Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

282 Раздел II. Субъекты административного права

субъектами РФ. Федеральный закон «О системе государствен-

ной службы Российской Федерации» определяет этот принцип

как принцип федерализма, обеспечивающий единство системы го-

сударственной службы и соблюдение конституционного разграни-

чения предметов ведения и полномочий между федеральными орга-

нами государственной власти и органами государственной власти

субъектов РФ. Россия является федеративным государством —

государственная власть осуществляется в ней не только феде-

ральными государственными органами, но и органами государ-

ственной власти субъектов РФ.

Принцип единства системы государственной власти в Рос-

сии должен обеспечивать единство самой государственной

службы и государственно-служебных правоотношений. Госу-

дарственная служба должна организовываться и функциониро-

вать в соответствии с разграничением предметов ведения между

Федерацией и ее субъектами. Государственные служащие реша-

ют задачи и осуществляют функции только тех государствен-

ных органов и только в тех пределах, которые устанавливаются

Конституцией РФ и иными законодательными актами. Напри-

мер,

федеральная государственная служба позволяет реализо-

вывать компетенцию государственных органов РФ по установ-

ленным предметам ведения и направлениям.

Принцип разделения законодательной, исполнительной и су-

дебной власти. Главным содержанием данного принципа явля-

ется создание государственной службы во всех ветвях органов

российской государственной власти. Иными словами, должно-

сти государственной службы учреждаются в органах законода-

тельной, исполнительной и судебной ветвей власти, так как са-

ма государственная власть в Российской Федерации разделяет-

ся на законодательную, исполнительную и судебную.

Принцип равного доступа граждан к государственной служ-

бе в соответствии со способностями и профессиональной подго-

товкой. Часть 4 ст. 32 Конституции РФ определяет государст-

венную службу как наиболее важный институт непосредствен-

ного участия граждан в управлении делами государства.

Принцип равного доступа к государственной службе означает

равное право граждан на занятие любой государственной долж-

ности в соответствии со своими способностями и профессио-

нальной подготовкой, без какой-либо дискриминации. Право

поступления на государственную службу имеют граждане РФ

не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имею-

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 283

щие профессиональное образование и отвечающие требовани-

ям,

установленным специальными федеральными законами, а

также законодательством субъектов РФ.

6. Принцип внепартийности государственной службы; отделе-

ния религиозных объединений от государства. В соответствии с

Конституцией РФ действовавшим до недавнего времени Феде-

ральным законом «Об основах государственной службы Рос-

сийской Федерации» такой принцип был предусмотрен впер-

вые.

Однако с утратой юридической силы данным Законом в

начале 2005 г. принцип внепартийности государственной служ-

бы формально не закреплен в российском законодательстве о

государственной службе. Этот принцип не определяется в дей-

ствующих федеральных законах «О системе государственной

службы Российской Федерации» и «О государственной граж-

данской службе Российской Федерации». Вместе с тем в ука-

занных законах содержатся очень важные положения, которые,

по сути, и составляют содержание принципа внепартийности

государственной службы.

В государственных органах не могут образовываться струк-

туры политических партий, религиозных, общественных объедине-

ний,

за исключением профессиональных союзов, ветеранских и

иных органов общественной самодеятельности. Государствен-

ные служащие руководствуются законодательством РФ и не

связаны при исполнении должностных обязанностей решения-

ми партий, политических движений и иных общественных объ-

единений. Принцип внепартийности государственной службы

(политического нейтралитета государственных служащих) озна-

чает, с одной стороны, запрет отбора кадров для государствен-

ной службы по их политическим взглядам, а с другой — обя-

занность государственных служащих в рамках своих полномо-

чий оставаться вне политических пристрастий и убеждений.

Главным ориентиром деятельности государственного служаще-

го должны быть общественные (следовательно, и государствен-

ные) интересы; служащие не могут принимать участие в поли-

тической деятельности (в непосредственном понимании этого

термина) при исполнении ими должностных обязанностей; они

должны нейтрально относиться к политической борьбе различ-

ных партий и движений. Все, что связывает государственного

служащего с политикой, должно признаваться его частным де-

лом, несовместимым с государственной службой.

