Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

472

Раздел IV. Методы управленческих действий

мещении ущерба от вреда, причиненного здоровью граждан, и

расходов лечебно-профилактических и санитарно-профилакти-

ческих учреждений на проведение ими гигиенических, проти-

воэпидемических и медицинских мероприятий при возникно-

вении массовых заболеваний и отравлений людей.

§ 5. Государственный надзор

за безопасностью дорожного движения

Проблема обеспечения безопасности дорожного движения

имеет огромное социальное и экономическое значение. Еже-

годно в России совершается большое количество дорожно-

транспортных происшествий (ДТП), в которых погибают более

30 тысяч человек. Многие участники дорожного движения по-

лучают ранения различной тяжести. При этом подавляющую

часть погибших и пострадавших в ДТП составляют люди актив-

ного трудоспособного возраста, дети и подростки. Экономиче-

ские потери от дорожно-транспортных происшествий ежегодно

составляют в стране более 200 млрд рублей.

Основными причинами ДТП являются нарушение Правил

дорожного движения водителями и пешеходами, неудовлетво-

рительное техническое состояние транспортных средств, несо-

блюдение норм и правил содержания и эксплуатации дорог.

В России подобные нарушения приняли значительные мас-

штабы, число лиц, привлеченных к административной ответст-

венности за совершение этих проступков, в среднем достигает

45—50 млн в год. По оценкам специалистов, реальное количе-

ство нарушений Правил дорожного движения и правил экс-

плуатации транспортных средств превышает это значение в

10—15 раз.

В этой связи велика роль надзора за безопасностью дорож-

ного движения, который осуществляет Государственная ин-

спекция безопасности дорожного движения Министерства

внутренних дел РФ (ГИБДД, Госавтоинспекция)

Органы управления и подразделения ГИБДД образуют сис-

тему Государственной инспекции безопасности дорожного дви-

жения, в которую входят: Главное управление ГИБДД МВД

Положение о Государственной инспекции безопасности дорож-

ного движения МВД России утверждено Указом Президента РФ

«О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного

движения».

Глава 17. Административный надзор 473

России, территориальные органы управления ГИБДД субъек-

тов РФ, подразделения ГИБДД в районах, городах, округах и

районах в городах, а также в закрытых административно-терри-

ториальных образованиях и на особо важных и режимных объ-

ектах, иные подразделения. Начальник Главного управления

ГИБДД является по должности главным государственным ин-

спектором безопасности дорожного движения Российской Фе-

дерации.

На ГИБДД возлагаются следующие обязанности:

1) контроль за соблюдением Правил дорожного движения, а

также других нормативных правовых актов в области обеспече-

ния безопасности дорожного движения;

2) принятие квалификационных экзаменов на получение

права на управление транспортными средствами и выдача во-

дительских удостоверений;

3) регистрация и учет автомототранспортных средств, выда-

ча регистрационных документов и государственных регистра-

ционных знаков;

4) организация государственного технического осмотра ав-

томототранспортных средств;

5) регулирование дорожного движения, обеспечение органи-

зации движения транспортных средств и пешеходов в местах

проведения аварийно-спасательных работ и массовых меро-

приятий;

6) организация и проведение работы по розыску угнанных и

похищенных автомототранспортных средств, а также автомото-

транспортных средств, скрывшихся с мест ДТП;

7) осуществление производства по делам об административ-

ных правонарушениях;

8) осуществление неотложных действий на месте ДТП, в том

числе принятие мер по эвакуации людей и оказанию им довра-

чебной медицинской помощи;

9) проведение дознания по делам о преступлениях против

безопасности дорожного движения и преступлениях, связанных

с эксплуатацией транспортных средств;

10) осуществление государственного учета показателей со-

стояния безопасности дорожного движения;

11) осуществление сопровождения транспортных средств;

12) выдача разрешений на оборудование автотранспортных

средств специальными световыми и звуковыми сигналами, а

также на участие в дорожном движении транспортных средств,

474

Раздел IV. Методы управленческих действий

перевозящих крупногабаритные, тяжеловесные, опасные грузы,

и др.

