Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

302

Раздел II. Субъекты административного права

8. Своевременное рассмотрение в пределах своих должност-

ных обязанностей обращений граждан и общественных объеди-

нений, а также предприятий, учреждений и организаций, госу-

дарственных органов и органов местного самоуправления и

принятие по ним решений в порядке, установленном федераль-

ными законами и законами субъектов РФ.

Для государственного гражданского служащего установлены

специальные ограничения и запреты по службе (ст. 16 и 17 Фе-

дерального закона «О государственной гражданской службе

Российской Федерации»). Гражданский служащий не может

быть принят на государственную гражданскую службу, а граж-

данский служащий не может находиться на гражданской служ-

бе в случае:

1) признания его недееспособным или ограниченно дееспо-

собным решением суда, вступившим в законную силу;

2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность

исполнения должностных обязанностей по должности государ-

ственной службы, по приговору суда, вступившему в законную

силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в

установленном федеральным законом порядке судимости;

3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к

сведениям, составляющим государственную или иную охраняе-

мую федеральным законом тайну, если исполнение должност-

ных обязанностей по должности гражданской службы, на заме-

щение которой претендует гражданин, или по замещаемой гра-

жданским служащим должности гражданской службы связано с

использованием таких сведений;

4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на

гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного

заключением медицинского учреждения;

5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети,

братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супру-

гов) с гражданским служащим, если замещение должности гра-

жданской службы связано с непосредственной подчиненностью

или подконтрольностью одного из них другому;

6) выхода из гражданства Российской Федерации или при-

обретения гражданства другого государства;

7) наличия гражданства другого государства, если иное не

предусмотрено международным договором Российской Федера-

ции;

8) представления подложных документов или заведомо лож-

ных сведений при поступлении на гражданскую службу;

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 303

9) непредставления установленных законодательством или

представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуще-

стве и обязательствах имущественного характера.

Для гражданского служащего установлены запреты, связан-

ные с гражданской службой. Гражданскому служащему, напри-

мер,

запрещается:

1) участвовать на платной основе в деятельности органа

управления коммерческой организацией, за исключением слу-

чаев,

установленных федеральным законом;

2) замещать должность гражданской службы в случае:

а) избрания или назначения на государственную должность;

б) избрания на выборную должность в органе местного само-

управления; в) избрания на оплачиваемую выборную долж-

ность в органе профессионального союза, в том числе в вы-

борном органе первичной профсоюзной организации, создан-

ной в государственном органе; государственный служащий

обязан полностью посвятить себя государственной службе, что

обеспечивает ее эффективность. Государственный служащий

не вправе занимать другую должность, быть депутатом законо-

дательного (представительного) органа Российской Федерации,

законодательных (представительных) органов субъектов РФ, ор-

ганов местного самоуправления. Этот запрет обусловлен требо-

ванием от государственного служащего полнейшей самоотда-

чи,

нахождения на службе постоянно в течение всего служеб-

ного времени;

3) осуществлять предпринимательскую деятельность. Пред-

принимательской деятельностью является любая самостоятель-

ная инициативная деятельность государственных служащих,

которая осуществляется на постоянной основе посредством как

личного выполнения работ, так и вложения средств в предпри-

ятие в предусмотренных законом формах, причем направлен-

ная на получение личного денежного дохода;

4) приобретать в случаях, установленных федеральным зако-

ном, ценные бумаги, по которым может быть получен доход;

5) быть поверенным или представителем по делам третьих

лиц в государственном органе, в котором он замещает долж-

ность гражданской службы, если иное не предусмотрено феде-

ральными законами. Представительство выражается в деятель-

ности представителя, совершаемой от имени представляемого.

Представитель действует от имени и в интересах представляе-

мого (ст. 182 ГК РФ);

304 Раздел II. Субъекты административного права

6) получать в связи с исполнением должностных обязанно-

стей вознаграждения от физических и юридических лиц (по-

дарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, оплату развле-

чений, отдыха, транспортных расходов и иные вознагражде-

ния).

