодательству о федеральной государственной

службе таковыми органами являются: Администрация Прези-

дента РФ, Аппарат Правительства РФ, аппараты палат Феде-

274

Раздел II. Субъекты административного права

рального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Вер-

ховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Централь-

ной избирательной комиссии РФ, Счетной палаты РФ,

федеральные государственные органы, подведомственные Пре-

зиденту РФ и Правительству РФ, а также иные органы в соот-

ветствии с законодательством РФ. Таким образом, установлен-

ный законодателем перечень федеральных государственных

гражданских служащих не является закрытым (исчерпываю-

щим),

и в него могут вноситься соответствующие изменения и

дополнения.

Государственная гражданская служба субъекта РФ является

профессиональной служебной деятельностью граждан на долж-

ностях государственной гражданской службы субъекта РФ по

обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, а также

полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, за-

мещающих государственные должности субъекта РФ.

Государственная гражданская служба субъектов РФ устанав-

ливается законами, принимаемыми органами законодательной

власти каждого субъекта РФ, поэтому для выяснения правового

положения государственной службы каждого субъекта РФ сле-

дует изучать и анализировать соответствующие законы субъек-

тов Федерации. Практически все субъекты РФ к настоящему

времени разработали и приняли законы о государственной

службе, регулирующие государственно-служебные отношения в

соответствующих субъектах Федерации. Принимаемые в субъ-

ектах Федерации законодательные акты не должны противоре-

чить Конституции РФ и Федеральному закону «О системе госу-

дарственной службы Российской Федерации».

Как правило, законы субъектов РФ о государственной (так-

же и о муниципальной) службе соответствующих субъектов РФ

фиксируют следующие важнейшие блоки государственно-слу-

жебных вопросов и отношений: определение содержания и ос-

новных элементов государственной службы субъектов РФ;

перечисление и конкретизация установленных федеральным

законодательством о государственной службе принципов госу-

дарственной службы субъектов РФ; рангирование государст-

венных должностей в субъекте РФ с учетом соответствующих

положений «рамочного» федерального закона о системе госу-

дарственной службы; разработка и утверждение квалификаци-

онных требований по должностям, замещаемым государствен-

ными гражданскими служащими субъектов РФ; уточнение пе-

речня прав и обязанностей государственных гражданских

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 275

служащих субъектов РФ; установление оснований и видов по-

ощрения государственных служащих субъектов РФ; детализа-

ция определенных федеральным законодательством порядка,

условий и мер дисциплинарной ответственности государствен-

ных служащих; конкретизация установленных федеральным за-

конодательством ограничений для государственного служаще-

го;

определение содержания государственной тайны субъек-

та РФ; усиление и уточнение гарантий для государственных

служащих, установленных федеральным законодательством; за-

крепление порядка назначения и размеров денежного содержа-

ния государственных служащих субъектов РФ на основе норм

федерального законодательства; дополнение федерального пе-

речня компенсационных выплат и пособий государственным

служащим; установление условий предоставления и продол-

жительности дополнительных отпусков и отпусков без со-

хранения денежного содержания; определение процедуры по-

ступления на государственную службу; установление порядка

проведения государственных квалификационных экзаменов,

испытаний, конкурсов на замещение вакантной должности, а

также аттестаций государственных служащих; детализация пра-

вового механизма прекращения государственно-служебных от-

ношений; определение условий и процедуры прекращения го-

сударственной службы.

Таким образом, государственная гражданская служба в субъ-

ектах РФ должна регулироваться федеральными законами, а

также законами субъектов РФ о государственной службе субъ-

ектов Федерации.

§ 7. Управление государственной службой

Управление государственной службой, основной целью ко-

торого является удовлетворение интересов государства и пуб-

личных интересов в целом:

1) характеризуется практической деятельностью по опреде-

лению основных направлений развития и реального функцио-

нирования всех элементов этого правового института;

2) является функцией государственных органов, которая

осуществляется в определенных организационно-правовых

формах;

3) реализуется специально созданными государственными

органами;

276

Раздел II. Субъекты административного права

4) основывается на принципах законности, гласности, подчи-

ненности вышестоящим государственным органам и должност-

ным лицам нижестоящих государственных органов и государст-

венных служащих, единства основных требований, предъявляе-

мых к государственной службе, стабильности государственной

службы.