284 Раздел II. Субъекты административного права

Федеральный закон «О государственной гражданской служ-

бе Российской Федерации», формально не указывая принцип

внепартийности гражданской службы в тексте закона, содержит

несколько положений, которые составляют основное содержа-

ние этого принципа: 1) гражданскому служащему в связи с

прохождением гражданской службы запрещается использовать

должностные полномочия в интересах политических партий,

других общественных объединений, религиозных объединений

и иных организаций, а также публично выражать отношение к

указанным объединениям и организациям в качестве граждан-

ского служащего, если это не входит в его должностные обя-

занности; 2) гражданскому служащему запрещено создавать в

государственных органах структуры политических партий, дру-

гих общественных объединений (за исключением профессио-

нальных союзов, ветеранских и иных органов общественной

самодеятельности) и религиозных объединений или способст-

вовать созданию указанных структур; 3) гражданский служа-

щий обязан соблюдать нейтральность, исключающую возмож-

ность влияния на свою профессиональную служебную деятель-

ность решений политических партий, других общественных

объединений, религиозных объединений и иных организаций;

4) гражданский служащий не должен оказывать предпочтение

каким-либо общественным или религиозным объединениям,

профессиональным или социальным группам, организациям и

гражданам.

Анализируемый принцип государственной службы содержит

в своем составе положение об отделении религиозных органи-

заций от государства, которое является одним из признаков со-

временного правового государства. Светский характер Россий-

ской Федерации заключается в отсутствии стоящей над госу-

дарственной властью церковной иерархии. Этот принцип

проявляется также в гражданском характере правосудия, в госу-

дарственной регистрации актов гражданского состояния, в от-

сутствии у государственных служащих обязанностей исповедо-

вать определенную религию, а также в гражданском статусе ве-

рующих, поскольку, согласно Федеральному закону «О свободе

совести и о религиозных объединениях», граждане РФ равны

перед законом во всех областях гражданской, политической,

экономической, социальной и культурной жизни независимо

от их отношения к религии. Указание в официальных докумен-

тах на отношение к религии не допускается. Никакая религия

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 285

не может устанавливаться в качестве государственной или обя-

зательной.

Государство, его органы и должностные лица не должны

вмешиваться в законную деятельность религиозных объедине-

ний и не поручают им выполнение каких-либо государствен-

ных функций. В свою очередь, религиозные объединения не

могут вмешиваться в дела государства и в осуществляемую го-

сударственными служащими деятельность.

Рассмотрим организационно-функциональные принципы госу-

дарственной службы.

Принцип обязательности для государственных служащих ре-

шений, принятых вышестоящими государственными органами и ру-

ководителями в пределах их полномочий и в соответствии с зако-

нодательством РФ. Другое его название — принцип подкон-

трольности и подотчетности государственных органов и

деятельности государственных служащих. В системе государст-

венной службы должны работать механизмы контроля за дея-

тельностью чиновников, ибо контроль — одна из основных

функций государственного управления. Надзорные органы

должны также обеспечивать законность в деятельности государ-

ственных служащих.

Принцип подконтрольности может быть раскрыт, по сути, в

двух главных положениях: во-первых, нижестоящие (подотчет-

ные лица) государственные служащие обязаны исполнять при-

нятые вышестоящими государственными органами и руководи-

телями решения; во-вторых, эти решения должностных лиц

должны быть законными (не должны противоречить законам),

т. е. принятыми специальными субъектами в пределах их ком-

петенции и полномочий.

