Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

252

Раздел II. Субъекты административного права

органов местного самоуправления, выборных и других должно-

стных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию

указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу оп-

ределяются уставом муниципального образования в соответст-

вии с законами субъектов РФ. Нормативные правовые акты ор-

ганов местного самоуправления и должностных лиц местного

самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности

человека и гражданина, вступают в силу после их официально-

го опубликования (обнародования).

Органы местного самоуправления и должностные лица мест-

ного самоуправления несут ответственность перед населением

муниципального образования, государством, физическими и

юридическими лицами в соответствии с федеральными закона-

ми.

Ответственность органов местного самоуправления и долж-

ностных лиц местного самоуправления перед государством на-

ступает на основании решения соответствующего суда в случае

нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституцион-

ных законов, федеральных законов, конституции (устава), зако-

нов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также

в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и

должностными лицами переданных им отдельных государствен-

ных полномочий.

Высшее должностное лицо субъекта РФ может издать пра-

вовой акт об отрешении от должности главы муниципального

образования или главы местной администрации в случаях:

издания должностным лицом местного самоуправления нор-

мативного правового акта, противоречащего российскому зако-

нодательству, если такие противоречия установлены соответст-

вующим судом, а данное должностное лицо в течение двух ме-

сяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение

иного предусмотренного решением суда срока не приняло в

пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

совершения должностным лицом местного самоуправления

действий, в том числе издания им правового акта, не носящего

нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод

человека и гражданина, угрозу единству и территориальной це-

лостности Российской Федерации, национальной безопасности

России и ее обороноспособности, единству правового и эконо-

мического пространства Российской Федерации, нецелевое

расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета

субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 253

должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий

мер по исполнению решения суда.

Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъек-

та РФ издает правовой акт об отрешении от должности главы

муниципального образования или главы местной администра-

ции, не может быть менее одного месяца со дня вступления в

силу последнего решения суда, необходимого для издания ука-

занного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня

вступления в силу этого решения суда. Акт об отрешении от

должности может быть обжалован в судебном порядке в тече-

ние 10 дней со дня его официального опубликования. Суд рас-

сматривает жалобу и принимает решение по делу не позднее

чем через 10 дней со дня ее подачи.

Органы прокуратуры РФ и другие уполномоченные федераль-

ным законом органы осуществляют надзор за исполнением орга-

нами местного самоуправления и должностными лицами мест-

ного самоуправления Конституции РФ, федеральных конститу-

ционных законов, федеральных законов, конституций (уставов),

законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований,

муниципальных правовых актов. Уполномоченные органы госу-

дарственной власти осуществляют контроль за реализацией орга-

нами местного самоуправления и должностными лицами мест-

ного самоуправления переданных им отдельных государствен-

ных полномочий.

Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан,

решения и действия (бездействие) органов местного самоуправ-

ления и должностных лиц местного самоуправления могут быть

обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном зако-

ном порядке.

Глава 10

Государственная служба

и государственные служащие

§ 1. Государственная должность:

понятие и основные черты

Федеральные законы «О системе государственной службы

Российской Федерации» и «О государственной гражданской

службе Российской Федерации» устанавливают, что государст-

венным служащим является гражданин РФ, исполняющий

254 Раздел II. Субъекты административного права

обязанности по должности государственной службы за денеж-

ное вознаграждение. Таким образом, статус государственного

служащего определяется как минимум двумя условиями: заме-

щение государственной должности, которая учреждена госу-

дарством или государственным органом, и получение квалифи-

кационного разряда (специального ранга, классного чина, зва-

ния).

С организационной точки зрения должность представляет со-

бой определенную структурную единицу, находящуюся в систе-

ме государственной службы. В этом смысле должность является

независимой от самого государственного служащего, т. е. от

конкретного лица, ее занимающего. Должность также опреде-

ляет круг задач, которые передаются одному государственному

служащему или группе служащих, занимающих однотипные

должности в государственных органах.

Необходимо разграничивать такие понятия, как «учрежде-

ние государственной должности» и «замещение государствен-

ной должности». Учреждение государственной должности — это

порядок установления государственной должности уполномо-

ченным субъектом (государственным органом, должностным

лицом) в структуре самого государственного органа. Должно-

сти федеральной государственной гражданской службы учреж-

даются федеральным законом или указом Президента РФ;

должности государственной гражданской службы субъектов РФ

учреждаются законами или иными нормативными правовыми

актами субъектов РФ с учетом положений Федерального зако-

на «О государственной гражданской службе Российской Феде-

рации» в целях обеспечения исполнения полномочий государ-

ственного органа либо лица, замещающего государственную

должность. Учрежденные государственные должности (или

должности государственной службы) перечисляются в Реестре

государственных должностей или в Реестре должностей госу-

дарственной гражданской службы Российской Федерации. За-

мещение государственной должности — это способ поступления

гражданина на государственную службу (назначение, избрание,

конкурс).

