Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

432 Раздел III. Формы управленческих действий

работе); 3) договоры о поступлении гражданина на государст-

венную службу (административно-трудовые договоры). По ха-

рактеру взаимоотношений субъектов различаются: 1) договоры

субъектов, не обладающих контрольными, надзорными полно-

мочиями или иными специальными полномочиями по отноше-

нию друг к другу; 2) договоры, в которых один из субъектов об-

ладает какими-либо специальными полномочиями в отноше-

нии контрагента

Авторы, анализирующие действующее экономическое зако-

нодательство в субъектах РФ, отмечают сложившуюся практику

публично-правового договорного процесса и исследуют регио-

нальные законы, устанавливающие порядок и процедуры за-

ключения органами субъектов РФ различных договоров

В Российской Федерации вопрос об административных до-

говорах все чаще встречается в практике применения социаль-

ного права института административно-правового договора. На

практике уже происходит формирование административно-до-

говорных отношений в области обеспечения социальной жиз-

ни.

Например, во многих городах России делаются попытки

предотвратить случаи, когда к престарелым и одиноким пен-

сионерам приходят «доброхоты» и в обмен на жилплощадь обе-

щают заботиться о них до конца жизни, причем порой такая

«забота» имеет плачевные последствия. Чтобы обезопасить эту

категорию людей от мошенников, городское управление соци-

альной защиты населения организовало отделение индивиду-

ального договорного обслуживания престарелых. С каждым

пенсионером заключается договор, по которому управление бе-

рет на себя определенные обязательства.

См.:

Коренев

А. П.,

Абдурахманов

А. А. Указ. соч. С. 87—90.

См.: Толстошеее В. В. Региональное экономическое право Рос-

сии: Учебно-практическое пособие. М., 1999.

Раздел IV

Методы управленческих действий

Глава 15

Понятие и виды методов управленческих действий

§ 1. Понятие и особенности метода осуществления

управленческих действий

Рассмотрение вопроса о формах управления (исполнитель-

ной власти или формах управленческих действий) влечет за со-

бой анализ другого правового явления в управленческой теории

и практике — метода осуществления управления (управленческих

действий).

Метод управления представляет собой правовое средство,

которое используется для достижения целей, решения задач и

осуществления функций государственной управленческой дея-

тельности. Категории формы и метода управления необходимо

рассматривать в неразрывной связи. Следует отметить, что если

форму управления можно достаточно ясно продемонстриро-

вать,

показать ее правовое содержание и основное назначение,

то методы управления характеризуются «размытостью» содер-

жания, меньшей степенью правовой регламентации.

Методы управления применяются субъектами исполнитель-

ной власти и государственного управления, т. е. субъектами ад-

министративного права. Содержание методов управления мож-

но легко описать в словах, но порой очень трудно увидеть его

конкретное проявление на практике. Форма управления вклю-

чает способы управляющего воздействия. Например, органами

публичного управления принимается административный акт, в

котором устанавливается обязанность конкретных должност-

ных лиц осуществлять контроль в соответствующей сфере дея-

тельности юридических лиц и применять административные

меры. Форма первична по отношению к методу. Метод управ-

ления дает возможность увидеть характер взаимоотношений

между субъектом и объектом управления.

Метод управления обязательно находит свое выражение в

форме управления. Иначе говоря, если бы не существовало фор-

434

Раздел IV. Методы управленческих действий

мы управления, методы управления, т. е. способы управляюще-

го воздействия субъекта управления на объект, потеряли бы

всякий смысл, ибо управляющее воздействие оставалось бы

только идеей, желанием, но было бы лишено формального со-

держания. Например, как можно применить меры администра-

тивного или дисциплинарного наказания либо разрешить

строительство нового здания, либо оказать финансовую по-

мощь хозяйствующему субъекту за счет бюджетного финанси-

рования (это все способы воздействия на конкретного субъек-

та) без документального оформления таких управленческих

действий, т. е. без принятия соответствующего правового акта

управления? Таким образом, уже отсюда становится очевидной

неразрывная связь метода управления с административным ак-

том как самой важной формой осуществления управленческих

действий.

