Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

332

Раздел II. Субъекты административного права

В руках администрации находятся все распорядительные пол-

номочия юридически властного характера, необходимые для

непосредственного руководства процессами производственно-

хозяйственной, социально-культурной и иной деятельности ор-

ганизации.

Администрация осуществляет управленческие функции

внутри самой организации, а также вступает во внешние адми-

нистративные правоотношения с органами исполнительной

власти, органами местного самоуправления и иными субъекта-

ми административного права. Осуществляя внутриорганизаци-

онные управленческие отношения, администрация является

субъектом управления к подчиненным органам и работникам.

Внешним управлением, т. е. управлением другими организа-

циями и их работниками, в отличие от органов исполнитель-

ной власти, администрация организации не занимается, она не

обладает необходимыми для этого государственно-властными

полномочиями. Во внешних административно-правовых отно-

шениях администрация сама — объект управления со стороны

органов исполнительной власти, других государственных орга-

нов,

органов местного самоуправления.

Принадлежащие организации права осуществляются как ее

руководителем, так и по установленному распределению обя-

занностей другими должностными лицами. Руководитель орга-

низации персонально наделен определенными полномочиями

по представительству, распоряжению имуществом и средствами

организации. Он действует от имени организации, представляет

ее интересы, заключает договоры, в том числе трудовые, выдает

доверенности, открывает в банках расчетный и другие счета,

пользуется правом распоряжения средствами, утверждает шта-

ты,

издает приказы и дает указания, обязательные для всех ра-

ботников организации.

Организации создаются для выполнения определенных це-

лей: производства материальных или духовных ценностей; реа-

лизации законных прав и интересов их членов. В этой связи по

предназначению можно выделить такие виды организаций, как:

предприятия;

учреждения;

общественные объединения, религиозные объединения;

фонды и иные организации (международные, иностранные

и др.).

Организации возможно разделить также в зависимости от

того,

является ли извлечение прибыли основной целью их

Глава 11. Организации как субъекты права 333

деятельности или нет. По этому основанию организации де-

лятся на:

коммерческие организации;

некоммерческие организации.

К коммерческим организациям могут принадлежать только

предприятия. К некоммерческим относятся учреждения, фон-

ды,

общественные и религиозные объединения и др.

Предприятия и учреждения в зависимости от видов собст-

венности подразделяются на:

государственные;

муниципальные;

частные;

общественных организаций и др.

Особенности административно-правового статуса государст-

венных организаций обусловливаются тем, что государство —

их собственник. К ведению государственных органов относится

создание государственных организаций; определение предмета

и целей их деятельности, а также дислокации; утверждение ус-

тава; назначение на должность и освобождение от должности

руководителей; обеспечение их в установленных случаях госу-

дарственными заказами; реорганизация и ликвидация этих ор-

ганизаций и др.

Нормы, определяющие административно-правовой статус

государственных организаций, закрепляют принципиальные

позиции в их взаимоотношениях с государственными органа-

ми,

и прежде всего с органами исполнительной власти. Эти

нормы устанавливают запрет на вмешательство государства и

его органов в деятельность организаций; необходимость их го-

сударственной регистрации; порядок осуществления регистра-

ции и основания для отказа в регистрации организаций; обяза-

тельность ведения бухгалтерской и статистической отчетности,

предоставления государственным органам информации, необ-

ходимой для налогообложения и ведения общегосударствен-

ной системы сбора и обработки экономической информации.

Должностные лица государственных организаций наделены оп-

ределенными полномочиями государственно-властного харак-

тера, на них распространяется ряд положений административ-

но-правового статуса должностных лиц государственных орга-

нов.

См.

Федеральный закон «О некоммерческих организациях».

334

Раздел II. Субъекты административного права

§ 2. Основы административно-правового статуса

предприятий и учреждений

Предприятие — это разновидность организации, созданной

собственником для производства продукции, выполнения работ

и оказания услуг в целях удовлетворения общественных по-

требностей и получения прибыли. Предприятия являются са-

мостоятельными хозяйствующими субъектами. Их можно раз-

делить по организационно-правовой форме и по отраслевой

производственно-технологической специализации.