Указанный запрет не лишает возможности получения

государственными служащими символических знаков внима-

ния в соответствии с общепризнанными нормами вежливости и

гостеприимства, символических сувениров при проведении

протокольных или других официальных мероприятий;

7) выезжать в связи с исполнением должностных обязанно-

стей за пределы территории Российской Федерации за счет

средств физических и юридических лиц;

8) использовать в целях, не связанных с исполнением долж-

ностных обязанностей, средства материально-технического и

иного обеспечения, другое государственное имущество, а также

передавать их другим лицам;

9) разглашать или использовать в целях, не связанных с гра-

жданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с фе-

деральным законом к сведениям конфиденциального характе-

ра, или служебную информацию, ставшие ему известными в

связи с исполнением должностных обязанностей;

10) принимать без письменного разрешения представителя

нанимателя награды, почетные и специальные звания (за ис-

ключением научных) иностранных государств, международных

организаций, а также политических партий, других обществен-

ных объединений и религиозных объединений, если в его

должностные обязанности входит взаимодействие с указанны-

ми организациями и объединениями;

11) прекращать исполнение должностных обязанностей в

целях урегулирования служебного спора. Таким образом, госу-

дарственный служащий не вправе участвовать в забастовках

как способе разрешения проблем, возникающих в системе го-

сударственной службы. Государство и его органы каждодневно

имеют множество «внешних врагов», с которыми они призваны

«бороться»: катастрофы, землетрясения, пожары, наводнения,

военные конфликты, преступность, болезни и т. д. Если разре-

шить бастовать государственным служащим, то у государства

появится «внутренний враг», способный в одно мгновение раз-

рушить государственность, внести дисгармонию в обществен-

ные и экономические отношения. Государственный служащий

предупреждается при поступлении на государственную службу

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 305

о таком правоограничении и принимает, таким образом, его

добровольно;

12) использовать свое служебное положение в интересах поли-

тических партий, общественных, в том числе религиозных, объе-

динений. Этот запрет напрямую связан с принципом внепартий-

ности государственной службы. Но он не означает, что государ-

ственные служащие лишены права вступать в политические

партии и занимать в ней руководящие посты. Они могут при-

держиваться различных политических взглядов. Одним из важ-

нейших правовых условий, обеспечивающих соблюдение запре-

та государственного служащего на использование своего слу-

жебного положения в интересах политических партий, является

запрет на образование в государственных органах структур поли-

тических партий, религиозных, общественных объединений, за ис-

ключением профессиональных союзов и некоторых иных органов

общественной самодеятельности.

В сфере государственной службы особое место занимают по-

ощрение (стимулирование) и ответственность государственных

и муниципальных служащих. Поощрение в системе государст-

венной службы — это осуществляемая в установленном порядке

специальная деятельность государственных органов и должно-

стных лиц, выражающаяся в применении к государственному

служащему мер морального и материального стимулирования,

основаниями чего являются признание заслуг государственного

служащего, успешное и добросовестное в течение продолжи-

тельного времени исполнение им своих должностных обязан-

ностей, а также выполнение заданий особой важности и слож-

ности.

Поощрение представляет собой воздействие определенных

субъектов (Президента РФ, федерального министра, руководи-

теля государственного органа или иного должностного лица, а

также соответствующего органа) на потребности, интересы, на

сознание, волю, практическое поведение служащего, а следова-

тельно, на результаты его управленческого труда, государствен-

но-служебной деятельности. Поощрение (стимулирование)

способствует улучшению дисциплины в организации, качества

труда, воспитывает инициативу и ответственность в позитив-

ном понимании этого термина (ст. 55 Федерального закона

«О государственной гражданской службе Российской Федера-

ции»).

Поощрение должно быть своевременным, значимым, весо-

мым. Поощрение применяется таким образом, чтобы оно стало

306

Раздел II. Субъекты административного права

реальным стимулом для достижения высоких результатов

управленческого труда. В этом смысле поощрение является ви-

дом (формой) стимулирования.