Система управления государственной службой как на уровне

Российской Федерации (на федеральном уровне), так и в субъ-

ектах РФ (на уровне субъектов РФ) формируется в целях осу-

ществления, во-первых, координации деятельности государст-

венных органов и их должностных лиц на всех этапах практи-

ческой организации и функционирования государственной

службы и реализации правового статуса государственных слу-

жащих

и, во-вторых, вневедомственного контроля за соблюде-

нием в государственных органах федеральных законов, иных

нормативных правовых актов РФ, законов и иных норматив-

ных правовых актов субъектов РФ о государственной службе.

Система управления государственной службой позволяет дос-

тигать и такой цели, как совершенствование государственной

службы, разработка федеральных программ и программ субъек-

тов РФ по ее реформированию.

Важнейшее средство улучшения управления государствен-

ной службой — это формирование кадрового резерва для замеще-

ния должностей государственной службы. Существует четыре

вида кадрового резерва: федеральный кадровый резерв, кадро-

вый резерв в федеральном государственном органе, кадровый

резерв субъекта РФ и кадровый резерв в государственном орга-

не субъекта РФ.

Средства федерального бюджета и бюджета соответствую-

щего субъекта РФ направляются на финансирование соответ-

ственно федеральной государственной службы и государствен-

ной гражданской службы субъекта РФ. Порядок такого финан-

сирования устанавливается федеральными законами, законами

субъектов РФ, иными федеральными и региональными норма-

тивными правовыми актами Российской Федерации.

Например, при разрешении вопросов поступления на государст-

венную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и пре-

кращения государственной службы, ведения Сводного реестра го-

сударственных служащих РФ, использования кадрового резерва для

замещения должностей государственной службы, подготовки, пере-

подготовки, повышения квалификации и стажировки государственных

служащих и др.

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 277

См., например: Федеральный закон «Об основах муниципальной

службы в Российской Федерации».

§ 8. Основные принципы построения и функционирования

системы государственной службы: понятие,

система и виды

Вопрос о принципах государственной службы является важ-

нейшим в структуре института государственной службы, право-

вой системы не только Российской Федерации, но и других

стран мира. Термин «принципы государственной службы» ука-

зывает на основополагающие черты, сущностные характеристи-

ки,

важнейшее содержание и значение самой государственной

службы, а также на главнейшие юридические положения в

структуре одноименного правового института. Муниципальная

служба, как и государственная, также имеет определенные

принципы

, причем по своему содержанию и функциональным

характеристикам принципы государственной и муниципальной

службы во многом совпадают.

Анализируя принципы государственной службы, необходи-

мо осветить следующие вопросы: 1) понятие принципов госу-

дарственной службы; 2) их законодательное закрепление; 3) ви-

ды и содержание. Современный законодатель не дает определе-

ния принципов государственной службы, хотя и перечисляет их

в различных законодательных и иных нормативных актах. Та-

ким образом, в настоящее время можно говорить именно о пра-

вовых принципах государственной службы.

Правовое установление принципов государственной службы

обусловливает функционирование государственных органов,

деятельность государственных служащих (персонала), устойчи-

вость государственно-правового регулирования государствен-

но-служебных отношений, а также обоснование тенденций раз-

вития законодательства о государственной службе. Изучение

принципов государственной службы дает ответ на вопросы, что

является главным в институте государственной службы, что по-

стоянно сопутствует системе государственно-служебных отно-

шений, без чего не могут существовать различные подынститу-

ты комплексного правового института государственной служ-

бы.

Основное значение принципов государственной службы

заключается в том, что они определяют «юридическую судьбу»,

жизнеспособность, практическую организацию и реальное

функционирование государственной службы.