Должностные лица Государственной инспекции безопасно-

сти дорожного движения для выполнения возложенных на нее

обязанностей имеют право:

запрашивать и получать от организаций независимо от фор-

мы собственности и должностных лиц сведения о соблюдении

ими нормативных правовых актов в области обеспечения безо-

пасности дорожного движения, а также объяснения по фактам

их нарушения;

давать должностным лицам обязательные для исполнения

предписания об устранении нарушений нормативных правовых

актов в области обеспечения безопасности дорожного движе-

ния, а в случае непринятия по таким предписаниям необходи-

мых мер привлекать виновных лиц к ответственности;

предписывать или разрешать соответствующим организаци-

ям установку и снятие технических средств организации до-

рожного движения;

временно ограничивать или запрещать дорожное движение,

изменять его организацию на отдельных участках дорог при

проведении массовых мероприятий и в иных предусмотренных

случаях;

запрещать или приостанавливать проведение на дорогах ре-

монтно-строительных и других работ, осуществляемых с нару-

шением требований нормативных правовых актов в области

обеспечения безопасности дорожного движения;

запрещать при несоблюдении требований нормативных пра-

вовых актов в области обеспечения безопасности дорожного

движения перевозку крупногабаритных, тяжеловесных и опас-

ных грузов;

запрещать эксплуатацию автомототранспортных средств при

наличии определенных неисправностей, а также эксплуатацию

транспортных средств, не прошедших государственный техни-

ческий осмотр;

останавливать транспортные средства и проверять докумен-

ты на право пользования и управления ими, а также документы

на транспортное средство и перевозимый груз;

отстранять от управления транспортными средствами лиц, в

отношении которых имеются достаточные основания полагать,

что они находятся в состоянии опьянения, а также лиц, кото-

рые не имеют документов на право управления или пользова-

ния транспортными средствами;

Глава 17. Административный надзор

475

составлять протоколы, рассматривать дела об администра-

тивных правонарушениях и назначать административные нака-

зания;

осуществлять административное задержание и личный дос-

мотр граждан, совершивших административное правонаруше-

ние,

осмотр транспортных средств и осмотр грузов, произво-

дить досмотр транспортных средств при подозрении, что они

используются в противоправных целях;

осуществлять в предусмотренных КоАП РФ случаях задер-

жание транспортных средств с помещением их в специально

отведенные места и др.

§ 6. Государственный пожарный надзор

Не меньшую проблему, чем обеспечение безопасности до-

рожного движения, представляет обеспечение пожарной безо-

пасности. Ежегодно в Российской Федерации регистрируется

до 400 тысяч пожаров. При этом число пожаров с тяжкими по-

следствиями в расчете на 10 млн населения у нас в три с поло-

виной раза превышает аналогичные данные других развитых

стран, а удельный показатель погибших в результате пожаров в

России превосходит соответствующую цифру в этих странах в

четыре-девять раз. Последствия пожаров в стоимостном выра-

жении превышают ущерб от всех природных и техногенных ка-

тастроф, а также иных чрезвычайных ситуаций, вместе взятых.

Большое число пожаров обусловливается комплексом таких

факторов, как снижение уровня производственной дисципли-

ны;

несоблюдение правил пожарной безопасности; физический

износ механического, технологического и энергетического обо-

рудования и др. В этой связи велика роль государственного по-

жарного надзора.

Государственный пожарный надзор — это специальный вид

государственной надзорной деятельности, осуществляемый

должностными лицами органов управления и подразделений

Государственной противопожарной службы

в целях контроля

за соблюдением требований пожарной безопасности и пресече-

ния их нарушений. Руководитель федерального органа управле-

ния Государственной противопожарной службы является глав-

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 ноября 2001 г. Го-

сударственная противопожарная служба передана из МВД России в

ведение МЧС России.

476

Раздел IV. Методы управленческих действий

ным государственным инспектором Российской Федерации по

пожарному надзору.

