Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

362

Раздел III. Формы управленческих действий

права. Формы управления призваны обеспечить наиболее целе-

сообразное выполнение функций управления и достижение це-

лей управления с наименьшими затратами сил, средств и вре-

мени; от форм управления зависит успех управленческой дея-

тельности.

Управленческая деятельность государственных органов и

органов местного самоуправления (государственных и муници-

пальных служащих, должностных лиц) осуществляется в опре-

деленных формах, каждая из которых обусловлена специфиче-

скими задачами и функциями управления и имеет особое со-

держание. Всякая деятельность по управлению характеризуется

собственным содержанием, т. е. конкретными связями, прин-

ципами, процессами, участниками и элементами; всякое содер-

жание управления имеет конкретную форму своего внешнего

выражения.

Основными понятиями, позволяющими рассмотреть термин

«форма управления», являются «цели управления», «функции

управления», «задачи управления», «полномочия», «компетен-

ция».

Данные понятия обусловливают также и выбор методов

управления (способов управленческого воздействия субъекта

управления на объекты управления) в конкретной управленче-

ской ситуации. Функции управления определяют основное со-

держание управленческой деятельности. Целям управления

подчинены все используемые субъектами управления формы

управления. Посредством форм управления органы управления

реализуют свои полномочия, соответствующие установленной в

нормативном акте компетенции этих органов. Форма управле-

ния есть средство реализации управленческих функций для

достижения целей управления.

Таким образом, содержание процесса управления раскрыва-

ется понятиями функции управления, методы управления и формы

управления. На этих главнейших категориях базируется теория

управления. В непосредственной зависимости от развития этих

понятий находится и практика управления.

Формы управления отличаются от форм деятельности дру-

гих ветвей власти, т. е. от форм законотворчества (законода-

тельства) и правосудия. Формы управления обеспечивают воз-

можность реализации управленческих функций и мероприятий

практически во всех сферах и отраслях управления, во всех

сферах государственной и общественной жизни.

Глава 12. Понятие и виды управленческих действий

363

В специальной литературе 90-х гг. вместо термина «форма

управления» использовалось понятие «форма осуществления

исполнительной власти»

, так как Конституция РФ и многие

законы не оперируют понятием «государственное управление».

Различие в данном случае непринципиально, однако поскольку

в административном праве термин «управление» (государствен-

ное или публичное) является ключевым, то соответственно сле-

дует придерживаться именно его, т. е. говорить о формах

управления или государственного управления (публичного

управления). В административно-правовой литературе этот ин-

ститут традиционно обозначается термином «формы государст-

венного управления»; иногда встречаются и иные наименова-

ния, например, «формы деятельности государственной админи-

страции»

. В данной главе, посвященной анализу института

форм осуществления управленческой деятельности, применяет-

ся термин «формы управленческих действий», что, на наш

взгляд, позволяет передать «активное», деятельное и творческое

начало и содержательные особенности института государствен-

ного управления, всякой государственно-властной управленче-

ской деятельности.

В западноевропейской административно-правовой литера-

туре рассматриваются несколько видов форм публичного

управления (форм осуществления управленческих действий).

Например, германскими учеными выделяются следующие фор-

мы управления: 1) правотворчество (постановления, уставы,

административные предписания); 2) административные акты;

3) публично-правовые договоры; 4) простое административное

действие; 5) частноправовая административная деятельность

(например, предоставление субсидий)

. Германскими учеными

анализируются при этом многочисленные типы управленче-

ских решений и особо указывается на высокую значимость в

процессе осуществления публичного управления планирова-

ния.

См.: Бахрах Д. Я, Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности

государственной администрации: Учеб. пособие. Екатеринбург, 1999.

С. 4.

См.: Бахрах Д. Я. Административное право России: Учебник для

вузов. М.: Норма, 2000. С. 268, 350.

См.: Рихтер Я., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по админист-

ративному праву: Учеб. пособие. Пер. с нем. М., 2000. С. 135—492.

