Аркуша О.Г., Бородін Є.І., Віднянський С.В., Гай-Нижник П.П. та ін. Нариси історії державної служби в Україні

Подождите немного. Документ загружается.

Головне управління державної служби України

Інститут історії України Національної академії наук України

Нариси історії

державної служби в Україні

Київ

Ніка-Центр

2009

УДК 321

ББК 66.0-3*63.3(4Укр)

Н28

Авторський колектив:

О. Г. Аркуша, Є. І. Бородін, С. В. Віднянський, П. П. Гай-Нижник, В. М. Горобець,

А. О. Гурбик, Г. Г. Єфіменко, В. В. Іваненко, М. Ф. Котляр, Г. Г. Кривчик, С. В. Кульчицький

(керівник авторського колективу), О. Є. Лисенко, Т. С. Першина, Р. Я. Пиріг, О. С. Рубльов,

С. М. Серьогін, В. Ф. Солдатенко, Б. В. Черкас, Т. В. Чухліб, В. С. Шандра, Л. Д. Якубова

Редакційна колегія:

А. В. Вишневський, Г. В. Боряк, В. О. Крупина (відповідальний секретар), С. В. Куль-

чицький (керівник авторського колективу), В. М. Литвин, В. І. Луговий, Т. В. Мотренко

(співголова редакційної колегії), О. С. Онищенко, В. А. Смолій (співголова редакційної

колегії), Ю. С. Шемшученко

«Нариси історії державної служби в Україні» є першою в українській історіогра-

фії спробою узагальнити в цілісному дослідженні численні праці, присвячені держа-

вотворчому процесу, політико-адміністративному устрою, організації державної служ-

би та діяльності державних службовців. Авторський колектив починає дослідження з

аналізу державної організації давньоруського суспільства і завершує характеристи-

кою побудови й розвитку державної служби у незалежній Україні. В книзі наведено

форми і типи (національний, імперський, окупаційний) управлінської діяльності на

українських землях.

Текст «Нарисів» підготовлений у рамках наукового проекту, що реалізується на

замовлення Центру адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу

коштом Державного бюджету України. Кінцевою метою науково-дослідної роботи є

монографія і збірник документів під об’єднаною назвою «Історія державної служби

в Україні».

Реалізація проекту приурочена до 90-річчя запровадження державної служби

в Україні та здійснюється на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України

«Про відзначення 90-річчя запровадження державної служби» від 11 червня 2008 р.

№ 817-р.

ISBN 978-966-521-503-5

Зміст

Вступне слово. Т. В. Мотренко . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

РОЗДІЛ 1. Системи управління в Київській Русі. М. Ф. Котляр . . . . . . . . . . . . . . . . . .11

1. Державна організація давньоруського суспільства . . . . . . . . . . . . . . . . . .13

2. Органи державного управління . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .22

2.1. Дружина в управлінні країною . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

2.2. Складання і еволюція державної служби (княжого двору) в ХІІ–ХІІІ ст. . . 26

2.3. Двір і дворяни . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

Посилання до розділу 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33

РОЗДІЛ 2. Державна служба Великого князівства Литовського. Б. В. Черкас . . . .35

Посилання до розділу 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47

РОЗДІЛ 3. Державний устрій Речі Посполитої на землях України

(1569–1795 рр.). Т. В. Чухліб . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49

1. Основні етапи розвитку державного устрою . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .51

2. Адміністративно-територіальний устрій України . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .54

3. Інституції вищої державної влади та їхні повноваження . . . . . . . . . . . . .55

4. Земські (місцеві) органи державного управління . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .58

5. Права та привілеї державних урядовців . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .61

Посилання до розділу 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .64

РОЗДІЛ 4. Політико-адміністративний устрій Запорозької Січі. А. О. Гурбик . . . . .67

Посилання до розділу 4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .84

РОЗДІЛ 5. Полково-сотенний устрій Української козацької держави

(1649–1764 рр.). В. М. Горобець . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .87

1. Територіально-адміністративний поділ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .89

2. Інститут полковництва . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .94

3. Інститут полкової старшини . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

4. Сотенне управління . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

5. Міські та сільські урядники . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