В системе государственного управления методы управления

являются важнейшим правовым средством. Методы государст-

венного управления имеют и другие наименования, например

методы осуществления управленческих действий, методы

управленческой деятельности, административно-правовые ме-

тоды. Сущность этих понятий едина: методы управленческих

действий — это определенные способы или приемы, которые

используются органами публичного управления и их должност-

ными лицами в установленных законами пределах при осуще-

ствлении управления, управленческих действий, администра-

тивного воздействия в отношении соответствующих объектов и

лиц.

С теоретической точки зрения вопрос об административно-

правовых методах целесообразно рассматривать с двух сторон:

1) теоретического обоснования необходимости существования

методов управления и их важности в управленческой среде;

2) формирования и нормативного обеспечения механизма его

реализации

Метод управленческих действий представляет собой способ

достижения и решения целей, задач, осуществления функций

государственного управления (или, в широком смысле, публич-

ного управления) органами исполнительной власти. С помо-

щью методов управления непосредственно осуществляются

См.: Административное право и административный процесс: ста-

рые и новые проблемы // Государство и право. 1998. № 8. С. 18 (выступ-

ление Л. А. Сергиенко).

Глава 15. Понятие и виды методов управленческих действий

435

функции государства, решаются его задачи, обеспечивается

правопорядок, права, свободы и законные интересы граждан,

юридических лиц, различных организаций. Методы управле-

ния — необходимый элемент осуществления публичного управ-

ления в области экономического (хозяйственного), социально-

го и административно-политического строительства и развития.

Вопрос о методах управления — это вопрос о том, каким об-

разом решаются управленческие дела, при наличии каких спо-

собов управление достигает установленных целей. Методы

управления — это способы целенаправленного воздействия од-

ного субъекта права на другого (на коллектив, группу или од-

ного человека), т. е. это особая связь конкретных индивидуу-

мов и организаций, способы властных взаимоотношений между

людьми

В специальной литературе имеет место определенное един-

ство в понимании методов управленческих действий. К числу

традиционных признаков (или характерных черт) методов

управления можно отнести следующие:

1) существование методов управления обусловлено форми-

рованием исполнительной ветви государственной власти и со-

ответствующих органов исполнительной власти;

2) цель использования метода управления или его практиче-

ское назначение — обеспечение государственного управления,

практической управленческой деятельности органов исполни-

тельной власти для решения установленных задач и осуществ-

ления функций управления;

3) методы применяются и используются в процессе публич-

но-управленческой деятельности;

4) наличие особого правоотношения между субъектом и

объектом государственного управления, выражающееся в соот-

ветствующих правомочиях у государственного органа и долж-

ностных лиц по применению мер как убеждающего, воспита-

тельного, регулятивного характера, так и властного, государст-

венного, которое обеспечивается специальными силами и

средствами; методы управления отражают связи и отношения,

возникающие между субъектом и объектом управления;

См., например: Административное право: Учебник / Под ред.

Ю.

М. Козлова, Л. Л. Попова. М, 1999. С. 282-286; Бахрах Д. Я, Хаза-

нов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администра-

ции. С. 86;

Коренев

А. П. Административное право России. С.

160—161.

436

Раздел IV. Методы управленческих действий

5) установление в правовых актах управляющего воздейст-

вия, т. е. правовое регулирование порядка применения метода

управления. В управленческой практике используются методы,

которые не установлены в правовых нормах (например, приме-

нение в необходимых случаях мер убеждения и воспитания);

6) методы являются средством осуществления установлен-

ной за субъектами государственного управления компетенции и

полномочий;

7) отражают характер используемых управляющим субъек-

том правомочий по отношению к объекту управления; выража-

ют юридически властные полномочия соответствующего субъ-

екта управления;