Должностные лица органов управления и подразделений Го-

сударственной противопожарной службы при осуществлении

государственного пожарного надзора имеют право:

осуществлять государственный пожарный надзор за соблю-

дением требований пожарной безопасности федеральными ор-

ганами исполнительной власти, органами исполнительной вла-

сти субъектов РФ, органами местного самоуправления, пред-

приятиями, а также должностными лицами и гражданами;

вносить в федеральные органы исполнительной власти, ор-

ганы государственной власти субъектов РФ и органы местного

самоуправления предложения о выполнении мер пожарной

безопасности;

проводить обследования и проверки территорий, зданий, со-

оружений, помещений предприятий и других объектов, в том

числе в нерабочее время, в целях контроля за соблюдением тре-

бований пожарной безопасности и пресечения их нарушений;

входить беспрепятственно в порядке, установленном зако-

нодательством РФ, в жилые и иные помещения, на земельные

участки граждан при наличии достоверных данных о наруше-

нии требований пожарной безопасности, создающем угрозу

возникновения пожара и (или) безопасности людей;

участвовать с правом решающего голоса в работе комиссий

по выбору площадок и трасс строительства, а также комиссий

по приемке завершенных строительством или реконструкцией

объектов;

рассматривать и согласовывать в части соблюдения требова-

ний пожарной безопасности градостроительную и проектно-

сметную документацию на строительство, капитальный ремонт,

реконструкцию, расширение и техническое переоснащение

предприятий, зданий, сооружений и других объектов при обос-

нованных отступлениях от действующих требований пожарной

безопасности или при отсутствии указанных требований;

проводить на предприятиях, выполняющих проектные и

проектно-изыскательские работы, выборочные проверки в час-

ти соответствия разрабатываемой ими проектной и проектно-

сметной документации требованиям пожарной безопасности;

давать руководителям предприятий, должностным лицам и

гражданам обязательные для исполнения предписания по уст-

ранению нарушений требований пожарной безопасности, обес-

печению пожарной безопасности товаров, работ и услуг, сня-

Глава 18. Административно-правовые режимы

477

тию с производства, прекращению выпуска и приостановке

реализации товаров, работ и услуг, не соответствующих требо-

ваниям пожарной безопасности;

приостанавливать полностью или частично работу предпри-

ятий, производственных участков, агрегатов, эксплуатацию

зданий, сооружений, помещений, проведение отдельных видов

работ при выявлении нарушения требований пожарной безо-

пасности, создающего угрозу возникновения пожара и безо-

пасности людей, а также в случае невыполнения этих требова-

ний при проектировании, строительстве, капитальном ремон-

те,

реконструкции, расширении, техническом переоснащении

предприятий, зданий, сооружений и других объектов;

производить в соответствии с действующим законодательст-

вом дознание по делам о пожарах и по делам о нарушениях

требований пожарной безопасности;

назначать в соответствии с действующим законодательством

административные наказания гражданам и юридическим лицам

за нарушение требований пожарной безопасности и др.

Территориальные органы управления и подразделения Госу-

дарственной противопожарной службы Министерства РФ по

делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и лик-

видации последствий стихийных бедствий принимают и реги-

стрируют заявления, сообщения и иную поступающую инфор-

мацию о преступлениях и административных правонарушени-

ях, связанных с пожарами, и обязаны своевременно принимать

соответствующие меры.

Глава 18

Административно-правовые режимы

§ 1. Основные начала теории правовых режимов

В юридической литературе правовые режимы рассматрива-

ются в нескольких аспектах: как элемент юридического инстру-

ментария, соединяющий в единую конструкцию определенный

комплекс правовых средств

; как составная часть системы пра-

ва, которая наряду с предметом и методом правового регулиро-

вания отвечает за отграничение одной отрасли права от другой

;

См. Федеральный закон «О пожарной безопасности».

См.: Алексеев С. С. Теория права. М., 1994. С. 171.

См.: Проблемы теории государства и права. М., 1987. С. 207.

478 Раздел IV. Методы управленческих действий

правовой режим рассматривается как совокупность правовых и

организационно-технических мер, используемых в сфере безо-

пасности, представляющая собой юридико-организационный

институт

; правовой режим анализируется как результат регуля-

тивного воздействия на общественные отношения системы

юридических средств

; отождествляется с юридической формой

социального режима

; под правовым режимом понимается рас-

порядок действия права, создающий конкретную степень благо-

приятности либо неблагоприятности для удовлетворения инте-

ресов субъектов права

Правовой режим, с одной стороны, объединяет разнообраз-

ный юридический инструментарий, заставляя его работать на

единых правовых началах, а с другой — обеспечивает его диф-

ференциацию, создавая различные условия реализации прав и

обязанностей субъектов в зависимости от целей и задач, време-

ни и места совершения деятельности, обстановки, которая

складывается под влиянием факторов внешней среды.