364

Раздел III. Формы управленческих действий

§ 2. Значение формы управленческих действий

в административно-публичной сфере

Практическое значение форм управления заключается в

том, что посредством использования их в управленческой прак-

тике осуществляются полномочия государственных органов и

органов местного самоуправления, создаются и обеспечиваются

порядок управления, права и свободы граждан, законность со-

вершения управленческих процедур, гласность и учет общест-

венного мнения.

Органы управления и должностные лица в каждом конкрет-

ном случае избирают специальную форму управления. Выбор

формы управленческих действий подчинен определенным пра-

вилам: она должна соответствовать компетенции данного орга-

на (и соответствующих должностных лиц), назначению, функ-

циям, правовым методам управленческой деятельности, харак-

теру разрешаемых вопросов, целям управляющего воздействия,

особенностям конкретного объекта; она может распространять-

ся лишь на те объекты, которые находятся в пределах ведения

соответствующего управляющего органа (должностного лица).

Осуществляя свои функции, органы управления используют

различные административно-правовые формы деятельности.

Формы управленческой деятельности должны соответствовать

содержанию управленческой деятельности, т. е. для реализации

той или иной функции управления необходимо выбирать наи-

более целесообразные формы, обеспечивающие качественное

выполнение задач с наименьшей затратой сил, средств и време-

ни.

В процессе государственного управления должны использо-

ваться, как правило, только те формы управления, которые ус-

тановлены в нормативных правовых актах (положениях, уста-

вах, инструкциях и т. д.). Иными словами, процесс управления

должен быть насыщен только допустимыми (т. е. определенны-

ми в нормативных актах) для решения той или иной задачи

управления или выполнения той или иной функции управле-

ния формами управления. В противном случае управленческие

действия могут быть поставлены под сомнение, а их содержа-

ние оспорено в нормативно установленном порядке. Однако

это не значит, что субъект публичного управления лишен воз-

можности действовать по своему усмотрению: в каждом кон-

кретном случае он должен творчески подходить к выбору той

или иной формы управления для решения специфических

управленческих задач.

Глава 12. Понятие и виды управленческих действий

365

Поскольку правовые формы управления имеют юридиче-

ское установление и содержание, то они влекут соответствую-

щие правовые последствия. Правовая форма управления, как

правило, характеризуется следующими признаками: 1) установ-

ление в нормативном акте; 2) наличие государственно-властной

природы; 3) подзаконность управленческих действий и подза-

конный характер полномочий органов управления и их долж-

ностных лиц; 4) главное содержание — исполнительно-распо-

рядительная деятельность.

Если форма управленческих действий не определена в нор-

мативном порядке, т. е. не имеет правового содержания и не

влечет правовых последствий, то она относится к неправовым

формам управления (организационным). При этом использова-

ние неправовых форм управления непременно должно основы-

ваться на принципе законности.

Во всех правовых формах публичного управления (админи-

стративно-правовых формах) отчетливо проявляются властные

полномочия государственных и муниципальных органов. Выра-

женные в правовой форме действия субъектов управленческой

деятельности влекут определенные юридические последствия, а

в законодательных и иных нормативных актах предусматрива-

ется четкая правовая регламентация правовых форм, устанав-

ливается юридический способ их выражения.

Эффективность использования форм управления обеспечи-

вается установлением их процессуальной формы. Иными сло-

вами, управленческая деятельность должна быть юридически

(административно-правовым образом) формализована: в ней

должны содержаться основания совершения управленческих

действий, необходимость их совершения, важнейшие этапы

разработки проектов решений, процедуры голосования и при-

нятия, контроля за исполнением. В настоящее время управлен-

ческая деятельность в России имеет минимум правовой регла-

ментации, что, естественно, влечет за собой такие негативные

ее характеристики, как недемократичность, малоэффектив-

ность, произвольность и коррупция.

