Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

482

Раздел IV. Методы управленческих действий

Под юридическим режимом отрасли «следует понимать особую,

целостную систему регулятивного воздействия, которая харак-

теризуется специфическими приемами регулирования — осо-

бым порядком возникновения и формирования содержания

прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций,

способов их реализации, а также действием единых принципов,

общих положений, распространяющихся на данную совокуп-

ность норм»

. Как видно, подобная характеристика вполне при-

менима к любому, а не только отраслевому правовому режиму.

Административному праву присущ свой отраслевой режим,

в основе которого лежат принципы административно-правово-

го регулирования, методы и способы административно-право-

вого воздействия, правовое положение участников администра-

тивно-правовых отношений. Административно-правовой ре-

жим сопровождает деятельность органов и должностных лиц

исполнительной власти при их взаимодействии с гражданами и

организациями, а также между собой при реализации ими сво-

их должностных обязанностей, регулировании различных соци-

альных объектов и процессов. Это режим, который может быть

обозначен как общий режим деятельности государственной ад-

министрации. Он рассчитан на повседневную административ-

ную деятельность, типичные социально-управленческие ситуа-

ции. В то же время, когда требуются особые меры исполни-

тельной деятельности, применяемые на строго определенной

территории, в отношении определенного объекта или предмета,

устанавливаются специальные административно-правовые ре-

жимы (САПР).

§ 2. Понятие и признаки специальных

административно-правовых режимов

Специальные административно-правовые режимы являются

одной из разновидностей особых правовых режимов, действую-

щих в сфере публичного права, и несут в связи с этим соответст-

вующую функционально-целевую нагрузку. Их основное назна-

чение состоит в обеспечении конституционной безопасности

при возникновении внешних и внутренних угроз территориаль-

ной целостности и независимости государства — агрессии про-

тив Российской Федерации, вооруженных конфликтов, массо-

вых беспорядков; обеспечении функционирования объектов,

См.: Алексеев С. С. Указ. соч. С. 105.

Глава 18. Административно-правовые режимы 483

представляющих повышенную общественную опасность или

имеющих важное государственное значение; определении по-

рядка реализации прав и обязанностей, условий жизнедеятель-

ности на территориях, где проводятся специальные природо-

охранные, санитарные, противопожарные и иные мероприятия,

а также на территориях, являющихся специальными зонами го-

сударственно-правовой охраны; установлении порядка пользо-

вания предметами, представляющими повышенную обществен-

ную опасность или содержащими сведения, составляющие госу-

дарственную тайну; обеспечении прав граждан и организаций

в условиях чрезвычайных ситуаций; нормализации обстановки,

восстановлении правопорядка; создании условий для эффектив-

ной деятельности органов исполнительной власти, результатив-

ного осуществления ими контрольных, надзорных, регламента-

ционных полномочий.

Основаниями для установления САПР выступают экстраор-

динарные ситуации социального и природно-техногенного ха-

рактера, создание объекта — носителя САПР (образование за-

поведника, создание пункта пропуска через государственную

границу), возникновение иных факторов, требующих режимно-

го регулирования.

САПР могут быть рассмотрены как институт администра-

тивного права. Их правовой основой выступают Конститу-

ция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ и поста-

новления Правительства РФ, акты федеральных органов ис-

полнительной власти, а также законы и иные правовые акты

субъектов РФ. Среди них выделяются акты, специально по-

священные одному виду САПР — о ветеринарии, санитарно-

эпидемиологическом благополучии населения, чрезвычайном

положении, исключительной экономической зоне, закрытом

административно-территориальном образовании, государствен-

ной границе, лечебно-оздоровительных местностях и курортах.

Но большинство вопросов регулируются тематическими зако-

нодательными актами, отводящими САПР роль одного из эле-

ментов в системе организационно-правовых средств, исполь-

зуемых для упорядочения отдельных видов административной

деятельности (ГсК РФ, УИК РФ, ТмК РФ).

Нельзя недооценивать роль конституционных норм. Во-пер-

вых, Конституция РФ осуществляет первичную легализацию

таких САПР, как чрезвычайное и военное положение, режимов

государственной границы, пограничных зон, территориального

моря, исключительной экономической зоны, континентального

484 Раздел IV. Методы управленческих действий

шельфа, особо охраняемых природных территорий (ст. 71—72,

87—88).

