Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

392

Раздел III. Формы управленческих действий

мер,

при объявлении чрезвычайного положения, введении ка-

рантина);

формируются условия взаимодействия и координации дея-

тельности различных участников управленческих отношений;

проводятся в жизнь социально-экономические программы

(приватизации, демонополизации, конверсии оборонной про-

мышленности и пр.).

К нормативным относятся акты:

изданные в установленном порядке управомоченным на то

органом государственной власти, органом местного самоуправ-

ления или должностным лицом;

устанавливающие правовые нормы (правила поведения);

обязательные для неопределенного круга лиц;

рассчитанные на неоднократное применение;

действующие независимо от того, возникли или прекрати-

лись конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Индивидуальные правовые акты управления в отличие от нор-

мативных носят четко выраженный правоисполнительный

(правоприменительный) характер (их иногда называют право-

применительными актами управления). Они не содержат норм

права, устанавливающих общеобязательные правила поведения

для неограниченного круга лиц. Под правовым актом индиви-

дуального характера понимается акт, устанавливающий, изме-

няющий или отменяющий права и обязанности конкретных

лиц. Это решения, относящиеся к конкретным вопросам

управленческой сферы; они принимаются для реализации нор-

мативных правовых актов. По своему содержанию индивиду-

альные правовые акты управления — это распорядительные

правовые акты, в которых находит выражение конкретное юри-

дически властное волеизъявление субъекта исполнительной

власти, обращенное к конкретному субъекту (т. е. они адресо-

ваны отдельным лицам и носят разовый характер правоприме-

нения).

В смешанных актах могут содержаться как нормативное

предписание, так и индивидуальное, адресованное конкретно-

му субъекту управленческой деятельности распоряжение (в свя-

зи с допущенным, например, им нарушением) или решение по

конкретному управленческому делу (спору). Таким образом,

смешанные акты управления включают как нормы права (об-

щеобязательные правила), так и индивидуальные конкретные

решения (распоряжения, поручения, необходимость соблюде-

ния каких-то особых правил и т. д.), предписания для органов

Глава 13. Правовые акты управления

393

управления, должностных лиц, государственных и муниципаль-

ных служащих.

В зависимости от функциональной роли и значения акта

управления (или в зависимости от выполняемой функции) мож-

но выделить акты управления:

а) направленные на информационное обеспечение деятельно-

сти государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку,

анализ информации, необходимой для осуществления государ-

ственной (управленческой) деятельности, т. е. для информаци-

онного обеспечения управления;

б) устанавливающие режимы прогнозирования и моделирова-

ния развития системы государственного управления, государст-

венных органов, стандартов государственного управления;

в) определяющие вопросы планирования (направления, про-

порции, темпы, количественные и качественные показатели

развития тех или иных процессов в системе государственного

управления);

г) посвященные реализации функции организации, т. е. фор-

мированию системы государственного управления;

д) содержащие элементы распорядительства, т. е. оператив-

ного регулирования управленческих отношений, возникающих

по поводу осуществления полномочий государственных орга-

нов и должностных обязанностей. Правовые акты управления

(приказы, распоряжения, указания, инструкции, правила) на-

правлены на обеспечение режима должной государственной

деятельности;

е) вводящие руководящие правила, т. е. обеспечивающие ру-

ководство (закрепление правил и нормативов деятельности и

отдельных действий государственных органов — государствен-

ных служащих, должностных лиц, управляемых объектов), а

также общее руководство (определение содержания государст-

венной деятельности, например управленческой);

ж) имеющие координационный потенциал, т. е. выполняю-

щие в первую очередь функцию координации — согласование

деятельности различных государственных органов для достиже-

ния общих целей и задач государственного управления;

з) регламентирующие порядок проведения надзора и контро-

ля в различных отраслях или сферах, т. е. устанавливающие со-

ответствие или несоответствие фактического состояния систе-

мы государственного управления и ее структуры требуемому

стандарту и уровню, изучающие и оценивающие результаты об-

394

Раздел III. Формы управленческих действий

щего функционирования государственных органов, а также

конкретных действий субъектов управления;

и) выполняющие регулирующую функцию, т. е. использующие

методы и способы управления в процессе организации системы

государственного управления и ее функционирования, а также

устанавливающие общеобязательные требования и процедуры

для объектов управления и различных субъектов права в целях

обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства

участников экономических отношений, основ демократической

конкурентности, прав и свобод граждан.