278 Раздел II. Субъекты административного права

Принципы государственной службы — это основополагающие

идеи, установления, выражающие объективные закономерно-

сти и определяющие научно обоснованные направления реали-

зации компетенции, задач и функций государственных органов,

полномочий государственных служащих, действующие в систе-

ме государственной власти и, в частности, в системе государст-

венной службы.

Принципы современной государственной службы закрепля-

ются в нескольких федеральных законах, главные из которых —

«О системе государственной службы Российской Федерации» и

«О государственной гражданской службе Российской Федера-

ции».

Значение принципов государственной службы заключается в

следующем.

Принципы государственной службы должны объективно

отражать сущность государственной службы, ее наиболее важ-

ные черты; они раскрывают общий характер управленческой,

исполнительно-распорядительной и другой административной

деятельности государственных служащих, закрепляют их в нор-

мах, входящих в правовой институт государственной службы.

Принципы государственной службы устанавливают важ-

нейшие закономерности в системе организации и функциони-

рования государственной службы, т. е. они отражают объектив-

ные связи, возникающие в системе государственно-служебных

отношений. Принципы обусловливают значимость, законность

и социальную ценность отношений, имеющих место в системе

государственной службы. Отсутствие правовых принципов го-

сударственной службы влечет за собой появление в ней элемен-

тов произвольности, бюрократизма в худшем смысле этого сло-

ва, неорганизованности, беззакония, несправедливости и без-

нравственности.

Принципы являют собой активное, динамичное начало,

ибо они обусловливают определяемую законодателем модель го-

сударственной службы. Формулировка и установление законо-

дателями принципов государственной службы зависят от из-

бранной (функционирующей в стране) модели государственной

службы, от адекватности понимания внутренних закономерно-

стей общественных отношений и правового регулирования.

При классификации принципов государственной службы,

как и при изучении принципов государственного управления,

целесообразно выделять конституционные и организационные

принципы. Конституционные принципы обусловлены положе-

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 279

ниями Конституции РФ, которые конкретизируются в соответ-

ствующих законодательных актах. Организационные принципы

отражают механизм построения и функционирования государ-

ственной службы, государственного аппарата и его звеньев,

разделения управленческого труда, обеспечения эффективной

административной деятельности в государственных органах.

Федеральный закон «О системе государственной службы

Российской Федерации» устанавливает основные принципы по-

строения и функционирования системы государственной службы,

т. е. определяются, с одной стороны, принципы построения

системы государственной службы, а с другой — принципы ее

функционирования. Таким образом, речь идет не о принципах

самой государственной службы, а, очевидно, о принципах орга-

низации и деятельности государственной службы.

Еще одной особенностью правового установления принци-

пов государственной службы является наличие основных и

иных (других) принципов государственной службы. Статья 3

Федерального закона о системе государственной службы регла-

ментирует лишь основные принципы, указывая при этом, что фе-

деральные законы о видах государственной службы могут пре-

дусматривать также другие принципы построения и функцио-

нирования государственной службы, которые будут учитывать

их особенности. Реализация принципов построения и функцио-

нирования системы государственной службы обеспечивается

федеральными законами о видах государственной службы. Так,

Федеральный закон «О государственной гражданской службе

Российской Федерации» предусматривает в ст. 4 следующие

«принципы гражданской службы»: 1) приоритет прав и свобод че-

ловека и гражданина; 2) единство правовых и организационных

основ федеральной гражданской службы и гражданской службы

субъектов РФ; 3) равный доступ граждан, владеющих государст-

венным языком Российской Федерации, к гражданской службе

и равные условия ее прохождения; 4) профессионализм и

компетентность гражданских служащих; 5) стабильность граж-

данской службы; 6) доступность информации о гражданской

службе; 7) взаимодействие с общественными объединениями и

гражданами; 8) защищенность гражданских служащих от непра-

вомерного вмешательства в их профессиональную служебную

деятельность. Как видно, перечисленные принципы граждан-

ской службы не во всем совпадают с перечнем основных прин-

ципов построения и функционирования системы государствен-

ной службы Российской Федерации.

280 Раздел II. Субъекты административного права

Рассмотрим конституционные принципы государственной

службы.