По организационно-правовой форме различаются:

полное товарищество;

товарищество на вере;

общество с ограниченной ответственностью;

общество с дополнительной ответственностью;

акционерное общество;

производственный кооператив;

потребительский кооператив;

унитарные предприятия и др.

По отраслевой производственно-технологической специали-

зации принято выделять:

промышленные предприятия (заводы, фабрики, шахты, руд-

ники, комбинаты и др.);

сельскохозяйственные предприятия (фермерские хозяйства,

крестьянские хозяйства, сельскохозяйственные кооперативы и

артели, рыболовецкие артели, предприятия переработки сель-

скохозяйственной продукции и др.);

строительные предприятия (строительные и строительно-

монтажные объединения, например строительные управления;

строительные предприятия, в том числе строительные комби-

наты; строительные кооперативы; дорожно-строительные пред-

приятия; мостостроительные поезда и др.);

транспортные предприятия (железные дороги, отделения

железных дорог, станции, депо, товарные склады, ремонтные

предприятия железнодорожного транспорта; пароходства, пор-

ты,

ремонтные предприятия водного транспорта; объединения

гражданской авиации, аэропорты, авиационные отряды, ре-

монтные и другие предприятия гражданской авиации; авто-

транспортные объединения, автопредприятия, автокомбинаты,

авторемонтные предприятия; объединения и предприятия тру-

бопроводного транспорта и др.);

Глава 11. Организации как субъекты права

335

предприятия связи (узлы связи, почтамты, почтовые отделе-

ния, телеграфы, телефонные узлы, автоматические телефонные

станции, компании сотовой телефонной связи, пейджинговые

компании и др.);

предприятия торговли (универмаги, гастрономы, универса-

мы,

иные магазины, торговые базы и склады, овощные базы,

хладокомбинаты и др.);

предприятия общественного питания (столовые, кафе, рес-

тораны, закусочные, буфеты, бары и др.);

жилищно-коммунальные предприятия (жилищно-эксплуа-

тационные конторы, дирекции по эксплуатации зданий, ко-

мендатуры, гостиницы, общежития, ремонтно-эксплуатацион-

ные предприятия, дорожно-ремонтные предприятия, котель-

ные,

теплоэнергоцентрали, энергосети и др.);

другие виды предприятий.

По общему правилу предприятия не входят в систему каких-

либо отраслевых органов исполнительной власти в качестве их

составных элементов. Исключения составляют предприятия от-

дельных отраслей, органично связанные между собой техноло-

гически в едином производственном процессе. Например, от-

дельные предприятия железнодорожного транспорта находятся

в иерархическом подчинении органов системы Федерального

агентства железнодорожного транспорта, осуществляющих по

определенным вопросам оперативное руководство этими пред-

приятиями.

В соответствии со ст. 121 ГК РФ коммерческим организаци-

ям разрешается по договору между собой создавать объедине-

ния в форме союзов или ассоциаций, являющихся некоммерче-

скими организациями. Союзы и ассоциации создаются в целях

координации предпринимательской деятельности коммерче-

ских организаций, а также представления и защиты их общих

имущественных интересов

. Более четкой структурированной

формой объединения юридических лиц и управления ими яв-

ляются финансово-промышленные группы. Их статус регули-

Успешно действуют, например, Российский союз промышленни-

ков и предпринимателей, Всероссийская ассоциация приватизирован-

ных и частных предприятий, Союз производителей и экспортеров ме-

таллопродукции, Зерновой союз, Ассоциация российских табачных

фабрик и др. В крупных городах в целях интегрированного управления

группами однородных предприятий создаются территориальные отрас-

левые ассоциации.

336

Раздел II. Субъекты административного права

руется Федеральным законом «О финансово-промышленных

группах». Входящие в объединения коммерческие организации

сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица.