В действующем российском законодательстве о государст-

венной службе государственная должность определяется как

должность в федеральных органах государственной власти, ор-

ганах государственной власти субъектов РФ, а также в иных го-

сударственных органах, образуемых в соответствии с Конститу-

цией РФ, с установленными кругом обязанностей по исполне-

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 255

нию и обеспечению полномочий данного государственного

органа, денежным содержанием и ответственностью за испол-

нение этих обязанностей. Таким образом, законодательно за-

крепляются следующие составляющие этого понятия: 1) долж-

ность — это структурная единица государственных органов;

2) она учреждается в установленном законодательством поряд-

ке;

3) устанавливает круг обязанностей, соответствующий пол-

номочиям государственного органа; 4) включает денежное со-

держание и ответственность за неисполнение либо ненадлежа-

щее исполнение установленных обязанностей.

Закон определяет систему и модель государственной службы

по организационно-должностному критерию, устанавливая пере-

чень и виды должностей государственной службы и характериз-

уя их. Из системы этих должностей исключаются государствен-

ные должности Президента РФ, Председателя Правительст-

ва РФ, председателей палат Федерального Собрания РФ и

некоторых других лиц, замещающих государственные должно-

сти Российской Федерации и ее субъектов.

Федеральный закон «О системе государственной службы

Российской Федерации» определяет государственную службу

как профессиональную служебную деятельность граждан РФ по

обеспечению исполнения полномочий:

Российской Федерации;

федеральных органов государственной власти, иных феде-

ральных государственных органов (федеральных государствен-

ных органов);

субъектов РФ;

органов государственной власти субъектов РФ, иных госу-

дарственных органов субъектов РФ (государственных органов

субъектов РФ);

лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конститу-

цией РФ, федеральными законами для непосредственного ис-

полнения полномочий федеральных государственных органов

(лиц, замещающих государственные должности Российской

Федерации). К ним относятся, например, Президент РФ, Пред-

седатель Правительства РФ, председатели палат Федерального

Собрания РФ, депутаты, министры, судьи и др.;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые конститу-

циями, уставами, законами субъектов РФ для непосредствен-

ного исполнения полномочий государственных органов субъек-

тов РФ (лиц, замещающих государственные должности субъек-

тов РФ).

256

Раздел II. Субъекты административного права

Деятельность лиц, которые замещают государственные

должности Российской Федерации, и лиц, замещающих госу-

дарственные должности субъектов РФ, Федеральным законом

«О системе государственной службы Российской Федерации»

не регулируется. Их правовой статус устанавливается специаль-

ными федеральными законами и иными нормативными право-

выми актами.

§ 2. Должности государственной службы.

Реестры должностей государственной службы

В соответствии с Федеральным законом «О системе государ-

ственной службы Российской Федерации» должности государ-

ственной службы могут учреждаться федеральными законами,

законами субъектов РФ, а также федеральными и региональны-

ми нормативными правовыми актами.

Согласно нормативным положениям о видах государствен-

ной службы должности государственной службы можно разде-

лить на следующие виды:

1) должности государственной гражданской службы:

а) должности федеральной государственной гражданской

службы;

б) должности государственной гражданской службы субъек-

та РФ;

2) воинские должности;

3) должности правоохранительной службы.

Предусматривается, что должности государственной службы

различных видов могут учреждаться в федеральном государст-

венном органе.

Специальные федеральные законы о видах государственной

службы и законы субъектов РФ о государственной гражданской

службе субъектов РФ будут распределять должности государст-

венной службы по группам и (или) категориям. В указе Прези-

дента РФ будет устанавливаться соотношение должностей феде-

ральной государственной гражданской службы, воинских долж-

ностей и должностей правоохранительной службы. Федеральные

законы или указы Президента РФ определяют соотношение

должностей федеральной государственной гражданской службы

и типовых должностей государственной гражданской службы

субъектов РФ.

Квалификационные требования к должностям государствен-

ной службы устанавливаются федеральными законами и зако-

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 257

нами субъектов РФ, а также федеральными и региональными

нормативными правовыми актами. Федеральный закон «О го-

сударственной гражданской службе Российской Федерации»

устанавливает квалификационные требования к должностям

гражданской службы (ст. 12). В их число входят: требования к

уровню профессионального образования, стажу гражданской

службы (государственной службы иных видов) или стажу (опы-

ту) работы по специальности, профессиональным знаниям и

навыкам, необходимым для исполнения должностных обязан-

ностей.