Во-вторых, в Конституции РФ закреплены основопо-

лагающие положения и принципы функционирования

САПР — принцип неприкосновенности основных прав и сво-

бод (ч. 3 ст. 56), основания ограничения прав и свобод (ч. 3

ст. 55), принцип официального установления (ч. 3 ст. 15, п. «б»,

«в» ст. 102), отнесение САПР к совместному ведению Россий-

ской Федерации и субъектов РФ (п. «б», «з», «к» ст. 72).

В законах определяются вид правового режима и его носи-

тель,

основания введения, субъект, осуществляющий режимное

управление, режимные меры, правила режимной деятельности.

Поскольку САПР в основном связаны с ограничением, прину-

ждением, ответственностью, их первичное юридическое закре-

пление производится законами, при этом удельный вес прави-

тельственных и ведомственных актов в регулировании должен

быть сведен к минимуму.

Тем не менее без последующей конкретизации законов при-

менительно к определенной ситуации, территории или объекту

обойтись невозможно. Такую детализацию осуществляют Пре-

зидент РФ в отношении важнейших государственно-правовых

режимов, Правительство РФ в отношении режимов, имеющих

общефедеральное значение, федеральные органы исполнитель-

ной власти в отношении режимов, действующих на подведом-

ственных им территориях или объектах.

САПР устанавливается в том случае, когда иные меры адми-

нистративно-правового регулирования не могут обеспечить

должный правовой порядок (обеспечить безопасность, охрану,

нормализовать обстановку), добиться необходимого правового

состояния социального объекта. Это достигается с помощью

таких средств, как:

дополнительные запреты и обязывания, причем режим не

просто ограничивает какое-либо поведение, а предусматривает

превентивный контроль за исполнением этого требования;

специальные административные меры, направленные на ус-

тановление и поддержание режимных правил — государствен-

ная экспертиза, государственный мониторинг, государственная

регистрация, лицензирование;

разрешительный способ и тип реализации прав и свобод,

выполнения хозяйственной деятельности, предполагающий

предварительное обращение с просьбой предоставить возмож-

ность осуществить те или иные права. Такой порядок зачастую

связан с должностным усмотрением лица, который может отка-

Глава 18. Административно-правовые режимы

485

зать в выдаче разрешения, если посчитает это нецелесообраз-

ным;

система контроля и надзора за выполнением режимных тре-

бований физическими, юридическими лицами, а также долж-

ностными лицами. К ним относятся сплошная и выборочная

проверка соблюдения правил, оперативно-розыскные меро-

приятия, пресекательные меры и меры ответственности;

организационно-техническое обеспечение установленных

режимных правил, позволяющее эффективно предупреждать,

выявлять и пресекать их нарушения. К таким мерам можно от-

нести использование транспортных средств, связи, специально-

го оборудования, предназначенного для досмотра, осмотра ме-

стности и т. п.

Многие правовые режимы законодатель определяет как ком-

плексные, используя категории «особый правовой режим», «осо-

бый режим», «специальный режим охраны». Тем самым подчер-

кивается, что, во-первых, в конструировании этих режимов

принимают участие нормы нескольких отраслей права — кон-

ституционного, административного, международного, муници-

пального, финансового права и, во-вторых, эти режимы затра-

гивают различные по характеру права и обязанности субъектов

режимного регулирования. Это касается режима исключитель-

ной экономической зоны, закрытого административно-террито-

риального образования, режима в зоне проведения контртерро-

ристической операции. Однако включение в правовые режимы,

обеспечивающие безопасность, охрану территорий, объектов,

учреждений, норм различной отраслевой принадлежности не

изменяет природы основных регулятивных средств этих режи-

мов — они безусловно являются административно-правовыми.

Итак, к признакам САПР относятся:

а) сфера их применения — они устанавливаются в сфере

деятельности публичной администрации, в связи с выполнени-

ем органами государственной власти и местного самоуправле-

ния своих обязанностей обеспечить безопасность, охрану, за-

щиту;

б) предписания, образующие режимные правила, состоят из

запрещающих и обязывающих административно-правовых

норм, ограничивающих общую правосубъектность физических

и юридических лиц;

в) обязательными субъектами особых правовых режимов яв-

ляются исполнительные органы государственной или муници-

пальной власти;

486

Раздел IV. Методы управленческих действий

г) при регулировании правоотношений, возникающих между

населением и публичной администрацией по поводу соблюде-

ния режимных правил, применяется административно-право-

вой метод воздействия;

д) нарушение правил режима влечет за собой меры дисцип-

линарного и административного принуждения.

