Александров И.М. Бюджетная система Российской Федерации

Подождите немного. Документ загружается.

• низка доля собственных доходов в территориальных и

особенно местных бюджетах ввиду недостаточности собствен-

ных налоговых и неналоговых источников пополнения бюд-

жетов;

• велик элемент субъективизма всех уровней власти бюд-

жетной системы при распределении величин (процентов) от-

числений от налогов и сборов в нижестоящие бюджеты и за-

висимости от них;

• модель способствует развитию иждивенчества отдель-

ных территорий, стремящихся получить средства из выше-

стоящего бюджета в целях развития своего территориально-

го образования без учета благоприятных местных факторов,

недостаточной организационной работы и продуманной реги-

ональной бюджетной политики;

• велики встречные и неоправданные потоки движения

финансовых ресурсов вверх с территориальных образований,

а затем вниз в нижестоящие бюджеты;

• велика централизация и концентрация денежных ресур-

сов в вышестоящих бюджетах, что делает нижестоящие зве-

нья бюджетной системы зависимыми от вышестоящего уров-

ня, приводит к порождению негативных явлений и усугубле-

нию противоречий между звеньями бюджетной системы.

В 70—80-е гг. в СССР внедрялся метод долговременных

социальных нормативов, характеризующих уровень обеспе-

ченности населения набором специальных благ и услуг из

расчета потребности на душу населения. Недостатком метода

явилась сложность расчетов подобного рода благ и услуг.

Например, вначале рассчитывались нормативы дифферен-

цированно и применительно к каждому отдельному региону

с учетом показателей развития и уровня обеспеченности на-

селения, а затем на основе расчетных нормативов определя-

лись финансовые нормативы бюджетных расходов на содер-

жание учреждений, организаций, предприятий и т. д. Далее

все эти расчеты переходили на уровень местных бюджетов.

На основе расчетных социальных и финансовых нормативов

определялась нижняя граница размера затрат местного бюд-

жета. Сверх этого уровня расходы должны были покрывать-

ся за счет изыскания дополнительных ресурсов на местах.

Кроме того, финансирование мероприятий, связанных с эко-

номическим и социальным развитием территорий регионов и

местных образований, осуществлялось по мере выполнения

планов поступления средств в региональные бюджеты и бюд-

жеты муниципальных образований без оказания им помощи

из вышестоящих бюджетов. Иными словами, расходная часть

местного бюджета определялась на основе плановых показате-

лей развития региона и на базе социальных и финансовых

нормативов затрат в расчете на одного жителя муниципально-

го образования. При этом темпы роста расходов не должны

были превышать темпы роста доходов. В интересах повыше-

ния роли местных органов за результаты экономического и

социального развития им предоставлялись права самим опре-

делять направления использования бюджетных средств. В

целях повышения заинтересованности местных органов власти

в использовании бюджетных средств предполагалось остав-

лять в их распоряжении не использованные в данном финан-

совом году бюджетные средства, а также предлагалось со-

здавать резервные фонды за счет средств местных доходов.

В целом механизм бюджетного регулирования по данно-

му методу на основе дифференцированных нормативных от-

числений от общегосударственных доходов и платежей в тер-

риториальные (региональные и местные) бюджеты от при-

были предприятий вышестоящего подчинения обеспечивал

гарантированный минимум доходов местных бюджетов и со-

циальную защиту населения каждой административно-тер-

риториальной единицы.

В интересах экономического и социального развития ре-

гионов создавались дополнительные финансовые ресурсы в

виде внебюджетных фондов экономического и социального

развития с открытием в банках счетов и субсчетов для фи-

нансирования целевых программ и отдельных мероприятий.

Положительными моментами данного метода было то,

что он позволял:

• производить выравнивание уровней социально-эконо-

мического развития регионов и отдельных территориальных

образований;

• повышать роль и ответственность местных органов вла-

сти за результаты социально-экономического развития тер-

риторий;

• самостоятельно определять направления использова-

ния бюджетных средств;

• создавать резервные фонды за счет неиспользованных

и дополнительных доходов, что гарантировало в определен-

ной мере социальную защиту населения от случайных фак-

торов.