Государственная должность устанавливает перечень функ-

ций и полномочий в части реализации компетенции государст-

венного органа одним лицом. Государственные должности в го-

сударственных органах субъектов Федерации учреждаются за-

конами и иными актами законодательства РФ, а также

законами и иными нормативными правовыми актами субъекта

Федерации.

Должности гражданской службы можно классифицировать

по категориям и группам.

Категориями должностей гражданской службы являются:

1) руководители — должности руководителей и заместителей

руководителей государственных органов и их структурных под-

разделений, должности руководителей и заместителей руково-

дителей территориальных органов федеральных органов испол-

нительной власти и их структурных подразделений, должности

руководителей и заместителей руководителей представительств

государственных органов и их структурных подразделений, за-

мещаемые на определенный срок полномочий или без ограни-

чения срока полномочий;

2) помощники (советники) — должности, учреждаемые для

содействия лицам, замещающим государственные должности,

руководителям государственных органов, руководителям терри-

ториальных органов федеральных органов исполнительной вла-

сти и руководителям представительств государственных орга-

нов в реализации их полномочий и замещаемые на определен-

ный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц

или руководителей;

3) специалисты — должности, учреждаемые для профессио-

нального обеспечения выполнения государственными органами

установленных задач и функций и замещаемые без ограниче-

ния срока полномочий;

9 Административное право

258 Раздел II. Субъекты административного права

4) обеспечивающие специалисты — должности, учреждаемые

для организационного, информационного, документационного,

финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспече-

ния деятельности государственных органов и замещаемые без

ограничения срока полномочий.

К группам должностей гражданской службы относятся:

1) высшие должности гражданской службы;

2) главные должности гражданской службы;

3) ведущие должности гражданской службы;

4) старшие должности гражданской службы;

5) младшие должности гражданской службы.

Должности категорий «руководители» и «помощники (совет-

ники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы

должностей гражданской службы. Должности категории «спе-

циалисты» классифицируются на высшую, главную, ведущую и

старшую группы должностей гражданской службы. Должности

категории «обеспечивающие специалисты» законодатель разде-

ляет на главную, ведущую, старшую и младшую должности гра-

жданской службы.

Одним из важнейших правовых источников развития и кон-

кретизации конституционных основ государственной службы

является принятый Президентом РФ Указ «О государственных

должностях Российской Федерации», который устанавливает

Сводный перечень государственных должностей Российской

Федерации. В нем содержится перечень наименований государ-

ственных должностей Российской Федерации, предусмотрен-

ных Конституцией РФ и федеральными законами. Выделяются,

например, государственные должности Президента РФ, Пред-

седателя Правительства РФ, Федерального министра, Предсе-

дателя Совета Федерации и Председателя Государственной Ду-

мы Федерального Собрания РФ, Уполномоченного по правам

человека, Генерального прокурора Российской Федерации,

Председателя Счетной палаты, Председателя ЦИК РФ, предсе-

дателя федерального суда, судьи федерального суда.

Федеральный закон «О системе государственной службы

Российской Федерации» (ст. 9) устанавливает, что утверждае-

мый Президентом РФ реестр должностей федеральной государ-

ственной службы включает в себя перечни: 1) должностей фе-

деральной государственной гражданской службы; 2) типовых

воинских должностей; 3) типовых должностей правоохрани-

тельной службы. Реестр должностей государственной граждан-

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 259

ской службы субъекта РФ утверждается либо законом, либо

иным нормативным правовым актом субъекта РФ.

Оба указанных реестра (реестр должностей федеральной го-

сударственной службы и реестры должностей государственной

гражданской службы субъектов РФ) составляют Сводный реестр

должностей государственной службы РФ.

Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 утвер-

жден Реестр должностей федеральной государственной граж-

данской службы. В соответствии с данным Указом руководите-

лям государственных органов предложено привести наименова-

ния должностей федеральной государственной гражданской

службы в этих органах, а также нормативные правовые акты

этих органов в соответствие с упомянутым Указом. В Реестр

должностей федеральной государственной гражданской службы

входят:

1) перечень должностей в Администрации Президента РФ;

2) перечень должностей в Аппарате Совета Федерации Фе-

дерального Собрания РФ;

3) перечень должностей в Аппарате Государственной Думы

Федерального Собрания РФ;

4) перечень должностей в Аппарате Правительства РФ;

5) перечень должностей в федеральных министерствах;

6) перечень должностей в Управлении делами Президен-

та РФ;