Принцип верховенства Конституции РФ и федеральных

законов над иными нормативными правовыми актами, должно-

стными инструкциями при исполнении государственными служа-

щими должностных обязанностей и обеспечении их прав. В Фе-

деральном законе «О системе государственной службы Рос-

сийской Федерации» этот принцип называется принципом

законности. Государственный служащий обязан выполнять все

свои действия только в пределах компетенции государствен-

ного органа, в котором он занимает государственную долж-

ность, и в соответствии с законодательством РФ; он вправе

осуществлять полномочия в пределах предоставленных ему

прав согласно должностным обязанностям. Государственный

служащий должен выполнять установленные для него законо-

дательством обязанности, правильно использовать предостав-

ленные ему права, соблюдать определенные законами ограни-

чения и запреты по государственной службе. Он имеет право

принимать только конкретные правовые акты управления,

обеспечивая при этом в обязательном порядке соответствие

управленческих решений требованиям законности, целесооб-

разности и эффективности. Правовые акты управления долж-

ны соответствовать всем требованиям, предъявляемым к тако-

го рода нормативным правовым документам.

Верховенство федеральных законов предполагает строгое и

неуклонное их соблюдение, исполнение и применение. Из это-

го вытекает требование точного соответствия Конституции РФ

и федеральным законам всех нормативных правовых актов,

принимаемых федеральными органами исполнительной власти,

а также законов и иных нормативных правовых актов, прини-

маемых субъектами РФ по предметам совместного ведения Фе-

дерации и ее субъектов.

В структуру принципа законности входят принцип верности 1

государственных служащих государству при осуществлении

Принцип верности заключается в том числе и в принимаемой

служащим присяге. Например, следователь прокуратуры, впервые на-

значаемый на эту должность, принимает Присягу следователя, т. е. он

клянется, что будет свято соблюдать Конституцию РФ и законы, ак-

тивно защищать интересы личности, общества и государства, внима-

тельно относиться к предложениям, заявлениям и жалобам граждан

(ст. 40

Федерального закона «О прокуратуре Российской Федера-

ции»).

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 281

служебных обязанностей и принцип доверия служащим со сторо-

ны как государства, так и граждан. Граждане должны относить-

ся с пониманием к мерам и решениям, принимаемым государ-

ством и его служащими.

Вместе с тем деятельность современной государственной ад-

министрации должна основываться на так называемых принци-

пах добросовестной администрации, действующей в целях обес-

печения благосостояния населения и повышения доверия к ней

граждан. Принципы добросовестной администрации норматив-

но не устанавливаются, однако они представляют собой высо-

кие требования, предъявляемые к современным государствен-

ным и муниципальным служащим.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина,

их непосредственного действия; обязательность их признания, со-

блюдения и защиты. Конституция РФ провозглашает высшей

ценностью права и свободы человека и гражданина. Сущность

принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина со-

стоит в создании условий для активного участия самого населе-

ния в государственном управлении и в организации такой дея-

тельности государственного аппарата, которая гарантировала

бы права и законные интересы каждого гражданина в социаль-

ной, экономической и всех других сферах жизни.

Права и свободы человека и гражданина действуют непосред-

ственно, т. е. если человек руководствуется ими, то его поведе-

ние считается правомерным, и, таким образом, кроме консти-

туционного установления не требуется дополнительного под-

тверждения их действия и необходимости реального их

обеспечения со стороны государственных органов и государст-

венных служащих. Вместе с тем правомерность поведения, не-

посредственно определяемая конституционными правами и

свободами, не означает, что законы и акты, издаваемые в целях

их обеспечения, не нужны, поскольку в ряде случаев преду-

сматривается необходимость издания федеральных конституци-

онных и федеральных законов (ст. 24, 25, 29, 36, 37, 39 Консти-

туции РФ).

Государственные служащие всех органов государственной

власти, осуществляя правоприменение и исполняя соответст-

вующие полномочия, руководствуются прежде всего не-

обходимостью признания, обеспечения и защиты прав и свобод

человека и гражданина.

Принцип единства системы государственной власти, раз-

граничения предметов ведения между Российской Федерацией и