Правовой режим — это официально установленный особый

порядок правового регулирования, отражающий совокупность

юридических и организационных средств, используемых для

закрепления социально-правового состояния объектов воздей-

ствия и направленный на обеспечение их устойчивого функ-

ционирования. Таким образом, правовому режиму присущи

следующие признаки:

правовое регулирование целенаправленно осуществляется в

интересах определенного объекта, предмета или процесса —

носителя правового режима;

совокупность используемых правовых средств образует спе-

циальные правила поведения, деятельности, жизнедеятельно-

сти,

официально установленные и обеспеченные системой ор-

ганизационно-правовых мер;

См.: Розанов И. С. Административно-правовые режимы по зако-

нодательству Российской Федерации, их назначение и структура // Го-

сударство и право. 1996. № 9. С. 84.

См.:

Морозова

Л. А. Конституционное регулирование в СССР. М.,

1985.

С. 123.

См.: Исаков В. Б. Правовые режимы и их совершенствование //

XXVI съезд КПСС и развитие теории права. Свердловск, 1982. С. 34—

39.

См.: Матузов Н. И., Малько А. В. Правовые режимы: понятие и

виды // Право и политика: современные проблемы соотношения и

развития. Воронеж, 1996. С. 14.

Глава 18. Административно-правовые режимы

479

в правовых актах закрепляется определенное правовое со-

стояние объекта или процесса, отличное от иных участков пра-

вовой действительности и выражающееся в устойчивых взаимо-

связях носителя режима с иными социальными объектами;

специально установленные правила направлены на создание

условий, препятствующих нарушению статуса (состояния) но-

сителя режима, поддержание заданных параметров его функ-

ционирования;

деятельность (действия) субъектов, реализующих режимные

правила, основана на единых правовых принципах, единых

правовых формах и осуществляется в точном соответствии с за-

ранее установленным механизмом реализации прав и обязан-

ностей.

Нормативно-правовая основа режимного регулирования за-

висит от характера и вида правового режима. Режимы, преду-

сматривающие ограничения правосубъектности граждан и ор-

ганизаций, могут устанавливаться только федеральными зако-

нами. Указы Президента РФ, правительственные акты, акты

иных органов исполнительной власти применительно к таким

режимам реализуют правоприменительную функцию, вводя

предусмотренный законом режим на определенной территории,

закрепляя конкретные режимные правила. Для региональных

режимов, регулирующих состояние объектов, подведомствен-

ных субъектам РФ, нормативно-правовой основой выступают

законы и иные акты субъектов РФ. Местные режимы, дейст-

вующие на территории муниципальных образований, могут

вводиться актами органов местного самоуправления.

Структура правового режима включает такие элементы, как

носитель режима, режимные правовые средства, режимные

правила, правовые статусы субъектов режимного регулирова-

ния, система организационно-юридических гарантий.

В качестве носителя режима выступают определенные тер-

ритории (режим закрытого административно-территориального

образования, режим исключительной экономической зоны),

правовые образования и институты (режим законодательства,

режим отрасли), организации (режим атомной электростанции,

военного объекта, исправительно-трудового учреждения), со-

циальные и природно-техногенные процессы (режимы труда и

отдыха, чрезвычайной ситуации), предметы материального ми-

ра (режимы имущества, природных ресурсов, документов), ад-

министративная деятельность (режим секретности, таможенные

режимы). При этом возможность быть носителем того или ино-

480 Раздел IV. Методы управленческих действий

го режима подлежит объективному выявлению, поскольку он

призван способствовать раскрытию социального предназначе-

ния объекта.