В зависимости от области или сферы применения акты

управления делятся на группы, относящиеся к конкретной сфе-

ре,

отрасли или подотрасли публичного управления. Традици-

онно государственное управление подразделяется на несколько

сфер:

управление в области экономики, в социально-культур-

ной области и в сфере административно-политической. В каж-

дой из этих больших областей могут быть выделены и более

мелкие образования, например управление в области внутрен-

них дел, юстиции, социальной защиты населения.

В зависимости от действия в пространстве (территории

действия) можно выделить:

а) административные акты, которые распространяют свое

действие в пределах определенной территории (Российской Фе-

дерации, субъекта РФ; муниципального образования);

б) административные акты локального характера (распро-

страняются на часть территории, на одно административное уч-

реждение, на конкретный трудовой коллектив и т. д.). Локаль-

ные правовые акты управления могут приниматься органами

исполнительной власти для регламентации внутриорганизаци-

онных отношений.

В зависимости от даты начала действия акта их можно

разделить на акты, которые вступают в силу:

а) немедленно, т. е. с момента их подписания;

б) с даты, указанной в самом акте;

в) в срок, указанный в другом административном акте;

г) с момента государственной регистрации и опубликования

в нормативно установленном порядке.

6. В зависимости от действия во времени (срока действия) ак-

ты управления могут быть:

а) бессрочные, т. е. когда срок действия актов точно не уста-

новлен, их можно применять в течение неограниченного срока;

Глава 13. Правовые акты управления

395

они действуют до того момента, пока не будут в законном по-

рядке отменены;

б) срочные, т. е. акты, в которых установлен срок их дейст-

вия. По истечении данного срока акт управления утрачивает

свою силу;

в) временные, т. е. акты управления, действующие в течение

неопределенного, но, как правило, непродолжительного вре-

мени.

В зависимости от формы выражения выделяются:

а) словесные (письменные и устные) акты управления;

б) конклюдентные акты управления.

Письменный административный акт представляет собой

оформленный в соответствии с предъявляемыми требованиями

письменный документ, в котором содержатся требования,

предписания, положения, правила и т. д. Устные администра-

тивные акты (ими являются, как правило, приказы, распоряже-

ния, команды, указания и т. п.) не требуют соответствующего

письменного оформления, так как они предназначены для бы-

строго и оперативного вмешательства в текущее управление в

целях решения каждодневных управленческих задач и выпол-

нения самых общих функций управления

Все большее применение находит конклюдентная форма

правовых актов: дорожные знаки, специальные сигналы и обо-

значения, звуковой и шумовые сигналы и т. д. В данном случае

волеизъявление властвующего субъекта находит свое выраже-

ние в конкретных жестах, знаках, сигналах. Например, к таким

актам можно отнести: сигналы и специальные знаки на воз-

душном, железнодорожном, морском и речном транспорте, ко-

торые применяются в целях обеспечения безопасного движе-

ния различных транспортных средств; «зеленый коридор» в ме-

ждународных аэропортах, когда пассажир выбирает по своему

усмотрению путь таможенного досмотра (в данном случае

конклюдентный акт выражен в форме предложения, а не рас-

поряжения, указания или запрета); жесты сотрудника ГИБДД,

регулирующего порядок движения транспорта и пешеходов.

Все эти и другие конклюдентные административные акты

должны быть обязательно исполнены теми, кому они адресова-

ны,

так как они влекут юридические последствия в случае не-

исполнения или ненадлежащего исполнения этих указаний или

запретов. При их осуществлении возникают, изменяются или

прекращаются административно-правовые отношения.