8) содержание управляющего воздействия в каждом кон-

кретном случае зависит от специфики объекта управления, в

отношении которого могут применяться методы управления

(например, физическое лицо или организация; форма собст-

венности; наличие вертикальной подчиненности);

9) как и всякое управленческое воздействие, методы управ-

ления обеспечивают должный порядок в системе управления;

они имеют организующий характер и упорядочивают происхо-

дящие в системе управления процессы;

10) реализация нормотворческих и индивидуально-распоря-

дительных полномочий субъектами государственно-властного

управленческого воздействия, т. е. в некоторых случаях необхо-

димо приложить усилия для разработки и принятия норматив-

ного правового акта управления, действующего для неограни-

ченного круга лиц, в других случаях применяется индивидуаль-

ное воздействие на конкретного субъекта;

11) динамизм методов управления, т. е. они привносят в

управленческую действительность процессуальные начала, спо-

собствуют реальному движению в системе управления, выпол-

нению необходимых функций и полномочий;

12) наличие установленного законодательством порядка

применения методов управления;

13) существование организационно-правовых форм приме-

нения методов управления или правовых форм их выражения.

Она напрямую зависит от форм, используемых в процессе

управления, т. е. методы управления могут содержаться в са-

мих формах управления. В этом смысле форма и методы

управления неразрывно взаимосвязаны. Например, метод ад-

министративного принуждения реализуется в форме издания

индивидуального акта (постановления соответствующего юрис-

Глава 15. Понятие и виды методов управленческих действий 437

дикционного органа) о наложении на конкретное лицо меры

административного взыскания (штрафа, административного

ареста и т. д.). Методы управления могут выражаться и в фор-

ме административного нормотворчества в тех случаях, когда

для обеспечения управляющего воздействия необходимо разра-

ботать и принять определенный нормативный правовой акт.

Инициирование принятия такого правового акта и есть прак-

тическая реализация метода управления;

14) метод управления имеет специфической характер управ-

ляющего воздействия на объекты; он может оказывать прямое

воздействие (например, применение физической силы к право-

нарушителю или мер дисциплинарного воздействия к должно-

стному лицу) или косвенное воздействие (например, реализация

на практике предусмотренных законами ограничений для госу-

дарственных служащих, или, наоборот, применение мер поощ-

рения, принятие решения о размещении государственного за-

каза, заключение государственного контракта, разработка госу-

дарственной программы стимулирования развития конкретных

отраслей промышленности и производства);

15) содержащееся в методе управления индивидуальное

(применяемое должностным лицом единолично) или коллеги-

альное воздействие на объект управления (применяемое воз-

действие — результат коллегиального обсуждения и осуществ-

ления);

16) временные пределы применения метода управления.

Управленческое воздействие может быть кратковременным

(единовременным, одномоментным), т. е. когда необходимо

окончательное решение управленческого дела, вопроса или

спора с помощью использования метода управления. Вместе с

тем метод управления для достижения определенной цели или

решения задачи может применяться в течение длительного вре-

мени (в данном случае может применяться один и тот же или

несколько методов управления в совокупности).

Важнейшими среди указанных методов являются админист-

ративно-правовые, т. е. такие, реализация которых сопровож-

дается осуществлением государственных юридических властных

полномочий органов государственного управления и их долж-

ностных лиц.

В настоящее время в системе государственного управления в

области экономики оформляются и приобретают необходимое

юридическое содержание методы общего регулирования, или

методы административно-правового регулирования, которые со-

438

Раздел IV. Методы управленческих действий

держат мощный и эффективный потенциал управляющего воз-

действия на экономические отношения. Это, например, госу-

дарственный контроль в различных отраслях и сферах эконо-

мики; оказание финансовой бюджетной поддержки некоторым

отраслям промышленности; обеспечение эффективного управ-

ления казенными предприятиями; антимонопольное регулиро-

вание; проведение приватизационных мероприятий; выдача ли-

цензий, позволяющая определенным субъектам заниматься той

или иной деятельностью. Эти и другие административно-пра-

вовые методы имеют целью защищать публичные интересы,

усиливать роль государства в осуществлении мероприятий, на-

правленных на обеспечение правового порядка, прав, свобод и

законных интересов физических и юридических лиц, поддер-

живать дисциплину в области государственного управления.