Посилання до розділу 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

РОЗДІЛ 6. Державна служба в українських губерніях Російської

імперії. В. С. Шандра . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

Посилання до розділу 6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128

Зміст

РОЗДІЛ 7. Державна служба в українських регіонах Австрійської

(Австро-Угорської) монархії (1772–1918 рр.). О. Г. Аркуша . . . . . . . . . 131

Посилання до розділу 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162

РОЗДІЛ 8. Організація управління УНР доби Центральної Ради

(1917 р. – початок 1918 р.). П. П. Гай-Нижник, В. Ф. Солдатенко . . . . . 167

Посилання до розділу 8 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180

РОЗДІЛ 9. Державна служба Гетьманату Павла Скоропадського. Р. Я. Пиріг . . . 183

1. Державна модель Гетьманату: структура

владно-управлінських інститутів . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185

2. Законодавче забезпечення державної служби. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

Посилання до розділу 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197

РОЗДІЛ 10. Державотворчий процес в УНР доби Директорії

(кінець 1918–1920 рр.). П. П. Гай-Нижник, В. Ф. Солдатенко . . . . . . . . . 199

Посилання до розділу 10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218

РОЗДІЛ 11. Державотворчий процес в Західноукраїнській Народній

Республіці. П. П. Гай-Нижник, В. Ф. Солдатенко . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221

Посилання до розділу 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234

РОЗДІЛ 12. Організація управління в українських землях

ІІ Речі Посполитої. О. С. Рубльов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237

1. Центральні органи адміністрації . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239

2. Урядова територіальна адміністрація . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241

3. Функціонування публічної адміністрації . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244

4. Структура управління в українських землях . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245

5. Державна служба: територіальний розріз . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246

Посилання до розділу 12 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252

РОЗДІЛ 13. Державний устрій Підкарпатської Русі – Карпатської

України (1919–1939 рр.). С. В. Віднянський . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255

1. Розгляд питання про державну належність Закарпаття . . . . . . . . . . . 257

2. Руська Країна . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259

3. Гуцульська республіка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260

4. Всенародні збори угорських русинів . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262

5. 40 днів радянської влади . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264

6. Приєднання Закарпаття до Чехословацької республіки . . . . . . . . . . . 267

7. Карпатська Україна . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276

Посилання до розділу 13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289

РОЗДІЛ 14. Організація управління в українських землях королівської

Румунії (1918–1940 рр.). Л. Д. Якубова . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293

Посилання до розділу 14 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310

Зміст

РОЗДІЛ 15. Специфіка радянського ладу (1917–1923 рр.).

Г. Г. Єфіменко, С. В. Кульчицький . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313

1. Еволюція рад у ході будівництва держави-комуни . . . . . . . . . . . . . . . . . 315

2. Використання національних гасел у боротьбі за зміцнення

радянської влади. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321

3. Формування території радянської України. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325

4. Місце державної служби у реалізації ленінської утопії . . . . . . . . . . . . 331

Посилання до розділу 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345

РОЗДІЛ 16. Структура державної влади в умовах формування

тоталітарного ладу. Г. Г. Єфіменко, С. В. Кульчицький . . . . . . . . . . . . . . . . . 349

1. Еволюція радянської політичної системи . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351

2. Зміни в політико-адміністративному устрої . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356

3. Організація управління . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363

3.1. Контроль над виборчим процесом (до виборів 1937 р.) . . . . . . . . . . . . . . . 363

3.2. Центральні органи влади . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368

3.3. Місцева влада . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381

Посилання до розділу 16 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 388

РОЗДІЛ 17. Система управління окупованими територіями України

(1941–1944 рр.). О. Є. Лисенко . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393

1. Плани нацистського керівництва щодо України . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395

2. Дистрикт «Галичина» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 398

3. Рейхскомісаріат «Україна» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 401

4. Зона військової адміністрації . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407

5. Губернаторство «Трансністрія» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411

Посилання до розділу 17 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 413

РОЗДІЛ 18. Відродження державного управління в УРСР

(1943–1945 рр.). О. Є. Лисенко, Т. С. Першина . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415

Посилання до розділу 18 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 429

РОЗДІЛ 19. Політико-адміністративна система управління у повоєнний

час (1946–1955 рр.). В. В. Іваненко . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431

1. Структура органів партійно-радянської влади . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 433

2. Кадрова політика в системі державної служби УРСР . . . . . . . . . . . . . . 438

3. Портрет державного службовця повоєнної доби . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443