Общими основаниями для поощрения государственного служа-

щего являются:

1) успешное, качественное и добросовестное исполнение

должностных обязанностей;

2) признание заслуг государственного служащего (особые

отличия при прохождении государственной службы);

3) продолжительная, безупречная и эффективная служба;

4) выполнение заданий особой важности и сложности;

5) проявленное мужество при исполнении служебных обя-

занностей.

Поощрение может быть индивидуальным (поощрение кон-

кретного лица) и коллективным (поощрение коллектива, не-

скольких лиц), а по содержанию — моральным, материальным

или смешанным, т. е. включающим в себя как моральные, так и

материальные элементы.

Поощрения объявляются приказами. Благодарность может

быть объявлена и устно. Материальным поощрением является

премирование государственного служащего. Институт поощре-

ния — важнейшая часть законов субъектов РФ о региональной

государственной службе. Эти законы устанавливают основания,

перечень и процедуру применения поощрений. Например, объ-

явление благодарности производится в устной или письменной

форме лицом, у которого государственный служащий находит-

ся в непосредственном подчинении. Награждение денежной

премией или ценным подарком осуществляется соответственно

руководителями государственных органов субъектов РФ. Факт

поощрения государственного служащего заносится в его лич-

ное дело.

Как правило, принято говорить о четырех стадиях поощри-

тельного производства: возбуждение ходатайства о поощрении;

направление представления о поощрении в соответствующий

государственный орган; рассмотрение представления о поощре-

нии и принятие решения; практическое осуществление поощ-

рения.

Ответственность государственных служащих наступает за

нарушение законности и служебной дисциплины, неисполне-

ние либо ненадлежащее исполнение ими своих должностных

обязанностей. Служебная дисциплина на государственной

службе — обязательное для служащих соблюдение служебного

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 307

распорядка государственного органа и должностного регламен-

та, установленных в соответствии с федеральными законами,

иными нормативными правовыми актами, нормативными акта-

ми государственного органа и со служебным контрактом. Слу-

жебный распорядок государственного органа может быть опре-

делен нормативным правовым актом государственного органа,

в котором устанавливается режим службы и время отдыха слу-

жащих. Служебный распорядок государственного органа утвер-

ждается представителем нанимателя с учетом мнения выборно-

го профсоюзного органа данного государственного органа.

Государственные служащие могут нести дисциплинарную, ад-

министративную, уголовную и материальную ответственность.

Основным видом ответственности государственных служа-

щих является дисциплинарная ответственность (за совершение

должностного или дисциплинарного проступка), поскольку

соблюдение служебной (трудовой) дисциплины и укрепление

государственной дисциплины относятся к важнейшим обязан-

ностям служащего. За неисполнение или ненадлежащее испол-

нение государственным служащим возложенных на него обя-

занностей (должностной проступок) на государственного служа-

щего могут налагаться органом или руководителем, имеющими

право назначать государственного служащего на государствен-

ную должность государственной службы, установленные дис-

циплинарные взыскания.

Дисциплинарная ответственность заключается в наложении

на государственных служащих, совершивших должностные

(дисциплинарные) проступки, дисциплинарных взысканий вла-

стью представителей администрации (руководителей, началь-

ников). Дисциплинарными взысканиями, применяемыми к

гражданским служащим, являются: 1) замечание; 2) выговор;

3) предупреждение о неполном должностном соответствии;

4) освобождение от замещаемой должности гражданской служ-

бы;

5) увольнение с гражданской службы по основаниям, уста-

новленным п. 2 (неоднократное неисполнение гражданским

служащим без уважительных причин должностных обязанно-

стей, если он имеет дисциплинарное взыскание), подп. «а»—«г»

п. 3 (прогул — отсутствие на служебном месте без уважитель-

ных причин более четырех часов подряд в течение служебного

дня; появление на службе в состоянии алкогольного, наркоти-

ческого или иного токсического опьянения; разглашение све-

дений, составляющих государственную или иную охраняемую

федеральным законом тайну, и служебной информации, став-

308

Раздел II. Субъекты административного права

ших известными гражданскому служащему в связи с исполне-

нием им должностных обязанностей; совершение по месту

службы хищения (в том числе мелкого) чужого имущества, рас-

траты, умышленного уничтожения или повреждения такого

имущества, установленных вступившим в законную силу при-

говором суда или постановлением органа, уполномоченного

рассматривать дела об административных правонарушениях),

п. 5 и 6 (принятие гражданским служащим, замещающим

должность гражданской службы категории «руководители», не-

обоснованного решения, повлекшего за собой нарушение со-

хранности имущества, неправомерное его использование или

иное нанесение ущерба имуществу государственного органа;