Регулятивные свойства САПР проявляются в использова-

нии специального административного инструментария, обра-

зующего режимные приемы регулирования. Во-первых, зони-

рование территории (объекта), означающее разграничение тер-

ритории на определенные сектора, в каждом из которых

действуют особые правила, но в целом они взаимосвязаны ме-

жду собой. Во-вторых, создание специальных постоянных или

временных органов, наделенных компетенцией по поддержа-

нию режима. На них возлагаются обязанности по применению

административных мер для обеспечения соблюдения режим-

ных правил, контролирования процесса реализации прав и

обязанностей другими участниками и его коррекции в случае

отклонения от установленных требований. В-третьих, особые

режимные правила, состоящие из правил и условий жизнедея-

тельности населения, включающих порядок пребывания и пе-

редвижения по режимной территории, порядок пользования

имуществом, земельными участками, пропускной режим; пра-

вил ведения хозяйственной деятельности, в том числе правила

обращения с имуществом, запрещение отдельных видов пред-

принимательской деятельности, обязанности проведения ох-

ранных, защитных и спасательных мероприятий. В-четвертых,

закрепление правового положения объекта (носителя режи-

ма) — особого статуса заповедника, военно-промышленного

объекта, документа, содержащего сведения, составляющие го-

сударственную тайну.

САПР, с одной стороны, предоставляют возможность орга-

нам власти эффективно действовать в различных социальных

ситуациях, обеспечивая реальное выполнение ими своих функ-

ций по охране и защите, с другой — важнейшим правовым

средством обеспечения правосубъектности граждан и организа-

ций. Они делают «прозрачными» применяемые административ-

ные меры, заранее информируют участников о возможных

санкциях, ограничивают импровизацию и расширяют свобод-

ное усмотрение должностных лиц при выборе средств принуди-

тельного воздействия.

Глава 18. Административно-правовые режимы

487

§ 3. Виды специальных

административно-правовых режимов

Административно-правовые режимы широко распростране-

ны в сфере публичного управления и отражают многообразие

выполняемых органами исполнительной власти задач и функ-

ций. Чем более развита система административно-правовых

средств, чем больше разнообразных форм административной

деятельности, тем важнее объединение и дифференциация их

по определенным, имеющим юридическое значение признакам.

Классификация САПР призвана помочь законодателю система-

тизировать имеющийся в распоряжении органов власти адми-

нистративно-правовой инструментарий, с тем чтобы своевре-

менно реагировать на возникновение различных нетипичных

ситуаций, осуществлять адекватное и комплексное регулирова-

ние территорий и объектов с особым социальным статусом.

В зависимости от подведомственности САПР могут быть

разделены на три группы: федеральные режимы, устанавливае-

мые и регулируемые федеральными органами государственной

власти; региональные режимы, устанавливаемые органами го-

сударственной власти субъектов РФ; местные режимы, устанав-

ливаемые органами местного самоуправления на территории

муниципальных образований. Некоторые виды могут находить-

ся во всех трех группах (режим чрезвычайной ситуации природ-

но-техногенного характера, режимы особо охраняемых природ-

ных территорий).

Если в качестве критерия разграничения выбрать объект —

носитель режима, то выделяются:

а) территориальные режимы — режим закрытого админист-

ративно-территориального образования, военное положение,

карантин, режимы исключительной экономической зоны, кон-

тинентального шельфа, лечебно-оздоровительных местностей;

б) объектовые режимы — режим объекта атомной энергети-

ки,

режим водохранилища, режим придорожных полос феде-

ральных автомобильных дорог и др.;

в) режимы обращения с предметами, представляющими по-

вышенную общественную опасность или имеющие важное го-

сударственное значение, — режимы оружия, наркотических ве-

ществ, ядов, документов, содержащих государственную тайну,

паспортный режим;

г) функционально-деятельностные режимы — режимы дея-

тельности органов МЧС России, противопожарный режим,

488

Раздел IV. Методы управленческих действий

эвакуационный режим, режимы контртеррористической опера-

ции, таможенные режимы.