396

Раздел III. Формы управленческих действий

8. В зависимости от характера компетенции органов, прини-

мающих правовые акты управления, выделяются:

а) акты управления органов общего управления (постановле-

ния Правительства РФ, правительств республик — субъек-

тов РФ, областной или краевой администрации). Эти акты все-

гда издаются органами государственного управления общей

компетенции, т. е. они регламентируют важнейшие вопросы

государственного управления во всех отраслях и сферах управ-

ления, имеют всегда более важное значение, чем акты подчи-

ненных органам общей компетенции других органов управле-

ния (федеральных министерств, других ведомств, отделов и

управлений администраций). В этих актах реализуются, как

правило, самые общие функции и решаются самые главные за-

дачи публичного управления;

б) акты управления органов отраслевого управления (приказы

федерального министра, председателя государственного коми-

тета, руководителей федеральных служб и федеральных надзо-

ров).

Эти административные акты регламентируют обществен-

ные отношения или разрешают возникающие в сфере управле-

ния споры (дела) только в какой-то конкретной отрасли

государственного управления;

в) акты управления органов межотраслевого (надведомст-

венного) управления (например, приказы Госстандарта России).

Эти акты принимаются органами межотраслевой компетенции

и направлены прежде всего на решение вопросов, имеющих

важнейшее значение для нескольких отраслей или сфер госу-

дарственного управления. Данные административные акты

имеют важное практическое значение и подлежат обязательно-

му исполнению всеми, кому они адресованы: гражданам, феде-

ральным министерствам, другим ведомствам, органам регио-

нального государственного управления;

г) акты управления, издающиеся контрольно-надзорными ор-

ганами (инструкции федеральных госгортехнадзора, госэнерго-

надзора, санитарно-эпидемиологического надзора и т. д.).

В этих нормативных правовых актах содержатся важнейшие по-

ложения о существе надзорной деятельности, пределах и зада-

чах осуществления надзора, порядке осуществления контроль-

но-надзорной деятельности, процедуре применения мер адми-

нистративного принуждения за неисполнение законных

предписаний или при совершении административных правона-

рушений.

Глава 13. Правовые акты управления

397

9. В зависимости от уровня органов, принимающих акты

управления, и их названия различают:

а) акты управления, издаваемые Президентом РФ. В соот-

ветствии с конституционными нормами Президент РФ прини-

мает указы (ст. 83 Конституции РФ) и распоряжения (ст. 90

Конституции РФ);

б) акты Правительства РФ (постановления и распоряжения)

(ст. 15 Конституции РФ);

в) в соответствии с Типовым регламентом внутренней орга-

низации федеральных органов исполнительной власти, утверж-

денным постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г.

№ 452, федеральные органы исполнительной власти издают

нормативные правовые акты в виде приказа или в ином уста-

новленном законодательством РФ виде в соответствии с утвер-

ждаемыми Правительством РФ правилами подготовки норма-

тивных правовых актов федеральных органов исполнительной

власти и их государственной регистрации. В соответствии с

действующими Правилами подготовки нормативных правовых

актов федеральных органов исполнительной власти и их госу-

дарственной регистрации, утвержденными постановлением

Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, федеральные

органы исполнительной власти (федеральные министерства,

федеральные службы, федеральные агентства) могут издавать:

1) постановления; 2) приказы; 3) распоряжения; 4) правила; 5) ин-

струкции; 6) положения (издание нормативных правовых актов

в виде писем и телеграмм не допускается). В некоторых регла-

ментах федеральных органов исполнительной власти устанав-

ливается, что их решения оформляются распорядительными

документами (приказами, директивами, указаниями и распоря-

жениями) и являются обязательными для исполнения всеми

структурными подразделениями соответствующих федеральных

органов исполнительной власти. В регламентах некоторых фе-

деральных органов исполнительной власти определяется, что

они вправе самостоятельно принимать нормативные правовые

акты — приказы в установленной сфере деятельности, а также

издавать в пределах своей компетенции приказы как индивиду-

альные правовые акты.