Посилання до розділу 19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 448

РОЗДІЛ 20. Реформи М.С.Хрущова (1956–1964 рр.). Г. Г. Кривчик . . . . . . . . . . . . . . . 451

1. ХХ з’їзд КПРС. Критика культу особи Сталіна . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453

2. У лещатах комуністичної утопії . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 458

3. «Повідні паси» КПРС . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 464

4. Організація управління економікою . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 468

Посилання до розділу 20 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 474

Зміст

РОЗДІЛ 21. Радянська система управління на останніх етапах

існування (1965–1990 рр.). Г. Г. Кривчик, С. М. Серьогін . . . . . . . . . . . . . . 477

1. Особливості кадрової політики «брежнєвської епохи» . . . . . . . . . . . . 479

2. Управління економікою: від економічних реформ до застою . . . . . . 485

3. Організація влади на етапі «розвинутого соціалізму» . . . . . . . . . . . . . . 491

4. «Перебудова» у контексті реформування системи управління . . . . 496

Посилання до розділу 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 505

РОЗДІЛ 22. Державна служба у незалежній Україні. С. М. Серьогін . . . . . . . . . . . . . 509

1. Формування державного устрою незалежної України . . . . . . . . . . . . . 511

2. Утворення інституту державної служби . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 514

3. Закон про державну службу, його зміст

та основні положення . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 517

4. Адаптація державної служби України до стандартів

Європейського Союзу . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 523

Посилання до розділу 22 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 531

Вступне слово

очаток ХХІ ст. характеризується активним про-

цесом становлення нової української дер-

жавності, що відповідала б сучасному рівню

розвитку суспільства. Україна прагне наблизитися до стандартів

Європейського Союзу, які мають стати нормою життя. Першочер-

говими завданнями, які слід вирішити у реалізації такого прагнен-

ня, є дотримання верховенства права, забезпечення прав і свобод

людини і громадянина.

Успіх у розв’язанні цих складних завдань значною мірою за-

лежить від професіоналізму державних службовців, які є головним

чинником ефективності державної машини. Державна служба –

той суспільний інструмент, який забезпечує стабільність держави

як інституту, зумовлює послідовність і наступність у проведенні

державної політики, тяглість у наданні публічних послуг.

Незалежна Україна створила базові елементи демократич-

ного суспільства, однією з перших на пострадянських теренах

сформувала більшість інститутів публічної адміністрації. Важли-

вим кроком у створенні нових інститутів громадянського суспіль-

ства було прийняття у 1993 р. Закону «Про державну службу».

Законодавче врегулювання суспільних відносин, які охо-

плюють діяльність держави зі створення правових, організацій-

них, економічних, соціальних умов для реалізації громадянами

права на державну службу, визначення загальних засад діяльності

та статусу державних службовців дозволило Україні напрацюва-

ти власний новітній досвід демократичного урядування в умо-

вах перехідної економіки. Однак неоднозначна пострадянська

спадщина, далеко не завжди сумісна з принципами демократії

та верховенства права, відсутність у політикумі єдиного бачення

щодо ролі, місця і пріоритетів подальшого розвитку державної

служби не змогли як належить забезпечити у чинному законо-

давстві ясні перспективи для реформування державної служби.

Невідповідність деяких положень чинного законодавства про

державну службу демократичним нормам Європейського Союзу,

недосконале регулювання суспільних відносин у сфері державної

Вступне слово

служби спричинили стрімке погіршення протягом останніх років якісного складу кор-

пусу державних службовців, депрофесіоналізацію та політизацію державної служби

загалом.

Наразі розробляється проект Закону України «Про державну службу», спрямо-

ваний на подолання розриву між сучасними вимогами демократичного суспільства

та діяльністю державного апарату. У ньому визначаються основи державної служби,

умови прийняття, порядок її проходження та припинення, правовий статус державних

службовців і засади їхнього соціального та правового захисту. Ключовим моментом

законопроекту є переорієнтування інституту державної служби з маніпулювання

людиною на вироблення та надання суспільно корисних адміністративних послуг.

Для цього важливо провести чітку законодавчу межу між політичною діяльністю та

державною службою. Метою прийняття Закону є побудова в Україні професійної та

ефективної державної служби, що завдяки орієнтації на задоволення споживача по-

слуг, патріотизму та доброчесності кожного державного службовця забезпечить ста-

лий розвиток держави, її утвердження на міжнародній арені.