В середине 80-х гг. в СССР обсуждалась новая, так на-

зываемая одноканальная модель, согласно которой предпо-

лагалось отказаться от разделения доходов местных бюдже-

тов на собственные доходы и отчисления от доходов выше-

стоящих бюджетов и перейти к территориальному принципу

формирования и распределения государственных бюджетных

доходов, что стимулировало хозяйственные отношения и

развивало принцип самофинансирования регионов.

Суть одноканальной модели состояла в том, что все пла-

тежи в бюджет с организаций и предприятий союзного,

республиканского и местного подчинения, с государствен-

ных и местных налогов и сборов, все бюджетные доходы

регионов должны были направляться на открытый в каждом

районе (городе) общий счет государственного бюджета и с

этого счета по утвержденным ВС СССР долговременным нор-

мативам банк должен распределять бюджетные средства

между союзным бюджетом и бюджетом союзной республики

независимо от воли предприятий и органов управления всех

уровней власти.

В данной модели каждое предприятие и гражданин вы-

ступали плательщиками одновременно во все бюджеты: со-

юзный, республиканский и местный. То есть каждый из бюд-

жетов получал свою долю от общей суммы средств, посту-

пивших в государственный бюджет, через общий счет на тер-

ритории региона, который назывался территориальным бюд-

жетным доходом.

В одноканальной модели распределения бюджетных

средств предлагался к реализации один из следующих меха-

низмов регулирования бюджетных ресурсов:

• от общей суммы территориального бюджетного дохо-

да согласно нормативу отчисля лея определенный размер

процентов в территориальный бюджет, а остальная сумма

направлялась в вышестоящий бюджет.

• от общей суммы территориального бюджетного дохо-

да по установленным нормативам в процентном отношении

отчислялась часть суммы и направлялась в вышестоящие бюд-

жеты, оставшаяся часть формировала местный бюджет.

• от общей суммы территориального бюджетного дохода

по установленным нормативам в твердо зафиксированной сум-

ме часть средств направлялась в каждый из вышестоящих

бюджетов, оставшаяся часть формировала местный бюджет.

Второй и третий варианты модели при формировании

территориальных бюджетов по остаточному принципу рас-

пределения бюджетного дохода после внесения в вышестоя-

щие бюджеты сумм в виде налога с территориального обра-

зования способствовали повышению заинтересованности и

ответственности территориальных органов власти в конеч-

ных результатах хозяйственной деятельности всех предпри-

ятий, расположенных на данной территории.

Третий вариант модели предоставлял максимальные воз-

можности выявления внутренних региональных и местных

резервов и повышал заинтересованность не только нижесто-

ящих территориальных образований, но и вышестоящих тер-

риториальных образований, так как фиксированный норма-

тив обеспечивал гарантированные объемы средств их бюд-

жетов.

Задача в реализации одноканальной модели сводилась к

установлению единого или дифференцированного норматива

распределения средств. Если бы устанавливался единый для

всех территорий норматив формирования бюджетов, то в силу

сложившихся условий у одних из них бюджет мог быть мень-

ше необходимого норматива распределения средств, у дру-

гих — больше. С целью устранения такого дисбаланса пред-

полагалось:

• выделить из вышестоящих бюджетов дотации и суб-

венции только тем территориям, в бюджетах которых было

недостаточно средств для финансового обеспечения социаль-

ной сферы;

• выявить те территории, у которых в результате вне-

дрения модели в бюджете окажется средств больше, чем им

необходимо для удовлетворения социальной сферы и, следо-

вательно, эти территории должны перечислить излишки в

вышестоящий бюджет;

• создать межреспубликанский фонд финансовой помо-

щи за счет отчислений от территориального дохода бюджета

каждой республики. При этом для всех республик устанавли-

вался единый норматив отчислений от территориального до-

хода бюджета. Из этого фонда решением ВС СССР с учетом

вклада в национальный доход государства и потребностей

республик в денежных средствах им выделялась определен-

ная сумма средств;

• сформировать два территориальных бюджета: бюджет

эксплуатационных расходов и инвестиционный бюджет. В

первую очередь средства должны были поступать в бюджет

эксплуатационных расходов, так как необходимо было со-

держать действующие предприятия и учреждения. Инвести-

ционный бюджет должен был формироваться за счет ресур-

сов, получаемых сверх гарантированного минимума, и за счет

конечных результатов хозяйственной деятельности региона.