однократное грубое нарушение гражданским служащим, заме-

щающим должность гражданской службы категории «руководи-

тели», своих должностных обязанностей, повлекшее за собой

причинение вреда государственному органу и (или) нарушение

законодательства РФ) ч. 1 ст. 37 Федерального закона «О госу-

дарственной гражданской службе Российской Федерации».

Противоправное виновное неисполнение или ненадлежащее

исполнение государственным служащим возложенных на него

должностных обязанностей (нарушение служебной (или трудо-

вой) дисциплины), не влекущее уголовной ответственности,

принято именовать должностным (дисциплинарным ) проступ-

ком.

Приказ (распоряжение) или постановление о дисциплинар-

ном взыскании с указанием мотивов его применения объявля-

ется (сообщается) государственному служащему, подвергнутому

взысканию, под расписку.

Перед применением дисциплинарного взыскания проводит-

ся служебная проверка (ст. 59 Федерального закона «О государ-

ственной гражданской службе Российской Федерации»).

Если в течение года со дня применения дисциплинарного

взыскания государственный служащий не будет подвергнут но-

вому дисциплинарному взысканию, то он считается не под-

вергшимся (не имеющим) дисциплинарному взысканию.

Орган (должностное лицо, представитель нанимателя), при-

менивший взыскание, может снять его до истечения года со

дня применения взыскания по собственной инициативе, по

письменному заявлению гражданского служащего или по

ходатайству его непосредственного руководителя, если подверг-

нутый взысканию не совершил нового проступка и проявил се-

бя как добросовестный служащий. Вышестоящему руководите-

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 309

лю также принадлежит право снятия дисциплинарного взыска-

ния. С государственного служащего может быть снято только

одно дисциплинарное взыскание.

В течение срока действия дисциплинарного взыскания меры

поощрения к государственному служащему не применяются, за

исключением досрочного снятия ранее наложенного дисципли-

нарного взыскания.

В случае несогласия государственного служащего с решени-

ем о привлечении его к дисциплинарной ответственности он

вправе в письменной форме обжаловать это решение выше-

стоящему руководителю (начальнику вышестоящего государст-

венного органа, комиссии государственного органа по служеб-

ным спорам) и (или) оспорить в суде.

Российское законодательство предусматривает администра-

тивную ответственность государственных служащих в случаях,

когда они являются должностными лицами, в соответствии с за-

конодательством об административных правонарушениях. Под

должностным лицом в КоАП РФ понимается лицо, постоянно,

временно или в соответствии со специальными полномочиями

осуществляющее функции представителя власти, т. е. наделен-

ное в установленном законом порядке распорядительными

полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной

зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организаци-

онно-распорядительные или административно-хозяйственные

функции в государственных органах, органах местного само-

управления, государственных и муниципальных организациях,

а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских

формированиях Российской Федерации. Основанием для привле-

чения должностных лиц к административной ответственности

является совершение ими административных правонарушений в

связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих слу-

жебных обязанностей.

Действующим законодательством предусмотрена уголовная

ответственность должностных лиц за злоупотребление долж-

ностными полномочиями, превышение должностных полномо-

чий, отказ в предоставлении информации Федеральному Соб-

ранию РФ или Счетной палате РФ, присвоение полномочий

должностного лица, незаконное участие в предприниматель-

ской деятельности, получение и дачу взятки, служебный подлог

и халатность (ст. 285—293 УК РФ). В зависимости от характера

этих общественно опасных деяний суд назначает различные

меры уголовного наказания, в том числе увольнение от долж-

310 Раздел II. Субъекты административного права

ности. При рассмотрении дел о преступлениях против интере-

сов государственной службы суды могут применять такую меру

уголовного наказания, как лишение государственного служаще-

го — должностного лица — права занимать соответствующие

государственные должности.