Очевидно, что в будущем в рамках проведения в Российской

Федерации административной реформы будет установлена

иная система нормативных правовых актов, издаваемых феде-

ральными органами исполнительной власти. Это обусловлено

формированием новой системы общих нормативных правовых

398

Раздел III. Формы управленческих действий

актов, устанавливающих правовое положение федеральных ор-

ганов исполнительной власти и государственных служащих, за-

мещающих в них должности государственной службы. В на-

стоящее время эта система складывается из следующих актов:

1) Типовой регламент взаимодействия федеральных органов ис-

полнительной власти (утвержден постановлением Правительст-

ва РФ от 19 января 2005 г. № 30); 2) Типовой регламент внут-

ренней организации федеральных органов исполнительной вла-

сти (утвержден постановлением Правительства РФ от 28 июля

2005 г. № 452); 3) регламенты федерального органа исполни-

тельной власти (федерального министерства, федеральной

службы и федерального агентства), например Регламент Феде-

рального агентства специального строительства (утвержден

приказом Федерального агентства специального строительства

от 13 мая 2005 г. № 190); 4) административные регламенты ис-

полнения государственных функций; 5) административные рег-

ламенты предоставления государственных услуг; 6) должност-

ные регламенты гражданских государственных служащих феде-

рального органа исполнительной власти.

Административный регламент федерального органа испол-

нительной власти составляют: 1) регламент федерального орга-

на исполнительной власти; 2) административные регламенты

исполнения государственных функций; 3) административные

регламенты предоставления государственных услуг; 4) долж-

ностные регламенты государственных гражданских служащих

федерального органа исполнительной власти.

Федеральное министерство, являясь федеральным органом

исполнительной власти, имеет право осуществлять функцию

нормативного правового регулирования в установленной актами

Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Феде-

ральная служба и федеральное агентство имеют право в преде-

лах своей компетенции издавать индивидуальные правовые ак-

ты и не вправе осуществлять в установленной сфере деятельно-

сти нормативное правовое регулирование, кроме случаев,

устанавливаемых указами Президента РФ или постановления-

ми Правительства РФ, т. е. в некоторых случаях федеральные

службы и федеральные агентства наделяются правом принятия

также нормативных правовых актов (п. 2.8 Типового регламен-

та взаимодействия федеральных органов исполнительной вла-

сти);

г) акты правительств республик, входящих в состав Россий-

ской Федерации (постановления и распоряжения);

Глава 13. Правовые акты управления

399

д) акты губернаторов, глав администраций, председателей

правительств субъектов РФ (постановления и распоряжения).

Новым видом подобных актов стали указы (например, мэра

г. Москвы). Образованные в структуре областных и краевых ад-

министраций органы (отделы, управления, главные управле-

ния, департаменты и т. п.) вправе издавать приказы, распоряже-

ния и т. д.

10.

В зависимости от способа принятия акта выделяют:

а) коллегиальные акты, которые принимаются коллегиаль-

ным органом на специальном заседании в итоге проведенного

голосования, например Правительством РФ. Как правило, кол-

легиальные акты управления издаются в форме постановлений,

направленных на решение главных, важных и общих вопросов

администрирования. Эти же органы управления без коллеги-

ального обсуждения могут готовить распоряжения по менее

сложным вопросам так называемого организационного или те-

кущего управления;

б) единоличные акты, которые встречаются на практике на-

много чаще коллегиальных, так как само законодательство пре-

дусматривает возможность издания должностными лицами ак-

тов управления. Следует подчеркнуть, что часто единоличный

акт (или постановление, подписанное одним должностным ли-

цом) тем не менее является результатом коллективного обсуж-

дения, анализа и согласования.

11.

В зависимости от степени соответствия законам (соблю-

дение требований принципа законности), юридической значимо-

сти и действительности административные акты можно разде-

лить на:

а) правомерные, или законные (правильные, социально зна-

чимые, необходимые, обоснованные, приносящие обществу,

государству и гражданам социальную пользу), акты управле-

ния — это административные акты, отвечающие всем требова-

ниям, которые предъявляются к ним, с тем чтобы обеспечить

их законность, обоснованность, целесообразность и эффектив-

ность. Несмотря на очевидную правомерность и законность то-

го или иного административного акта, соответствующие субъ-

екты всегда имеют возможность его обжалования в админист-

ративном или оспаривания в судебном порядке;