Однак самого лише розуміння і бажання змін недостатньо, потрібні спільні зу-

силля – і політиків, керівників держави, і кожного чиновника, і кожного громадянина,

спрямовані на покращення якості життя, проведення вкрай необхідних суспільно-

економічних реформ, досягнення поставлених високих національних цілей. Повинна

бути створена якісно інша модель публічного менеджменту, усвідомлено нову роль

державного, а точніше, публічного, службовця, опановано нові вміння та навички.

Професіоналізація державної служби вимагає створення нової фахової еліти,

когорти професіоналів, які пишаються своїм українським походженням, знають рідну

мову та звичаї, історію свого народу. Історичні знання виховують патріотизм, віру в

свої сили, визначають наш майбутній шлях, дають можливість у розбудові сьогодення

та майбутнього спертися на багатий досвід попередників.

Особливо загострюється інтерес до історії, яка є джерелом морального онов-

лення, духовної сили, зміцнення української державності у критичні періоди життя

народу.

На жаль, в Україні досі не було проведено комплексного наукового дослідження

витоків і особливостей формування власного інституту державної служби, становлен-

ня ключових рис сучасної національної адміністрації в різних політичних умовах, у

різні історичні епохи.

Для заповнення цих прогалин, урахування уроків минулого під час розбудо-

ви сучасної державної служби, популяризації національної адміністративної тради-

ції Головне управління державної служби України ініціювало спеціальний науково-

історичний пошук.

Зокрема, підтвердження факту прийняття у добу Української Держави за часів

гетьмана Павла Скоропадського перших законів, що вже у 1918 р. закладали основу

сучасної державної служби, дозволило нам виступити з ініціативою відзначення у

2008 р. 90-ї річниці запровадження державної служби в Україні, яку підтримали Пре-

зидент України та Уряд України.

Наступним логічним кроком у продовженні вивчення розвитку політико-

адміністративного устрою на українських землях, виявлення особливостей і законо-

Вступне слово

мірності розвитку державної служби, основних її параметрів у різні історичні епохи

стала науково-дослідна робота «Історія державної служби в Україні», яку з вересня

2008 р. проводить Інститут історії України НАН України на замовлення Центру адапта-

ції державної служби до стандартів Європейського Союзу при Головному управлінні

державної служби України. Авторський колектив Інституту, до складу якого ввійшли

24 провідних українських науковці, у тому числі 15 докторів і 9 кандидатів історич-

них наук, опрацював значний масив документальних джерел і на основі цього зумів

відтворити організацію державного управління в Україні за весь період існування

державності, починаючи від Київської Русі, Галицько-Волинської держави, Велико-

го князівства Литовського, Речі Посполитої, Війська Запорозького, УНР, Української

Держави, управління на українських землях у складі Російської та Австро-Угорської

імперій, королівської Румунії, державного управління УРСР, насамкінець державною

службою в незалежній Україні.

Результатом проведеного дослідження, ґрунтовного опрацювання авторським

колективом Інституту історії України НАН України наукової літератури з досліджуваної

проблеми в бібліотеках і пошуку історичних документів в архівних установах, зокрема

дослідження понад 200 документів, що вперше вводитимуться до наукового обігу, є

пропоновані вашій увазі «Нариси історії державної служби в Україні». Ця праця стане

фундаментом для дальшої розробки теми, зокрема продовження науково-дослідної

роботи та видання двотомної монографії з історії державної служби, а також само-

стійного наукового пошуку, передусім молодих науковців.

Сподіваємося, що обізнаність щодо історичних форм державного устрою влас-

ної країни, політичних систем і управлінської діяльності, традицій української адміні-

страції дасть змогу кожному державному службовцеві, кожному небайдужому грома-

дянинові можливість самопізнання, допоможе визначити свою життєву позицію, від-

стоювати демократичні принципи. Адже поєднання власної адміністративної традиції

з кращим міжнародним досвідом демократичного врядування є передумовою успіху

в реформуванні державної служби та державного управління, невід’ємною складовою

подальшого розвитку української держави, її європейської та світової інтеграції.

Тимофій Мотренко,

Начальник Головного управління державної служби України,

доктор філософських наук, професор