В случае установления дифференцированных нормати-

вов для различных территорий задача распределения бюд-

жетных средств усложнялась. Ее решение требовало знания

регионов и местных условий, что, несомненно, приводило к

усложнению расчетов.

Положительными моментами в одноканальной модели

регулирования бюджетов можно считать следующие:

• не было необходимости в разделении предприятий на

союзные, республиканские, местные;

• на этапе планирования появлялась возможность соиз-

мерять расходы территориальных бюджетов с их доходами,

что позволяло более объективно и реально планировать ис-

пользование бюджетных средств и определять направления

их использования;

• повышалась заинтересованность и ответственность всех

органов власти, от союзного до местного уровня за конеч-

ные результаты развития своих территорий и предприятий;

• создавалась здоровая обстановка в экономических вза-

имоотношениях союзных республик, так как устанавливались

равные возможности и обязанности всех республик в форми-

ровании союзного бюджета и межреспубликанского фонда

по единым нормативным отчислениям от территориальных

бюджетов;

• процесс бюджетного планирования становился более

демократичным и гласным, что снижало субъективные фак-

торы при формировании бюджетов территориальных образо-

ваний.

Однако одноканальная модель перераспределения бюд-

жетных средств между бюджетами разных уровней не была

реализована на практике ввиду распада СССР.

В настоящее время в РФ действует веерная модель пе-

рераспределения бюджетных средств между федеральным,

региональными и местными бюджетами (рис. 1.2).

Одним из основных методов регулирования бюджетов ни-

жестоящих уровней в данной веерной модели является метод

отчислений в процентах от налоговых доходов, закрепленных

за вышестоящим бюджетом. Такой метод финансовой поддер-

жки нижестоящих бюджетов в принципе не нов и использует-

ся в России более 60 лет. Если не представляется возможным

стабилизировать доходы и расходы территориальных бюдже-

тов, широко применяется дотационный метод, предусматри-

вающий плановую передачу денежных средств из вышестоя-

щих бюджетов в нижестоящие в абсолютной сумме части

Рис. 1.2. Схема бюджетного регулирования между уровнями

бюджетной системы РФ

денежных ресурсов. Данный метод применяется в том слу-

чае, если в административно-территориальных образовани-

ях не имеется достаточных резервов, чтобы сбалансировать

бюджет.

Распределение поступлений от отдельных федеральных

налогов между федеральным бюджетом и бюджетами субъек-

тов РФ производится по единым базовым нормативам при-

менительно ко всем субъектам РФ, которые законодатель-

но закрепляются на срок не менее трех лет. В частности,

законом в разные годы, начиная со второй половины 90-х гг.,

устанавливались разные суммы отчисления на постоянной

основе от видов федеральных налогов. В настоящее время

установлены нормативы отчисления от:

• акцизов на спирт этиловый из пищевого сырья — 50%,

акцизов на спиртосодержащую продукцию — 50%, акцизов

на автомобильный бензин, дизельное топливо и моторные

масла — 60%, которые засчитываются в бюджеты субъек-

тов РФ;

• налога на добычу полезных ископаемых в виде углево-

дородного сырья — 5%, налога на добычу отдельных видов

полезных ископаемых — 60%, засчитываемых в бюджеты

субъектов РФ;

• налога на прибыль организаций при выполнении согла-

шений о разделе продукции — 80%, засчитываемого в бюд-

жеты субъектов РФ;

• платежей за добычу полезных ископаемых в виде уг-

леводородного сырья при выполнении соглашений о разделе

продукции — 5%, засчитываемых в бюджеты субъектов РФ;