б) оспоримые акты управления — акты спорного характера,

или неправомерные (незаконные). Как писал А. И. Елистратов,

«в тех случаях, когда юридическая несостоятельность акта не

является очевидной, когда точное установление недостатков ак-

400 Раздел III. Формы управленческих действий

та, поражающих его правовую силу, требует известного иссле-

дования, административный акт почитается возникшим и дей-

ствительным впредь до его отмены в порядке обжалования или

по почину самой администрации. В таких случаях говорят об

опровержимости или устранимости запятнанного юридически-

ми недостатками акта»

. В этой связи автором отмечалась из-

вестная презумпция правомерности административных актов, ис-

ходящих от государственных учреждений. Поэтому для «лише-

ния несовершенного акта юридической силы в большинстве

случаев требуется особое постановление компетентного учреж-

дения, констатирующего недействительность дефектного акта»

;

в) ничтожные административные акты (противоправные; не-

действующие) — это акты, которые недействительны и незакон-

ны с момента их издания или принятия, ибо абсурдность, не-

приемлемость и несоответствие публичным интересам, отсутст-

вие юридической обработки акта настолько очевидны, что не

требуют юридической квалификации и специального доказыва-

ния этого факта. С формальной точки зрения ничтожными бу-

дут являться те административные акты, которые нарушают

правовые нормы, ясно и недвусмысленно устанавливающие со-

ответствующие правила поведения, общезначимые положения

или требования; не имеют законных оснований и предпосылок

для издания административного акта, т. е. сама его социальная

значимость и необходимость не вытекает из каких-либо доку-

ментов или нормативных актов; были приняты лицом или орга-

ном публичной власти, не имеющими на то полномочий и ком-

петенции; содержат требования о совершении правонарушения.

§ 5. Правовые акты Президента Российской Федерации

Порядок издания, опубликования и вступления в силу пра-

вовых актов Президента РФ устанавливается Конституци-

ей РФ, а также Указом Президента РФ «О порядке опубликова-

ния и вступления в силу актов Президента Российской Федера-

ции, Правительства Российской Федерации и нормативных

правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Указы и распоряжения Президента РФ подлежат обязатель-

ному официальному опубликованию кроме актов или отдель-

Российское полицейское (административное) право: Конец

XIX-начало XX в. Воронеж, 1999. С. 551-552.

Там же. С. 552.

Глава 13. Правовые акты управления 401

ных их положений, содержащих сведения, составляющие госу-

дарственную тайну, или сведения конфиденциального харак-

тера.

Акты Президента РФ подлежат официальному опубликова-

нию в «Российской газете» и Собрании законодательства Рос-

сийской Федерации в течение 10 дней после дня их подписа-

ния, что считается официальным опубликованием их текстов.

Официальными являются также тексты актов Президента РФ,

распространяемые в машиночитаемом виде научно-техниче-

ским центром правовой информации «Система».

Акты Президента РФ могут быть опубликованы в иных пе-

чатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по

телевидению и радио, разосланы государственным органам, ор-

ганам местного самоуправления, должностным лицам, пред-

приятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам

связи.

Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер,

вступают в силу одновременно на всей территории Российской

Федерации по истечении семи дней после дня их первого офи-

циального опубликования. Иные акты Президента РФ, в том

числе акты, содержащие сведения, составляющие государствен-

ную тайну, или сведения конфиденциального характера, всту-

пают в силу со дня их подписания.

В актах Президента РФ может быть установлен другой поря-

док вступления в силу.

Наряду с достаточно четкими и недвусмысленными норма-

тивными положениями относительно актов Президента РФ су-

ществуют и нерешенные вопросы. Например, проблема приня-

тия Президентом РФ нормативных указов. Конституция РФ не

устанавливает конкретного перечня вопросов, по которым Пре-

зидент РФ мог бы принимать нормативные указы. В ней (ч. 3

ст. 80) лишь записано, что Президент РФ в соответствии с

Конституцией РФ и федеральными законами «определяет ос-

новные направления внутренней и внешней политики государ-

ства».

На сегодняшний день можно выделить два направления

правотворческой деятельности Президента РФ:

1) издание указов в пределах собственной компетенции, ко-

торая предусмотрена Конституцией РФ (например, создание и

изменение аппарата Администрации Президента РФ, а также

установление в этой сфере норм права, относящихся к этим ор-