Александров И.М. Бюджетная система Российской Федерации

Подождите немного. Документ загружается.

Начиная с XIII в. на Руси начала складываться система

посошного обложения. Единицей обложения являлись соха,

дым, двор, тягло. Все собранные средства с подданных по-

ступали в княжескую казну и расходовались на содержание

войска, строительство городов-крепостей, храмов, на содер-

жание аппарата управления и семьи князя-феодала.

С образованием Московского княжества как централизо-

ванного государственного образования вновь начала склады-

ваться двухзвенная финансово-бюджетная система, состоящая

из великой княжеской казны (бюджета государства) и мест-

ных бюджетов, которые формировались за счет княжеских

налогов и местных сборов. Доходы Московского князя (казны)

составляли посошная подать, таможенные, соляные, кабац-

кие и другие сборы. С местного населения собирались денеж-

ные и натуральные сборы: конское пятно (за клеймение), тамга

(за продажу товара), весчее (за взвешивание), гостинное (за

пользование торговым помещением), померное (за измерение)

и др. За счет местной казны содержались царские наместни-

ки, волостители (уездные) и другие служащие, на которых

возлагалось решение местных хозяйственных задач.

С укреплением Московского княжества, расширением его

границ, введением земского управления, формированием

стрелецких отрядов и другими преобразованиями в XVII в.

были введены военные откупы, стрелецкая подать, оброки с

лавок, кузниц, мастерских, мельниц, а с народов Поволжья,

Урала и Сибири стал собираться ясак (мехами). В 1679 г. стре-

лецкая подать была заменена подворным налогом, который в

1722 г. был заменен на подушную подать. Подушная подать

представляла собой денежную плату, взимаемую со всех лиц

мужского пола независимо от возраста. Подушная подать была

одним из основных источников пополнения казны, и на ее

долю приходилось около 34% всех доходов казны. Кроме того,

крестьянство несло мирские повинности, которые носили

натуральную и денежную формы.

В результате реформ Петра I Россия была разделена на

девять губерний, губернии на 50 провинций, которые разде-

лялись на дистрикаты (уезды). В начале XIX в. в России про-

изошли изменения в аппарате управления. Были созданы ряд

министерств, в губерниях — казенные палаты, в уездах —

казначейства. Казенные палаты распределяли на население

налоги, вели учет их поступлений и расходов, принимали и

хранили средства, поступающие в казну, выдавали средства

на финансирование мероприятий.

В ходе реформ 1861 г. в России были созданы органы

местного самоуправления — земства. В налоговой системе

мирские повинности были переоформлены в земские по-

винности и земские сборы, подушная подать с мещан за-

менена налогом на недвижимое имущество, подушная по-

дать с крестьян заменена на поземельный налог, для коче-

вых народов введена кибиточная подать, вместо винных

откупов введен акциз на производство спиртных напитков

и введен промысловый налог (сбор за выдачу и оформле-

ние документов на право заниматься торговлей и промыс-

лами).

В 1862 г. в России были разработаны правила государ-

ственной отчетности по составлению, утверждению и испол-

нению государственных финансовых средств, получивших

название бюджетной реформы. Первая роспись государствен-

ных доходов и расходов в России была составлена в 1863 г.

Аналогичные росписи стали составляться в губерниях, уез-

дах, земствах. Земства ведали местными хозяйственными

делами, дорогами, школами, больницами, социальной сфе-

рой. Для решения этих задач в земствах формировались зем-

ские бюджеты за счет земских повинностей и сборов. Земс-

кие повинности взимались со всех граждан земства и уста-

навливались либо государством, либо губернскими и уезд-

ными земствами. Земские сборы взимались с земель, недви-

жимого имущества, с промысловых патентов и устанавлива-

лись губернскими и уездными земствами. Кроме того, источ-

ником земских доходов бюджета были пособия из государ-

ственного бюджета, размер которых составлял до 25% об-

щей суммы земского бюджета.

В волостях формировались волостные бюджеты за счет

мирских доходов, волостных и сельских сборов, доходов от

сдачи в аренду мирских земель.

Городские бюджеты формировались за счет доходов,

собираемых в виде налогов с городских предприятий (бань,

боен, водопроводов), сдачи в аренду земельных участков,

сборов с недвижимого имущества горожан, сборов с владель-

цев лошадей и т. д.