В данном случае речь идет о так называемом управленче-

ском процессе, создающем процессуальные формы управленче-

ских действий, который призван решать возникающие в систе-

ме управления юридические дела (споры, конфликты, сложные

ситуации). Особенно важна процессуальная регламентация со-

вершения государственно-властных действий и предписаний,

так как осуществление властных полномочий государственных

366 Раздел III. Формы управленческих действий

органов требует детального обоснования и не исключает при-

менения механизмов принуждения. Процессуальная форма

управления должна устанавливать процессуальный статус субъ-

ектов управления — как властвующих субъектов, так и тех, ко-

торые должны подчиняться приказам, постановлениям и рас-

поряжениям властвующих субъектов, т. е. тех, в отношении ко-

торых и применяются на практике формы управленческих

действий.

Здесь важно именно реальное правовое установление прав,

обязанностей, запретов и ограничений для субъектов; подве-

домственность рассмотрения того или иного спора; стадии рас-

смотрения (принятие решения, обжалование, исполнение);

порядок оформления административно-процессуальных до-

кументов; порядок разрешения споров, возникающих в процес-

се применения той или иной формы публичного управления.

Проблема правового установления процессуального порядка со-

вершения управленческих действий и принятия государствен-

но-властных решений является сегодня в России одной из наи-

более насущных. Неурегулированность административных про-

цедур весьма ощутимо проявляется в практике публичной

управленческой деятельности, и особенно серьезные последст-

вия возникают в сфере обеспечения и защиты прав и свобод

граждан. Совершенствование административных процедур и

обеспечение прав и свобод человека и гражданина, напри-

мер,

— одно из основных направлений деятельности Уполномо-

ченного по правам человека в Российской Федерации, который

имеет право направлять государственным органам, органам ме-

стного самоуправления и должностным лицам замечания и

предложения общего характера, относящиеся к улучшению ад-

министративных процедур.

§ 3. Виды форм управленческих действий

Правовые формы управления (управленческих действий)

разными авторами классифицируются по различным основани-

ям.

На сегодняшний день складывается следующая система

форм управленческих действий (форм управления):

1) издание нормативных правовых актов;

2) издание ненормативных и индивидуальных правовых ак-

тов;

3) заключение публично-правовых договоров (например, ад-

министративных договоров, международных соглашений);

Глава 12. Понятие и виды управленческих действий

367

4) совершение юридически значимых действий или дейст-

вий юридического характера на основе закона или на основе

изданного правового акта управления (составление админист-

ративных протоколов, проведение государственной регистра-

ции, осуществление властных распорядительных и контроль-

ных мероприятий, выдача официальных документов, разре-

шающих осуществлять определенный вид деятельности);

5) осуществление организационных действий;

6) выполнение материально-технических действий.

Из этих форм управления первые четыре являются правовы-

ми,

а остальные — неправовыми. Кроме того, правовые формы

управления могут быть публично-правовыми и частноправовы-

ми.

Публично-правовые формы управления устанавливаются

публичным правом и обеспечивают реализацию суверенных

управленческих полномочий. Частноправовые формы управле-

ния в определенной степени регламентируются и нормами гра-

жданского права, однако они используются для достижения це-

лей публичного управления и решения его задач.

В соответствии с предоставленными в законодательных и

иных нормативных актах полномочиями органы исполнитель-

ной власти и местная администрация по вопросам, отнесенным

к их компетенции, устанавливают правила поведения, запреты,

ограничения на определенную деятельность либо осуществляют

действия, регулируют деятельность предприятий всех видов

собственности, регистрируют общественные объединения и их

уставы, исполняют требования законодательства посредством

распорядительных, контрольных, надзорных полномочий, осу-

ществляют юрисдикционную деятельность.

Правовые формы управления всегда связаны с осуществле-

нием органами государственной власти и органами местного

самоуправления властных полномочий правоустановительного,

правоприменительного, регулятивного и правоохранительного

характера. Поэтому, положив в основу классификации такой

критерий, как содержание форм управления, можно выделить

правоустановительную, правоприменительную, регулятивную и

правоохранительную формы управления.