САПР можно различать по предмету регулирования — при-

родоохранные режимы (заповедников, национальных и при-

родных парков, лечебно-оздоровительных местностей и курор-

тов),

режимы обеспечения государственной безопасности (госу-

дарственной границы, защиты государственной тайны,

военных объектов, порядка выезда из России и въезда в Рос-

сию),

режимы охраны общественного порядка (чрезвычайное

положение).

По критерию юридических свойств режимы можно подраз-

делить на ординарные и экстраординарные. Последние вводят-

ся только в случае возникновения чрезвычайных ситуаций со-

циального или природно-техногенного характера, вызванных

агрессией против Российской Федерации, массовыми беспо-

рядками, стихийными бедствиями и т. п.

Экстраординарные режимы — это особые правовые режимы

жизнедеятельности населения, осуществления хозяйственной и

иной деятельности организациями, а также функционирования

органов государственной власти и органов местного самоуправ-

ления на территории, где возникла угроза безопасности и кото-

рая признана зоной чрезвычайной ситуации, зоной вооружен-

ного конфликта, зоной военных действий.

Отличительными особенностями экстраординарных режи-

мов являются:

использование мер, ограничивающих конституционные пра-

ва и свободы граждан и организаций;

введение дополнительных административно-правовых обя-

занностей и запретов;

предоставление чрезвычайных полномочий органам власти

для поддержания режима;

введение форм особого управления территорией, на которой

установлен экстраординарный режим, включая создание вре-

менных специальных органов, перераспределение компетен-

ции, приостановление деятельности отдельных органов госу-

дарственной власти и местного самоуправления.

Экстраординарные режимы — это временные САПР, кото-

рые действуют только в период существования чрезвычайной

ситуации. С одной стороны, в законодательстве установлены

конкретные сроки, на которые могут вводиться эти режимы, а

с другой — уполномоченные органы обязаны отменить дейст-

Глава 18. Административно-правовые режимы

489

вие режимов, если отпали обстоятельства, послужившие осно-

ванием для их установления.

Законодательство РФ предусматривает три типа экстраорди-

нарных режимов — чрезвычайное, военное и особое положение.

§ 4. Режим чрезвычайного положения

Чрезвычайное положение — это особый правовой режим,

предусматривающий ограничение установленных Конституци-

ей РФ и законами прав граждан и организаций, возложение на

них дополнительных обязанностей, а также особый порядок

деятельности органов государственной власти и местного само-

управления. Этот режим объявляется в исключительных случаях

в интересах обеспечения безопасности граждан и защиты кон-

ституционного строя. Создаваемый в результате введения чрез-

вычайного положения (ЧП) правовой порядок способствует

устранению обстоятельств, являющихся факторами угрозы, вос-

становлению законности, правопорядка, нормализации чрезвы-

чайной ситуации. Правовую основу института ЧП определяют

нормы ст. 56, 88, 102 Конституции РФ, Федерального конститу-

ционного закона «О чрезвычайном положении», некоторых дру-

гих законов.

Законодательство о ЧП призвано помочь исполнительной

власти устранить возникшую угрозу безопасности и в то же

время не дать ей возможность восстанавливать правопорядок

на основе должностной импровизации, любой ценой добивать-

ся защиты конституционного строя. Режим чрезвычайного по-

ложения дает возможность государственным органам приме-

нять чрезвычайные меры и одновременно не позволяет исполь-

зовать неограниченный набор средств принуждения, перейти

границу необходимых мер. С его помощью заранее определяет-

ся административный инструментарий, который способен эф-

фективно противостоять экстремальной ситуации, адекватно

реагировать на нее. В правовой регламентации ЧП одинаково

заинтересованы как должностные лица, его обеспечивающие,

так и население соответствующей территории. Первые — по-

скольку он дает возможность действовать обоснованно, опера-

тивно, не боясь ответственности за принимаемые чрезвычай-

ные меры, а вторые — поскольку режим гарантирует соответст-

вие этих мер конституционным нормам о правах личности.