Для государственных служащих установлена материальная

ответственность. Она выполняет правовосстановительную

функцию и наступает за должностной проступок, который при-

чинил материальный ущерб органам государственной власти

(в том числе органам исполнительной власти). Материальная

ответственность состоит в возмещении виновным служащим

причиненного им имущественного ущерба или вреда. Сама по

себе материальная ответственность не исключает привлечения

виновного лица и к дисциплинарной ответственности.

Действующее законодательство о государственной службе не

содержит соответствующих правовых норм о материальной от-

ветственности государственных служащих. Однако, как извест-

но,

в сфере регулирования государственно-служебных отноше-

ний действует законодательство о труде. Поэтому соответст-

вующие статьи ТК РФ или специальных законов и иных

нормативных правовых актов распространяются и на случаи

материальной ответственности государственных служащих.

§ 10. Классификация государственных служащих

В настоящее время при множестве действующих норматив-

ных прововых актов о государственной службе целесообразно

классифицировать государственных служащих по тем же крите-

риям, по которым классифицируется сама государственная

служба. В зависимости от органа государственной власти госу-

дарственные служащие могут быть разделены на федеральных

государственных гражданских служащих и государственных гра-

жданских служащих субъектов РФ. Правовой статус федераль-

ных государственных служащих регламентируется Федераль-

ным законом «О государственной гражданской службе Россий-

ской Федерации» (в будущем предполагается принятие закона

«О федеральной государственной гражданской службе»), Феде-

ральным законом «О системе государственной службы Россий-

ской Федерации», а также иными федеральными нормативны-

ми правовыми актами. Правовое положение государственных

гражданских служащих субъектов РФ устанавливается законо-

дательными актами, принимаемыми в субъектах Федерации.

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 311

В зависимости от групп занимаемых должностей государст-

венной службы можно выделить государственных служащих, за-

нимающих высшие, главные, ведущие, старшие и младшие

должности государственной службы.

Если в качестве критерия классификации государственных

служащих взять способ поступления на государственную службу, то

можно выделить избираемых государственных служащих; назна-

чаемых государственных служащих; служащих, замещающих го-

сударственную должность государственной службы по конкурсу.

Все государственные служащие могут быть разделены на две

группы: лица, принимающие присягу (военнослужащие, со-

трудники таможенных органов, прокурорские работники и

др.

);

служащие, не принимающие присягу (например, служащие от-

делов и управлений областной администрации).

Если положить в основу деления государственных служащих

такой критерий, как специальные профессиональные обязанности

и характер государственной службы, то выделяются граждан-

ские государственные служащие и государственные служащие,

находящиеся на военной и правоохранительной службе (воен-

нослужащие, сотрудники милиции, должностные лица тамо-

женных органов и

пр.

В соответствии с принципом разделения государственной вла-

сти различаются государственные служащие, замещающие го-

сударственные должности в органах представительной (законо-

дательной), исполнительной и судебной власти. Здесь же уместно

выделить и государственных служащих, занимающих должно-

сти в органах прокуратуры, таможенных органах, Счетной па-

лате,

Центральной избирательной комиссии и т. д.

По объему должностных полномочий государственные служа-

щие подразделяются на должностных лиц (иногда их называют

также сотрудниками государственных органов) и служащих, не

являющихся должностными лицами (обычных служащих). Среди

государственных служащих, являющихся должностными лица-

ми,

следует выделить руководителей и представителей власти.

Руководящие служащие (начальники) являются носителями ли-

нейной власти по отношению к подчиненным им лицам. Пред-

ставители власти, как известно, реализуют свои властные пол-

номочия вне зависимости от подчиненности субъектов и при-

меняют меры принуждения к не подчиненным по службе

субъектам права (физическим и юридическим лицам). Руково-

дящие служащие часто выполняют функции представителей

власти (начальники и заместители начальников органов внут-