• сбора за пользование объектами водных биоресурсов,

кроме внутренних водных объектов, — 30%, засчитываемо-

го в бюджеты субъектов РФ;

• части прибыли унитарных предприятий, которую рас-

пределяет Правительство РФ между федеральным бюдже-

том и бюджетами РФ;

• платы за негативное воздействие объектов на окружа-

ющую среду — по 40% в бюджеты субъектов РФ и местные

бюджеты (в бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга — по 80%);

• налога на доход физических лиц — 70% засчитывается

в бюджеты субъектов РФ, 20% — в бюджеты муниципальных

образований и 10% — в бюджеты поселковых образований;

• единого сельскохозяйственного налога — 30% засчи-

тывается в бюджеты субъектов РФ, 60% — в бюджеты му-

ниципальных образований.

Регулирование бюджетов субъектов РФ и муниципаль-

ных образований осуществляется посредством распределе-

ния трансфертов, предоставления дотаций, субвенций и ссуд

на безвозмездной основе, выделения субвенций на выпол-

нение совместных программ, предоставления бюджетных

кредитов и бюджетных ссуд для решения задач региональ-

ными и муниципальными органами власти на возвратной

основе.

Регулирование региональных и местных бюджетов за счет

дотаций, трансфертов, субсидий, субвенций, кредитов и ссуд

осуществляется за счет фондов, создаваемых федеральными

органами и органами субъектов РФ из средств своих бюдже-

тов и иных отчислений и поступлений. В частности, в РФ с

этой целью созданы и постоянно действуют фонды: феде-

ральный фонд финансовой поддержки регионов, фонд регио-

нального развития, фонд развития региональных финансов,

фонд субсидий, фонд финансовой поддержки муниципаль-

ных образований (формирование и назначение фондов рас-

сматривается в разд. III).

Веерная модель регулирования бюджетов имеет свои по-

ложительные и негативные стороны, отмеченные ранее в

данном разделе.

Наиболее простой, понятной, доступной и эффективной

была бы веерно-кольцевая модель формирования бюджетов

и перераспределения бюджетных ресурсов между звеньями

бюджетной системы. Суть веерно-кольцевой модели заклю-

чается в следующем.

Все доходы от всех налоговых S

и местных неналого-

вых S

платежей поступают на специальный счет Sj = S

+ S

, с которого минимально потребная часть средств по-

ступает в местный бюджет S

= K

Sj, другая часть Aj = S

- S

поступает на специальный счет субъекта РФ. На этот

же счет поступает сумма доходов от неналоговых источников

субъекта РФ S

. На счете образуется сумма, равная S

= Aj + S

, из этой суммы часть средств образует региональ-

ный бюджет S

= К

, другая часть средств А

= S

- S

поступает на расчетный счет федерального бюджета РФ. На

этот нее счет поступают доходы от федеральных налоговых

источников S

H(b

, образуя в сумме федеральный бюджет в

размере S

= Д

+ S

H(J)

. Таким образом веерно-кольцевая мо-

дель обеспечит формирование территориальных бюджетов

из расчета минимальных потребностей регионов и муници-

пальных образований.

Социально-экономическое развитие административно-

территориальных образований должно осуществляться на

основе планов социально-экономического развития субъекта

РФ и местного самоуправления, разрабатываемых соответст-

вующими органами власти с участием вышестоящих органов.

Планы социально-экономического развития территориальных

образований согласовываются органами власти вышестоящей

инстанции в случае финансирования проектов этой инстан-

цией. Финансирование программ социально-экономического

развития территорий может осуществляться по схеме:

• развитие регионов за счет средств федерального бюд-

жета РФ;

• развитие муниципальных образований за счет средств,

запрашиваемых субъектом РФ у федерального бюджета;

• развитие регионов за счет средств, выделяемых из

федерального и регионального бюджетов;

• развитие муниципальных образований за счет средств,

выделяемых из регионального и местного бюджета.

При четкой схеме планирования социально-экономичес-

кого развития административно-территориальных образова-