Предприятия независимо от видов собственности и органи-

зационно-правовых форм обязаны соблюдать законодательство

об охране окружающей среды, земельное законодательство,

правовой режим природопользования, правила безопасности на

производстве, санитарно-гигиенические нормы и требования

по защите здоровья работников предприятий, населения и по-

требителей продукции, антимонопольное законодательство

и т. д. Уполномоченные государственные органы осуществляют

контроль за соблюдением этого законодательства и при нали-

чии соответствующих нарушений могут вмешиваться в деятель-

ность организаций, применять необходимые меры администра-

тивного принуждения.

Предприятие создается его собственником. Учредительным

документом предприятия является устав или учредительный до-

говор. Предприятие считается созданным с момента его госу-

дарственной регистрации в качестве юридического лица

. Для

осуществления отдельных видов деятельности предприятию не-

обходимо получение специального разрешения государства —

лицензии. Ликвидация предприятия производится по решению

его учредителей либо их органа; по истечении срока, на кото-

рый оно было создано; по решению суда (в случае признания

его банкротом, деятельности, запрещенной законом, недейст-

вительной регистрации и др.). Контроль за созданием, реорга-

низацией и ликвидацией предприятий осуществляет специаль-

ный государственный орган — Федеральная антимонопольная

служба.

Административно-правовой статус предприятия определяет-

ся не только нормами административного права, но и нормами

гражданского, трудового, финансового, муниципального и дру-

гих отраслей права. И с этих позиций, в частности, имеются су-

щественные различия в административно-правовом статусе го-

сударственных и негосударственных предприятий.

Государственные предприятия являются собственностью го-

сударства, поэтому и влияние государства на их деятельность

Отношения, возникающие в связи с государственной регистраци-

ей юридических лиц при их создании, реорганизации и ликвидации,

регулируются Федеральным законом «О государственной регистрации

юридических лиц».

Глава 11. Организации как субъекты права

337

больше, чем на негосударственные предприятия. Так, соответ-

ствующие государственные органы выступают учредителями

государственного предприятия; определяют предмет и цели его

деятельности; утверждают устав; управляют госпредприятием;

назначают на должность и освобождают от должности их руко-

водителей; в установленных случаях доводят государственные

заказы; реорганизуют и ликвидируют государственные пред-

приятия. Некоторые виды деятельности разрешены только го-

сударственным предприятиям, например производство оружия,

боеприпасов, взрывчатых веществ, изготовление и реализация

наркотических веществ.

По смыслу ГК РФ государственное предприятие является

унитарным

. Государство передает государственным предпри-

ятиям свою собственность: на праве хозяйственного ведения

или на праве оперативного управления. При этом государст-

венные предприятия второго типа, так называемые казенные

предприятия (фабрики, хозяйства), обладают меньшей степе-

нью хозяйственной самостоятельности по сравнению с государ-

ственными предприятиями, основанными на праве хозяйствен-

ного ведения.

Собственник имущества унитарного предприятия:

принимает решение о создании унитарного предприятия;

определяет цели, предмет, виды деятельности унитарного

предприятия;

определяет порядок составления, утверждения и установле-

ния показателей планов финансово-хозяйственной деятельно-

сти унитарного предприятия;

утверждает устав унитарного предприятия, вносит в него из-

менения;

принимает решение о реорганизации или ликвидации уни-

тарного предприятия;

формирует уставный фонд государственного или муници-

пального предприятия;

В соответствии с Федеральным законом «О государственных и

муниципальных унитарных предприятиях» унитарным предприятием

признается коммерческая организация, не наделенная правом собст-

венности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме

унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и

муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия

принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъек-

ту РФ или муниципальному образованию.