Правоустановительная форма управления связана с создани-

ем правовых норм, разработкой, обсуждением и принятием

правовых актов управления. В рамках правоустановительной

(правотворческой) формы управления реализуется функция ад-

министративного правотворчества. Традиционно в нормотвор-

ческой деятельности выделяется несколько этапов: возникнове-

368

Раздел III. Формы управленческих действий

ние необходимости разработки административного акта; подго-

товка проекта административного акта; обсуждение проекта и

принятие решения соответствующим правомочным органом

управления; опубликование принятого административного акта

(управленческого решения). В настоящее время правила подго-

товки правовых актов многих государственных органов деталь-

но регламентированы специальными нормативными правовы-

ми актами

Таким образом, правоустановительная форма управления —

это формирование правовых норм, их изменение, отмена, заме-

на, т. е. подготовка и издание правовых актов управления (адми-

нистративных актов). Данная форма управленческих действий

отличается достаточной сложностью, ибо требует длительной

управленческой процедуры: разработки проекта административ-

ного акта, обсуждения, принятия, опубликования и государст-

венной регистрации. Правоустановительная форма управления

характеризуется также наличием в системе публичного управле-

ния множества правотворческих процедур, которые используют-

ся самими органами управления для административного право-

творчества, конкретизируют и уточняют задачи и функции

управления, установленные в федеральных и региональных за-

конах. При этом правотворческая деятельность органов управле-

ния (правоустановительная форма управленческих действий)

всегда должна быть подзаконной, т. е. основанной на положени-

ях законов и иных нормативных правовых актов высшей юриди-

ческой силы.

Правоприменительная форма управления связана с испол-

нением законодательных и иных нормативных правовых актов

в целях применения нормы права в конкретном случае, т. е. в

рамках этой формы происходит рассмотрение и разрешение

управленческих дел и споров. Правоприменительная форма

управленческой деятельности характеризуется такими общими

функциями управления, как организация, регулирование, рас-

порядительство, учет, кадровое обеспечение системы управле-

ния и т. д. Данная форма управленческих действий включает:

установление фактических обстоятельств дела; поиск специаль-

ной правовой нормы для применения в конкретной ситуации и

конкретном случае; выявление юридической значимости и мас-

См., например: Правила подготовки нормативных правовых ак-

тов федеральных органов исполнительной власти и их государствен-

ной регистрации.

Глава 12. Понятие и виды управленческих действий 369

штаба действий этой правовой нормы, уяснение ее содержания,

толкование нормы права; принятие решения по делу, издание

индивидуального акта управления; исполнение правового акта

и осуществление контроля за его исполнением.

Регулятивная форма управления направлена на создание не-

обходимых условий для осуществления так называемого пози-

тивного публичного управления, обеспечивающего благосос-

тояние государства и общества, реализацию функций управле-

ния в области экономического строительства, государственного

регулирования, административно-политического и социально-

культурного развития. При использовании регулятивной фор-

мы управления реализуются позитивные функции управления:

государственное регулирование, прогнозирование, планирова-

ние,

координирование, руководство, распорядительство, кадро-

вая,

материально-техническая, финансово-обеспечительная

функции и т. д. Здесь же обеспечиваются права и свободы гра-

ждан и других субъектов права, создается необходимый поря-

док управления. Регулятивная форма управления используется

для разрешения возникающих в системе управления конкрет-

ных управленческих дел, осуществления функций управления,

обеспечения правовой защиты граждан, регулирования дея-

тельности органов управления, должностных лиц, государст-

венных и муниципальных служащих.

Правоохранительная форма управления связана с осуществ-

лением контрольно-надзорной управленческой функции.

В рамках этой формы защищаются права и свободы граждан и

других субъектов права, рассматриваются возникающие в об-

ласти управления правовые споры, применяются меры админи-

стративного правового принуждения к физическим и юридиче-

ским лицам, используются особые принудительные средства и

методы воздействия. Правоохранительная форма управления

призвана охранять установленный порядок управления, пре-

дотвращать сбои в системе управления, обеспечивать законный

режим функционирования органов управления и должностных

лиц.