§ 2. Виды методов осуществления управленческих действий

В административно-правовой учебной литературе традици-

онно рассматриваются два универсальных метода управляюще-

го воздействия в системе государственного управления: убежде-

ние и принуждение. На практике эти методы имеют множество

различных проявлений.

К убеждению как методу воздействия на людей прибегают в

процессе принятия разъяснительных, воспитательных, поощри-

тельных и других мер морального значения. Поощрение, на-

пример, способствует обеспечению законности и дисциплины

как в системе государственного управления, так и во взаимоот-

ношениях исполнительной власти с гражданами, юридически-

ми лицами, различными субъектами правовых отношений.

Достижение целей и задач управления может обеспечивать-

ся с помощью мер принудительного характера. В этом случае

объекты управления вынуждены действовать в порядке, уста-

новленном нормативными правовыми актами. В случае если

поведение лиц не соответствует требованиям этих правовых ак-

тов,

государство, его органы и должностные лица имеют право

применять меры принуждающего характера. Иногда эти меры

бывают превентивными, т. е. обеспечивающими правовой по-

рядок, общественный порядок, установленный режим осущест-

вления действий. В некоторых случаях меры принуждения на-

правлены на наказание лиц, совершивших правонарушение

(проступок). Это могут быть меры административного, дисцип-

линарного, уголовного и материального характера. В некоторых

Глава 15. Понятие и виды методов управленческих действий

439

случаях меры принуждения направлены на пресечение непра-

вомерного поведения лиц, а также восстановление законного

порядка в системе различных общественных отношений.

Методы управления бывают прямыми (административными)

и регулирующими (экономическими). Последние в литературе на-

зываются методами косвенного управления.

Прямые методы характеризуются односторонностью госу-

дарственно-властного воздействия субъекта управления на объ-

екты (граждан, юридических лиц, государственных и муници-

пальных служащих). Лицо, осуществляющее управление, при-

нимает властные, влекущие юридические последствия правовые

акты управления, которые обязательны для исполнения соот-

ветствующими лицами. Неисполнение постановления, приказа,

распоряжения является нарушением дисциплины и может по-

влечь за собой применение к виновному установленных зако-

ном мер принуждения. Сама идеология государственного управ-

ления требует наличия в арсенале методов управления подоб-

ных методов прямого властвующего (административного)

воздействия. В широком смысле административные методы

обеспечивают единство исполнительной власти, дисциплину и

порядок во взаимоотношениях различных субъектов и институ-

тов государственного управления, законность функционирова-

ния органов исполнительной власти.

Административные методы воздействуют на сознание, волю

и поведение лиц, которым адресованы данные методы. При их

реализации не происходит прямого экономического влияния

на субъектов права; материально-имущественные последствия

их применения либо отсутствуют вообще, либо незначительны.

При использовании прямых методов управления объекты

управления лишены возможности осуществлять управление по

своему усмотрению; они обязаны выполнить полученное пред-

писание в рамках установленных административных процедур.

Большое значение в этом случае приобретают положения не

только законов, но и иных нормативных правовых актов, со-

держащих предписания, порядок их выполнения, а также кон-

трольно-надзорные средства и инструменты.

Полноценное достижение целей и задач государственного

управления невозможно без использования методов прямого

административного воздействия на субъекты права. Прямое воз-

действие — это издание приказа, распоряжения, исходящего от

вышестоящего должностного лица или от управляющего субъ-

екта, имеющего соответствующие полномочия. Внеэкономиче-

440

Раздел IV. Методы управленческих действий

ский характер административных методов обусловлен отсутст-

вием воздействия на материальные интересы управляемых,

т. е. последние обязаны подчиняться соответствующим распо-

ряжениям и указаниям субъекта государственного управления,

не рассчитывая на получение материальной выгоды или мате-

риального поощрения. Должное поведение достигается добро-

вольным соблюдением соответствующих положений, распоря-

жений и указаний, т. е. главное воздействие здесь — моральное.