Режимными правовыми средствами являются нормативные

предписания, акты реализации прав и обязанностей субъектов,

правоприменительные акты, меры поощрения и принуждения,

юридические санкции, методы и приемы административной

деятельности. Каждый правовой режим в зависимости от целей

и задач регулирования обладает адекватным набором правовых

средств. При этом следует учитывать общую правовую направ-

ленность регулирования — ограничительную или стимулирую-

щую.

Если правовой режим обеспечивает безопасность, охрану,

предотвращение противоправных действий, то в основе его

юридического инструментария будут лежать правовые ограни-

чения, запреты, меры пресечения, санкции. Если же правовой

режим призван стимулировать развитие какой-либо деятельно-

сти,

то используются правовые стимулы — дозволения, льготы,

поощрения. Среди правовых средств, образующих правовой ре-

жим, отдельно следует выделить правовые принципы, а также

положения, определяющие функционально-целевое предназна-

чение режима.

Режимные правила представляют собой особое сочетание

правовых средств, создающих нормативную модель поведения

и регламентирующих порядок пользования субъективными

правами, полномочиями, обязанностями, ограничениями. Ре-

жимные правила являются сердцевиной, ядром любого режима,

обеспечивая соответствие деятельности участников правоотно-

шений объявленным целям и статусу носителя режима. Иногда

режимные правила отождествляют с самим правовым режимом,

что очевидно неправомерно. Без их фактической реализации,

ежедневной правоисполнительной деятельности, направленной

на обеспечение их выполнения, вряд ли можно говорить о дей-

ствии правового режима.

Субъектами, или участниками, правовых режимов являются

физические и юридические лица, связанные с носителем режи-

ма (проживающие на режимной территории, работающие с ре-

жимными документами или на режимном объекте) и обязан-

ные соблюдать установленные правила. В качестве специально-

го субъекта выступают государственные и муниципальные

органы и их должностные лица, обеспечивающие соблюдение

установленных правил. Правовой статус субъектов, участвую-

щих в выполнении режимных требований, — важнейший эле-

Глава 18. Административно-правовые режимы

481

мент режима. По его объему, степени самостоятельности, ха-

рактеру дополнительных прав и обязанностей можно судить о

режиме в целом, его отраслевой принадлежности.

Система организационно-юридических гарантий — составная

часть правового режима. Она отвечает за устойчивость режим-

ных правил, их фактическую выполнимость, устранение воз-

можных нарушений. В эту систему могут входить в зависимо-

сти от вида правового режима административная подсистема,

включающая перечень органов и должностных лиц, наделен-

ных полномочиями по обеспечению и поддержанию режима,

совокупность юридических санкций за нарушение требований

режима, иные меры защиты, организационные мероприятия,

связанные с установлением режима, информационно-техниче-

ские средства.

Иногда в литературе при характеристике территории, где ус-

тановлены особые правила жизнедеятельности, вместо понятия

правового режима используют понятие правового статуса тер-

ритории. Понятие статуса традиционно в правоведении связано

с правами и обязанностями субъекта, реализуемыми в различ-

ных правоотношениях. Оно не вполне приемлемо для выявле-

ния особенностей режимных правил, порядка их установления,

мер,

обеспечивающих их соблюдение. Именно режим с его за-

претами, ограничениями, мерами принудительного воздейст-

вия, юридическими санкциями, особым порядком управления

позволяет показать те правовые последствия, которые порожда-

ет подобное регулирование на территории определенных зон.

Взаимодействие носителей правовых режимов, а также уни-

версальность используемых режимами правовых средств приво-

дят к тому, что они могут наслаиваться друг на друга, в рамках

более общего может существовать специальный режим. Так,

общий режим государственной границы включает режим в

пунктах пропуска через государственную границу. В рамках об-

щего таможенного режима действуют специальные таможенные

режимы пользования и распоряжения перемещаемым через

границу имуществом.

К наиболее общим, универсальным, правовым режимам от-

носятся режимы отраслей права и законодательства. Для них

характерно использование регулятивного потенциала всей со-

вокупности юридических средств, имеющихся в распоряжении

отраслевого метода правового воздействия. Отраслевые режимы

тесно связаны с общими правовыми принципами, присущими

той или иной отрасли, а также системой правовых источников.

16 Административное право