338

Раздел II. Субъекты административного права

назначает на должность руководителя унитарного предпри-

ятия, заключает с ним, изменяет и прекращает трудовой до-

говор;

утверждает бухгалтерскую отчетность и отчеты унитарного

предприятия;

осуществляет контроль за использованием по назначению и

сохранностью принадлежащего унитарному предприятию иму-

щества;

дает согласие на создание филиалов и открытие представи-

тельств унитарного предприятия;

имеет другие права и несет другие обязанности, определен-

ные законодательством РФ.

Собственник имущества казенного предприятия помимо

этого вправе:

изымать у казенного предприятия излишнее, неиспользуе-

мое или используемое не по назначению имущество;

доводить до казенного предприятия обязательные для ис-

полнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, ока-

зание услуг для государственных или муниципальных нужд;

утверждать смету доходов и расходов казенного предпри-

ятия.

Руководитель унитарного предприятия (директор, генераль-

ный директор) является единоличным исполнительным орга-

ном унитарного предприятия. Руководитель действует от имени

предприятия без доверенности, представляет его интересы, со-

вершает сделки от имени унитарного предприятия, утверждает

его структуру и штаты, осуществляет прием на работу сотруд-

ников предприятия, заключает с ними, изменяет и прекращает

трудовые договоры, издает приказы и др.

Административно-правовой статус негосударственных пред-

приятий также имеет свои особенности. Такие предприятия

действуют в пределах административно-правового режима, ха-

рактерного для всех предприятий независимо от их организа-

ционно-правовых форм. Роль государства по отношению к ним

проявляется в установлении правовых норм и контроле за их

соблюдением. Влияние государства на данные предприятия бо-

лее ограничено, чем на государственные.

Роль государства заключается в создании административно-

правового режима, связанного с регистрацией, лицензировани-

ем,

налогообложением, и контроле за соблюдением этого режи-

ма. В вопросы направления работы предприятия (его профиля),

организации управления, персонального состава руководителей

Глава 11. Организации как субъекты права

339

и во многие другие проблемы деятельности предприятия госу-

дарство не вмешивается (за исключением особых случаев, уста-

новленных законодательством). По этим и многим другим во-

просам решения принимаются учредителями или уполномочен-

ными ими органами.

В негосударственных коммерческих организациях устанав-

ливается и действует система органов внутреннего управления

и контроля. Так, например, согласно ст. 103 ГК РФ высшим

органом в акционерном обществе является общее собрание ак-

ционеров. К его исключительной компетенции относится: из-

менение устава общества, в том числе изменение размера его

уставного капитала; избрание совета директоров (наблюдатель-

ного совета) и ревизионной комиссии; образование исполни-

тельных органов общества и досрочное прекращение их полно-

мочий (если уставом решение этих вопросов не отнесено к

компетенции совета директоров); утверждение годовых отчетов,

бухгалтерских балансов, счетов прибылей и убытков; принятие

решения о реорганизации или ликвидации общества.

Статьей 48 Федерального закона «Об акционерных общест-

вах» к компетенции общего собрания акционеров отнесено

более 20 вопросов. Для общего руководства деятельностью об-

щества и для решения вопросов, кроме отнесенных к исклю-

чительной компетенции общего собрания, создается коллеги-

альный орган. Это совет директоров (наблюдательный совет).

Руководство текущей деятельностью общества или кооперати-

ва осуществляет как единоличный исполнительный орган, так

и совместно с ним коллегиальный исполнительный орган.

Предусмотрено участие (по договору) управляющей организа-

ции или управляющего.

Одним из каналов управления компаниями является участие

представителей государства в акционерных обществах, акции

которых находятся в федеральной собственности. Отраслевые

федеральные органы исполнительной власти представляют кан-

дидатуры для назначения их представителями государства. Пра-

вительство РФ назначает представителей государства в акцио-

нерных обществах из числа руководящих работников федераль-

ных органов исполнительной власти, органов исполнительной

власти субъектов РФ, крупных хозяйственных структур и др.