Государственный служащий несет ответственность за право-

мерность своих действий. Он обязан исполнять поручения соот-

ветствующих руководителей, данные в пределах их полномочий,

установленных законодательством РФ. Однако гражданскому

служащему запрещено исполнять данное ему неправомерное по-

ручение. В этом случае гражданский служащий должен предста-

вить в письменной форме обоснование неправомерности полу-

ченного им поручения с указанием положений законодательст-

ва РФ, которые могут быть нарушены при исполнении данного

поручения, а также получить от руководителя подтверждение

необходимости исполнения этого поручения в письменной

форме. В случае подтверждения руководителем данного поруче-

286

Раздел II. Субъекты административного права

ния в письменной форме гражданский служащий обязан отка-

заться от его исполнения. Гражданский служащий и давший ему

неправомерное поручение соответствующий руководитель в

случае его исполнения несут дисциплинарную, гражданско-пра-

вовую, административную или уголовную ответственность в со-

ответствии с федеральными законами (ст. 15 Федерального за-

кона «О государственной гражданской службе Российской Фе-

дерации»).

Принцип единства основных требований, предъявляемых к

государственной службе (единство правовых и организационных

основ государственной службы, предполагающее законодатель-

ное закрепление единого подхода к организации государствен-

ной службы). Согласно этому принципу едиными (т. е. одина-

ковыми) должны быть все установленные в законодательных

актах требования как к государственной службе, так и к госу-

дарственному служащему (к организации государственной

службы, поступлению на государственную службу), квалифика-

ционные требования к служащим, требования к выполнению

ими своих должностных обязанностей, проведению аттестации

государственных служащих, применению к ним мер дисципли-

нарной ответственности, повышению квалификации, конкурсу

и т. д. Единство основных требований, предъявляемых к госу-

дарственной службе, обеспечивает государственному служаще-

му равные возможности для осуществления должностных обя-

занностей, способствует укреплению справедливости и хороше-

го морального климата в государственных органах, а также

качественному исполнению служебных функций.

Принцип профессионализма и компетентности государст-

венных служащих. Рассматриваемый принцип заключается, во-

первых, в том, что государственный служащий исполняет долж-

ностные обязанности на профессиональной основе, т. е. выпол-

няет основную работу, за которую он получает денежное содер-

жание (должностной оклад, заработную плату). Поскольку

должности государственной службы подразделяются по специа-

лизациям, то у государственного служащего для исполнения

обязанностей по должности государственной службы преду-

сматривается наличие одной специализации соответствующего

профессионального образования. Профессионализм государст-

венного служащего призван обеспечивать стабильность государ-

ственной службы, качественное выполнение функций, постоян-

ную его готовность к сложным заданиям, возможность улучше-

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 287

ния своих профессиональных качеств и т. п. Во-вторых,

государственный служащий должен быть компетентным сотруд-

ником, т. е. качественно осуществлять свои полномочия. Одна

из основных обязанностей гражданского служащего — поддер-

живать уровень квалификации, необходимый для надлежащего

исполнения должностных обязанностей. Гражданский служа-

щий имеет право на профессиональную переподготовку, повы-

шение квалификации, стажировку.

Принцип гласности в осуществлении государственной служ-

бы.

Это означает открытость государственной службы и ее дос-

тупность общественному контролю, объективное информиро-

вание общества о деятельности государственных служащих

(транспарентность государственной службы). Деятельность го-

сударственных служащих должна находиться под постоянным

государственным и общественным контролем. Демократиче-

ский режим гласности в системе публичного управления спо-

собствует укреплению принципа законности, открытости и

доступности информации об используемых служащими адми-

нистративных процедурах, формах и методах управления, за-

щите прав и свобод граждан; гласность позволяет увидеть ре-

зультаты управленческого труда служащих. Гражданский слу-

жащий обязан сообщать представителю нанимателя о личной

заинтересованности при исполнении должностных обязанно-

стей, которая может привести к конфликту интересов (ст. 19

Федерального закона «О государственной гражданской службе

Российской Федерации»), принимать меры по предотвращению

такого конфликта. Государственный служащий обязан соблю-

дать установленные правила публичных выступлений и предос-

тавления служебной информации. К правовым средствам, обес-

печивающим гласность в осуществлении государственной

службы, относится также, например, и обязанность граждан-

ского служащего при поступлении на службу и далее ежегодно

представлять представителю нанимателя сведения о доходах, об

имуществе и обязательствах имущественного характера.