7) перечень должностей в Главном управлении специальных

программ Президента РФ;

8) перечень должностей в федеральных службах, руковод-

ство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, фе-

деральных службах и федеральных агентствах, руководство ко-

торыми осуществляет Правительство РФ;

9) перечень должностей в федеральных службах и федераль-

ных агентствах, подведомственных федеральным министерст-

вам;

10) перечень должностей в представительствах Российской

Федерации, представительствах федеральных органов исполни-

тельной власти за рубежом;

11) перечень должностей в территориальных органах феде-

ральных органов исполнительной власти;

12) перечень должностей в центральном аппарате Мини-

стерства иностранных дел РФ, дипломатических представитель-

ствах и консульских учреждениях РФ, территориальных орга-

нах — представительствах Министерства иностранных дел РФ

260

Раздел II. Субъекты административного права

на территории РФ, государственном органе при Министерстве

иностранных дел РФ, представительствах государственного ор-

гана при Министерстве иностранных дел РФ за рубежом;

13) перечень должностей в аппарате Конституционного Су-

да РФ;

14) перечень должностей в аппаратах федеральных судов об-

щей юрисдикции;

15) перечень должностей в Судебном департаменте при Вер-

ховном Суде РФ;

16) перечень должностей в аппаратах арбитражных су-

дов РФ;

17) перечень должностей в прокуратуре РФ;

18) перечень должностей в аппарате Счетной палаты РФ;

19) перечень должностей в аппарате Центральной избира-

тельной комиссии РФ;

20) перечень должностей в рабочем аппарате Уполномочен-

ного по правам человека в РФ;

21) перечень должностей в Федеральной службе по техниче-

скому и экспортному контролю;

22) перечень должностей в государственных органах Прави-

тельства РФ, государственных органах при Правительстве РФ.

В целях технического обеспечения деятельности государст-

венных органов в их штатное расписание могут включаться

должности, не относящиеся к государственным должностям.

Пункт 6 Федерального закона «О системе государственной

службы Российской Федерации» определяет, что в федеральном

государственном органе и государственном органе субъекта РФ

могут предусматриваться должности, которые не являются

должностями государственной службы. Законодательство РФ о

труде регламентирует трудовую деятельность работников, заме-

щающих эти должности. Такие должности учреждаются прак-

тически в каждом государственном органе как федеральной,

так и региональной государственной власти.

§ 3. Государственная служба:

понятие, признаки, значение и правовые источники

Государственная служба — это публичная служба, т. е. служ-

ба в органах публичной власти. Известный русский юрист

Н. М. Коркунов считал государственной службой в широком

смысле слова всякую деятельность на пользу государству. Он

писал: «Деятельность, составляющая содержание государствен-

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 261

Коркунов Я. М. Российское государственное право. Т. 1: Введение

и общая часть. 2-е изд. СПб., 1893. С. 280.

Там же.

ной службы, есть всегда юридическая обязанность, хотя бы и

добровольно принятая, но всегда обязанность»

. Более конкрет-

но Н. М. Коркунов определял государственную службу как

«особое публично-правовое отношение служащего к государст-

ву, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием

обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и

направленную к осуществлению определенной задачи государ-

ственной деятельности»

С точки зрения современного законодателя, государственная

служба РФ — это профессиональная служебная деятельность, со-

стоящая в обеспечении исполнения государственными служащими

федеральных государственных органов и государственных органов

субъектов РФ полномочий Российской Федерации и ее субъектов,

государственных органов и лиц, замещающих государственные

должности как Российской Федерации, так и ее субъектов.

Таким образом, государственная служба осуществляется

только в таких организациях, которые называются государст-

венными органами или службами, формированиями и учреждения-

ми,

реализующими функции государственных органов. По дейст-

вующему законодательству государственной службой считается

исполнение государственным служащим своих полномочий и

должностных обязанностей при условии, что он занимает долж-

ность только в государственных органах и иных организациях

с государственно-властными полномочиями (исключая учреж-

дения, предприятия, объединения и т.

д.

Государственный орган представляет собой учрежденное в

системе государственной администрации структурное организа-

ционно-правовое образование, имеющее специальные цели и

задачи, а также наделенное в нормативном порядке функция-

ми,

задачами и специальной компетенцией. Каждый государст-

венный орган имеет свои структурные особенности. В отличие

от других организаций государственные органы наделены госу-

дарственно-властными полномочиями как внешнего, так и

внутреннего характера; они могут принимать нормативные пра-

вовые акты, а также осуществлять правоприменительную, пра-

воохранительную, административно-юрисдикционную деятель-

ность.