В зависимости от направленности действий субъектов адми-

нистративного права формы управления разделяются на внут-

ренние и внешние. Внутренние формы управления направлены

на решение вопросов внутриорганизационной деятельности ор-

гана управления. В рамках этой управленческой формы реали-

зуется так называемое внутриорганизационное управление,

370 Раздел III. Формы управленческих действий

осуществляемое субъектами для решения вопросов внутри сис-

темы управления, т. е. между органами управления, служащими

и должностными лицами. Внешние формы способствуют вы-

полнению органами управления функций по отношению к дру-

гим органам, организациям и гражданам. Посредством формы

внешнего управленческого воздействия претворяются в жизнь

практически все важнейшие общие функции управления. Внут-

ренние и внешние формы управления могут иметь правоуста-

новительный, правоприменительный, регулятивный и правоох-

ранительный характер.

Выбор и использование того или иного способа выражения

правовых форм управленческих действий обусловливаются

юридическими свойствами формы управления. Основным яв-

ляется письменный способ нормотворческой деятельности, в

результате которого появляется нормативный акт управления,

представляющий собой официальный документ (текст). С по-

мощью письменного, устного и конклюдентного способов обыч-

но выражается всякая правоприменительная деятельность.

В управленческой практике используется и устный способ фик-

сирования того или иного управленческого решения, например

устные приказы, распоряжения и указания.

Неправовые формы управленческой деятельности не связаны

с реализацией государственно-властных полномочий исполни-

тельной власти, хотя и способствуют их осуществлению. Такие

формы при их применении не влекут юридических последствий,

не создают новых и не изменяют старых административно-пра-

вовых отношений.

Неправовые формы управления (организационные формы)

традиционно включают:

1) организационные, организационно-инструкционные дей-

ствия или мероприятия (проведение совещаний, распростране-

ние положительного опыта, сведений о негативных явлениях в

управлении и степени их распространенности); разработку ме-

тодических рекомендаций и указаний; оказание практической

помощи исполнителям на местах и пр. Организационные дей-

ствия или мероприятия применяются в процессе обычной

управленческой деятельности и не влияют на процесс возник-

новения, изменения или прекращения правоотношений,

т. е. тем самым подчеркивается их подчиненная роль в системе

осуществления функций публичного управления;

Глава 12. Понятие и виды управленческих действий 371

2) материально-технические действия: формы управленче-

ской деятельности, призванные обеспечить эффективность го-

сударственно-служебной деятельности и связанные с ведением

делопроизводства, регистрацией, оформлением, размножением

и рассылкой документов, материалов, справок, обработкой ин-

формации (подсчеты, подготовка данных для машинной обра-

ботки и пр.), аналитическими расчетами, различными измере-

ниями, материально-техническим обеспечением

. Для этой

формы управленческой деятельности важна не только высокая

подготовленность работников обслуживающего персонала, но

и оснащение органов публичного управления соответствующей

техникой (компьютеры, копировальные аппараты и пр.). Мате-

риально-технические действия призваны организационно и

материально обеспечить эффективную систему управления, не-

обходимое качество управленческого труда, формализацию

управленческих действий, применение специальной организа-

ционной техники.

В литературе справедливо высказывается мнение, что мате-

риально-технические операции (в отличие от организационных

действий) вообще не могут рассматриваться в качестве форм

управленческой деятельности, ибо их роль исключительно

вспомогательная (делопроизводство, экспедиция, транспорт,

охрана и т. п.), а форма осуществления — неправовая. Кроме

того,

они не выражают реализацию исполнительной власти;

осуществляют их не управленческие работники, а обслуживаю-

щий персонал

. Поэтому делается вывод, что реализация ис-

полнительной власти возможна только в административно-пра-

вовой форме, а государственно-управленческая деятельность

может быть выражена как правовой, так и неправовой формой

Что касается публичного управления, то оно осуществляется

как в связанных с государственно-властными полномочиями

правовых формах, так и в обеспечивающих их реализацию не-

правовых формах.

В некоторых учебниках вместо термина «формы управле-

ния» используется понятие «правовые формы реализации пол-

номочий субъектами административного права» и предлагается

См.: Бахрах Д. Я, Хазанов

С.

Д. Указ. соч. С. 5.

См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Администра-

тивное право Российской Федерации. М., 1996. С. 224.

Там же. С. 225.