Закон о чрезвычайном положении реализовал концепцию

единого правового режима для чрезвычайных ситуаций соци-

490

Раздел IV. Методы управленческих действий

ального и природно-техногенного характера, хотя и с некото-

рыми различиями в характере применяемых мер и временных

ограничений. Основанием для введения ЧП являются:

чрезвычайные ситуации социально-политического характе-

ра, выражающиеся в попытках насильственного изменения

конституционного строя, захвата или присвоения власти, воо-

руженном мятеже, блокировании или захвате особо важных

объектов или отдельных местностей, подготовке и деятельности

незаконных вооруженных формирований, а также в межнацио-

нальных, межконфессиональных и региональных конфликтах,

которые сопровождаются насильственными действиями, соз-

дающими непосредственную угрозу жизни и безопасности гра-

ждан, нормальной деятельности органов государственной вла-

сти и органов местного самоуправления;

чрезвычайные ситуации криминогенного характера, выра-

жающиеся в массовых беспорядках, террористических актах;

чрезвычайные ситуации природного и техногенного характе-

ра, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпиде-

мии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных

природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий,

повлекшие или могущие повлечь человеческие жертвы, нанесе-

ние ущерба здоровью людей и окружающей природной среде,

значительные материальные потери и нарушение условий жиз-

недеятельности населения и требующие проведения масштаб-

ных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Реальное возникновение обстоятельств, перечисленных вы-

ше,

еще не означает, что ЧП будет автоматически введено. По-

мимо фактических оснований введения ЧП закон определяет

условия, при наличии которых этот режим объявляется. В ре-

зультате проявления социальных и природно-техногенных фак-

торов должна возникнуть такая чрезвычайная ситуация (ЧС),

которая реально угрожает безопасности многих граждан или

конституционному строю и устранение которой невозможно

без применения чрезвычайных мер. В большинстве случаев

возникновения ЧС достаточно использования срочных, неот-

ложных административных мер без введения жестких правовых

ограничений. Если они не способны нормализовать обстанов-

ку, ставится вопрос о введении ЧП.

Режим чрезвычайного положения вводится на всей террито-

рии Российской Федерации или в отдельных субъектах РФ ука-

зом Президента РФ. Конституции республик, в которых преду-

смотрено право главы исполнительной власти (президента или

Глава 18. Административно-правовые режимы 491

главы республики) вводить ЧП на территории республики, под-

лежат приведению в соответствие со ст. 56, 88 и 102 Конститу-

ции РФ. Указ Президента РФ о введении ЧП в течение 72 ча-

сов должен быть утвержден Советом Федерации, а в случае не-

утверждения утрачивает свою силу.

В указе Президента РФ о введении ЧП должны быть опре-

делены: а) обстоятельства, послужившие основанием для введе-

ния ЧП, и обоснование необходимости его введения; б) грани-

цы территории, на которой вводится ЧП; в) силы и средства,

обеспечивающие режим ЧП; г) перечень чрезвычайных мер и

пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ог-

раничений прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан и

лиц без гражданства, прав организаций и общественных объе-

динений; д) государственные органы (должностные лица), от-

ветственные за осуществление мер, применяемых в условиях

ЧП; е) время вступления указа в силу, а также срок действия

ЧП. Названные положения являются обязательными в содер-

жании указа, но кроме них в нем могут быть и другие сведе-

ния — о силах и средствах, привлекаемых для обеспечения ЧП,

о поручениях Правительству РФ и федеральным органам ис-

полнительной власти принять необходимые меры к исполне-

нию указа.

Срок действия ЧП, вводимого на всей территории Россий-

ской Федерации, не может превышать 30 суток, а в отдельных

местностях — 60 суток. По истечении этого срока ЧП считается

прекращенным, если оно своевременно не продлевается указом

Президента РФ. Президент вправе отменить свой указ о введе-

нии ЧП досрочно, если в период действия режима отпали об-

стоятельства, послужившие основанием для его введения.

Поскольку в одном акте невозможно подробно урегулиро-

вать все перечисленные вопросы, вместе с указом о введении

ЧП Президент РФ издает иные правовые акты, закрепляющие

компетенцию специальных временных органов управления, оп-

ределяющие порядок осуществления отдельных чрезвычайных

мер.

Подобная регламентация законом указов о введении ЧП

связана с тем, что, во-первых, они являются актами «вторично-

го нормотворчества» и в то же время выполняют правоприме-

нительную функцию, конкретизируя нормы закона о ЧП в от-

ношении определенной ЧС, а, во-вторых, положения указов

выступают критериями, по которым Совет Федерации судит о