При этом субъекты, обязанные подчиняться распоряжениям

управляющего лица, обладают соответствующим правовым ста-

тусом, который и обеспечивает их должное поведение.

Прямое административное воздействие государства и его ор-

ганов на экономические отношения необходимо также для

обеспечения реализации государством своей экономической

функции. Основные проявления прямого административного

воздействия государства в области экономики следующие: мо-

нопольное государственное осуществление отдельных видов

экономической деятельности (например, таможенная деятель-

ность);

государственное управление и централизованное регу-

лирование хозяйственной деятельности казенных предприятий;

управление объектами государственной собственности; осуще-

ствление государственного контроля в экономической сфере;

регистрационные, разрешительные и лицензионные мероприя-

тия и т. д.

К методам прямого административного воздействия

относится также устанавливаемое государственными органами

для различных организаций и предприятий декларирование

производства, лицензирование хозяйственной деятельности,

квотирование.

Административные методы можно классифицировать по

различным основаниям:

1) в зависимости от формы выражения административные

методы управления могут быть правовыми (содержатся в норма-

тивных правовых актах и имеют свое правовое содержание) и

организационными (характеризуются осуществлением субъектом

управления определенных организационно-управленческих

действий);

См., например:

Ноздрачев

А. Ф. Содержание института админист-

ративно-правового регулирования экономических отношений: Инсти-

туты административного права (третьи Лазаревские чтения) // Госу-

дарство и право. 1999. № 10. С. 15.

Глава 15. Понятие и виды методов управленческих действий 441

2) на основе административно-правовых признаков выделя-

ются нормативные (применяются в целях принятия норматив-

ных правовых актов) и индивидуальные (применяются с целью

принятия индивидуального административного акта) методы

управления;

3) по степени управляющего воздействия на объекты управ-

ления различают императивные, уполномочивающие и поощри-

тельно-рекомендательные методы управления. Императивные

методы содержат запреты, прямые административные команды,

государственно-властные предписания, обязывающие к совер-

шению необходимых действий или соответствующего должност-

ного поведения. Уполномочивающие методы разрешают совер-

шать определенные действия или принимать соответствующие

акты управления. Поощрительно-рекомендательные методы со-

держат поощрения или рекомендации по осуществлению опре-

деленных действий, соответствующего поведения.

Методы регулирующего (непрямого) управления в литературе

называются также экономическими методами. Их применение

обеспечивает удовлетворение экономических или материаль-

ных интересов объектов управления при достижении их долж-

ного поведения. Управляющий субъект создает благоприятные

условия для достижения целей и решения задач управления пу-

тем воздействия на индивидуальные интересы управляемых

субъектов. Материальное (или экономическое) стимулирование

является движущей силой, обеспечивающей соблюдение управ-

ляемыми объектами установленных правил и положений в сво-

ей деятельности. Таким образом достигаются цели управления

в развитии как внутриаппаратных (например, материальное по-

ощрение служащих в органах государственного управления;

обеспечение действия для должностных лиц установленных в за-

коне материальных и имущественных льгот), так и экономиче-

ских отношений (например, стимулирование внедрения в эко-

номику разумных нововведений, поддержка некоторых отрас-

лей экономики в конкретном регионе страны, предоставление

налоговых льгот).

Эффективное управляющее воздействие на управляемых со

стороны органов государственного управления достигается при

применении экономических методов косвенным путем. Методы

регулирующего управления имеют ряд особенностей, среди ко-

торых можно выделить, например, следующие: опосредованное

достижение желаемого управленческого результата путем воз-

действия на сознание и волю управляемых лиц; формирование