Обеспечивается в установленном порядке избрание этих лиц в

совет директоров акционерного общества. В отдельных случаях

предусматривается введение института арбитражного управ-

340

Раздел II. Субъекты административного права

ляющего (в условиях банкротства) и временной администрации

для кредитных организаций.

На каждом предприятии есть система структурных подраз-

делений, предназначенных для выполнения организационно-

управленческих и нормативно-информационных функций. Это

различные службы, управления, отделы. Организация управле-

ния предприятием предполагает четкую схему действий всех

его работников. Разрабатываемые в организации должностные

инструкции и характеристики, регламенты заседаний, норма-

тивные документы, определяющие распорядок работы, порядок

подготовки передачи информации, принятия решений и др.,

служат достижению этой цели.

Коммерческие организации наделяются широкими правами

для осуществления своей деятельности и могут принимать не

противоречащие законодательству решения по всем экономи-

ческим, производственным и социальным вопросам. Задачи,

возникающие в процессе реализации функций организации,

разрешаются путем подготовки, принятия и исполнения ло-

кальных актов. В каждой коммерческой организации принима-

ется несколько видов локальных актов. Их использование пре-

допределяется статусом организации и ее внутренней структу-

рой. Не случайно локальные акты нередко характеризуются в

законодательстве как внутренние документы. Но при этом

должна обеспечиваться своеобразная иерархия локальных ак-

тов,

основным среди которых является устав коммерческой ор-

ганизации.

В уставе определяются цели и предмет деятельности ком-

мерческой организации; ее структура, компетенция, организа-

ция управления; порядок реорганизации и ликвидации и мно-

гое другое. В уставе, в частности, закрепляются виды локаль-

ных актов, издаваемых организацией, основания их принятия и

круг разрешаемых вопросов, органы или должностные лица,

принимающие акты.

Традиционно для решения задач, стоящих перед предпри-

ятием, принимаются следующие виды локальных актов:

комплексные акты по основным вопросам (целевые ком-

плексные программы и т. п.);

положения;

инструкции;

приказы директора (иного руководителя) предприятия;

указания директора (иного руководителя) предприятия, его

заместителей, главного инженера;

Глава 11. Организации как субъекты права

341

распоряжения директора (иного руководителя) предпри-

ятия, его заместителей, главного инженера;

указания и распоряжения руководителей структурных под-

разделений предприятия;

приказы, указания и распоряжения директоров (иных руко-

водителей) заводов-филиалов;

совместные решения администраций и общественных орга-

низаций;

протоколы совета бригадиров предприятия;

протоколы совета мастеров предприятия;

указания начальников отделов и служб предприятия;

распоряжения начальников цехов;

решения административно-общественных комиссий;

документы, принятые на собрании трудового коллектива;

решения совета трудового коллектива;

договоры (хозяйственные договоры) и др.

Учреждение — это разновидность организации, образован-

ной собственником для создания социальных ценностей в ос-

новном непроизводственного характера, а также для осуществ-

ления управленческих, социально-культурных и администра-

тивно-политических функций. К учреждениям, создающим

социальные ценности непроизводственного характера, относят-

ся учреждения образования, культуры, здравоохранения и др.

Учреждения, осуществляющие управленческие функции, — ап-

параты законодательных, судебных органов, прокуратуры и т. д.

В зависимости от вида выполняемой ими социально-куль-

турной или административно-политической деятельности раз-

личаются учреждения:

здравоохранения (поликлиники, больницы, амбулаторные

медицинские консультации и др.);

образования (школы, гимназии, лицеи, детские сады, курсы,

колледжи, институты, университеты и др.);

культуры (дома и дворцы культуры, дома творчества, театры,

кинотеатры, филармонии, концертные залы, библиотеки, му-

зеи,

выставки и др.);

науки (научно-исследовательские институты, лаборатории,

научные центры, экспериментальные и испытательные полиго-

ны,

опытные производства, научные станции и др.);

иностранных дел (посольства, консульства, торговые пред-

ставительства) и др.;

другие виды учреждений.