Представителем нанимателя является руководитель государ-

ственного органа, либо лицо, замещающее государственную

должность, либо представитель указанных руководителя или

лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Рос-

сийской Федерации или субъекта РФ.

Принцип ответственности государственных служащих за

подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо не-

288 Раздел II. Субъекты административного права

надлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Дан-

ный принцип государственной службы сводится главным обра-

зом к установлению законодателем ответственности (дисцип-

линарной, административной, материальной, уголовной) за

неправомерные действия (деяния) или бездействие государст-

венных служащих.

Принцип ответственности государственных служащих на-

правлен прежде всего на обеспечение законного, целесообраз-

ного и обоснованного публичного управления; он способствует

на практике принятию правильных и эффективных управлен-

ческих решений, обеспечению прав, свобод, законных интере-

сов граждан и юридических лиц, обоснованному применению

административно-юрисдикционных мер. Этот принцип способ-

ствует установлению демократических основ во всех админист-

ративно-правовых режимах и процедурах, применяемых в про-

цессе осуществления публичного управления.

6. Принцип стабильности государственной службы. Данный

принцип определен в Федеральном законе «О государственной

гражданской службе Российской Федерации» как принцип ста-

бильности гражданской службы. Как нам представляется, более

корректно было бы говорить о несменяемости государственных

служащих и преемственности в проведении государственной

кадровой политики, в формировании основ государственного

аппарата. Государственная служба стабильна тогда, когда все

остальные принципы постоянно осуществляются на практике.

Стабильность, с точки зрения законодателя, проявляется в под-

держании управления государственной службы на уровне, по-

зволяющем ей качественно осуществлять функции государства.

Стабильность — это постоянство государственно-служебных

отношений. Она обеспечивается мерами систематического под-

держания высокого уровня управления, учебой, проведением

занятий, переподготовки и повышения квалификации государ-

ственных служащих и т. д. Принцип стабильности, на наш

взгляд, должен стать гарантией для служащего от незаконного

увольнения со службы. Так, чиновники европейских государств

принимаются на публичную службу пожизненно и могут быть

уволены только на основании судебного решения либо по дру-

гим, строго оговоренным в законе основаниям. За выполнение

своих служебных обязанностей государственные служащие по-

лучают от государства денежное содержание.

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 289

10 Административное право

В определенном смысле принцип стабильности государст-

венной службы неразрывно связан с уже рассмотренным

принципом внепартийности государственной службы. В усло-

виях непрерывно происходящих изменений российской поли-

тической ситуации, самой политической власти, реформиро-

вания системы и структуры органов государственной власти

государственная служба должна функционировать, соблюдая

только действующие законы, а государственные служащие

должны осуществлять свои полномочия, соблюдая нормативно

установленные административные процедуры, способы и фор-

мы управления. Иными словами, структурные изменения в

системе государственной власти не должны влечь за собой из-

менения и нововведения в государственной службе, которая

является политически нейтральной и должна оставаться ста-

бильной.

Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной

службы. Законодатель подчеркивает, что государственная и му-

ниципальная служба являются видами единой публичной служ-

бы,

имеют во многих чертах похожее правовое регулирование,

одинаковую практическую значимость для общества. Поэтому

и их развитие должно происходить во взаимосвязи. Законода-

тель,

устанавливая взаимосвязь государственной гражданской и

муниципальной службы, указал на следующие средства ее обес-

печения: 1) единство основных квалификационных требований

к должностям гражданской службы и должностям муниципаль-

ной службы; 2) единство ограничений и обязательств при про-

хождении гражданской службы и муниципальной службы;

3) единство требований к профессиональной подготовке, пере-

подготовке и повышению квалификации гражданских служа-

щих и муниципальных служащих; 4) учет стажа муниципальной

службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа

гражданской службы при исчислении стажа муниципальной

службы; 5) соотносительность основных условий оплаты труда

и социальных гарантий гражданских служащих и муниципаль-

ных служащих; 6) соотносительность основных условий госу-

дарственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших

гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную

службу, и их семей в случае потери кормильца.

8. Принцип защиты государственных служащих от неправо-

мерного вмешательства в их профессиональную служебную дея-

тельность как государственных органов и должностных лиц,

290

Раздел II. Субъекты административного права

так и физических и юридических лиц. Государственный граж-

данский служащий имеет право на защиту своих прав и закон-

ных интересов на гражданской службе, включая обжалование в

суд их нарушения; он имеет право на проведение по его заявле-

нию служебной проверки. Обеспечению принципа защиты го-

сударственных служащих служат установленные законами госу-

дарственные гарантии служащих. Например, гражданскому слу-

жащему гарантируется его защита и защита членов его семьи от

насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с ис-

полнением им должностных обязанностей в случае и в поряд-

ке,

установленных федеральным законом.

Принцип социально-правовой защиты государственных служа-

щих означает:

создание необходимых условий для нормальной деятельно-

сти управленческого персонала, в том числе установку в госу-

дарственных органах компьютеров, других средств, ускоряю-

щих управленческие процессы, повышающих производитель-

ность и результативность управленческого труда;

повышение престижа труда государственных служащих и са-

мой государственной службы;

установление достаточно высокой заработной платы, ис-

пользование системы премиальных выплат, медицинского об-

служивания, государственного страхования, оптимальное реше-

ние вопросов пенсионного обеспечения служащих по выслуге

лет.

9. В настоящее время можно говорить и о таком принципе

государственной службы, как запрет служащим на участие в за-

бастовке (в российском законодательстве данное положение

является запретом, связанным с гражданской службой). Феде-

ральный закон не разрешает гражданскому служащему прекра-

щать исполнение должностных обязанностей в целях урегули-

рования служебного спора. В Конституции РФ данный принцип

государственной службы не установлен. В ст. 37 Конститу-

ции РФ признается лишь право на индивидуальные и коллек-

тивные споры с использованием определенных федеральным

законом способов их разрешения, включая забастовку. Вместе с

тем российский законодатель устанавливает запрет на забастов-

ку и для лиц, не являющихся государственными служащими.

Например, п. 1 ст. 52 Воздушного кодекса РФ в целях защиты

прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны

страны и безопасности государства не допускает забастовки

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 291

или иного прекращения работы (как средства разрешения кол-

лективных и индивидуальных трудовых споров и иных кон-

фликтных ситуаций) авиационным персоналом гражданской

авиации, осуществляющим обслуживание (управление) воздуш-

ного движения.

§ 9. Государственный служащий:

основы правового положения

Если строго следовать положениям Федерального закона

«О системе государственной службы Российской Федерации»,

то государственный служащий — это лицо, профессионально

осуществляющее служебную деятельность на должностях госу-

дарственной службы по обеспечению исполнения полномочий

Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов, а

также лиц, занимающих государственные должности Российской

Федерации и субъектов РФ, а также получающее денежное со-

держание (вознаграждение, довольствие) за счет средств феде-

рального бюджета или бюджета соответствующего субъек-

та РФ. Несколько иное определение государственного служа-

щего дает Федеральный закон «О государственной гражданской

службе Российской Федерации»: гражданский служащий — это

гражданин РФ, взявший на себя обязательства по прохождению

гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет

профессиональную служебную деятельность на должности гра-

жданской службы в соответствии с актом о назначении на

должность и со служебным контрактом и получает денежное

содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета

субъекта РФ.

Между государственным служащим и государством (госу-

дарственным органом) на определенном этапе возникает кон-

кретное государственно-служебное правоотношение, характе-

ризующееся наличием взаимных прав, обязанностей, ограниче-

ний и запретов, ответственности и других атрибутов правового

статуса государственного служащего.

Федеральный государственный служащий является гражда-

нином, который осуществляет профессиональную служебную

деятельность на должности федеральной государственной

службы и получает денежное содержание (вознаграждение, до-

вольствие) за счет средств федерального бюджета. Государст-

венным гражданским служащим субъекта РФ считается граж-

данин, осуществляющий профессиональную служебную дея-