Местные бюджеты не входили в состав государствен-

ного бюджета России и, следовательно, в России до рево-

люции действовала двухзвенная бюджетная система госу-

дарства.

После Февральской революции 1917 г. бюджетная систе-

ма пришла в расстройство. При Временном правительстве

доходы и расходы производились на основании отдельных

кредитов (иностранных займов).

С победой Октябрьской революции 1917 г. для финанси-

рования неотложных нужд Советское правительство при-

бегало к контрибуциям с имущих слоев населения, а также

с купцов и спекулянтов. В январе 1918 г. правительство со-

ставило первый советский бюджет на период с января по

июль 1918 г., который был утвержден Советом Народных

Комиссаров, что послужило началом системы полугодовых

бюджетов.

Конституция 1918 г. установила федеральное устройство

РСФСР и заложила основы бюджетного устройства государ-

ства. В основу бюджетной системы были положены принципы

централизации всех финансовых средств и единства государ-

ственного бюджета по доходам и расходам. Конституция

РСФСР предусматривала разделение государственного и тер-

риториальных бюджетов (бюджетов автономных республик и

областей). Государственные бюджеты Украинской и Белорус-

ской социалистических республик существовали отдельно.

Территориальные бюджеты формировались за счет:

• поступлений от налогов, устанавливаемых губернски-

ми, уездными, городскими и волостными Советами;

• надбавок в размере до 40% к государственному подо-

ходному налогу;

• доходов от местных предприятий и имущества;

• ссуд и пособий из государственного бюджета.

Однако в условиях военного времени и проведения по-

литики "военного коммунизма" бюджеты не имели реально-

го значения. Реальными были лишь ежемесячные планы рас-

пределения денежной эмиссии.

К концу 1920 г. денежные бюджеты стали отмирать. В

июле 1920 г. ВЦИК принял постановление о слиянии государ-

ственного и территориального бюджетов. С окончанием Граж-

данской войны и переходом к НЭПу в 1921 г. ВЦИК восстано-

вил бюджеты в своих правах. По мере стабилизации денеж-

ных знаков и укрепления финансовой системы правительст-

во перешло к месячным бюджетным планам, в 1923-1924 гг. —

к твердым квартальным планам, а в 1924-1925 гг. — и к твер-

дому годовому планированию и отчету.

С образованием в 1922 г. СССР и принятием в 1924 г. Кон-

ституции СССР были внесены изменения в бюджетную сис-

тему с образованием государственного бюджета СССР. В его

состав вошли государственные бюджеты союзных республик.

Законодательно был закреплен принцип подведомственности

при формировании государственного и территориальных бюд-

жетов, согласно которому все предприятия и организации

распределялись между различными уровнями бюджетной

системы и вносили отчисления в соответствующий бюджет. В

частности, предприятия союзного подчинения вносили пла-

тежи в союзный бюджет, предприятия республиканского,

областного и городского подчинения — в соответствующие

бюджеты. В свою очередь, из этих же бюджетов финансиро-

вались предприятия, учреждения и организации союзного,

республиканского и местного подчинения соответственно.

Доходы союзного бюджета формировались за счет от-

числений предприятий союзного подчинения, общегосудар-

ственных налогов и доходов от внешнеэкономической деятель-

ности. Аналогично формировались бюджеты нижестоящих

уровней. Однако следует отметить, что местные бюджеты

(бюджеты автономных республик, краевые, областные, го-

родские, районные и сельские бюджеты) не включались в

состав бюджетов союзных республик и государственный бюд-

жет СССР.

В ходе налоговой реформы 1930—1932 гг. было внесено

изменение в формирование доходов территориальных бюдже-

тов. В частности, в территориальные бюджеты передавалась

часть государственных доходов с налога с оборота и с поступ-

лений от реализации государственных займов. В последую-

щем этот принцип распространился на другие общегосудар-

ственные источники и продолжает действовать в бюджетной

системе РФ как механизм бюджетного регулирования с це-

лью пополнения средствами территориальных бюджетов.

Принятие в 1936 г. Конституции СССР усилило центра-

лизацию управления народным хозяйством и окончательно

сформировало бюджетную систему СССР. В соответствии с

Постановлением СНК СССР от 1938 г. в состав государствен-

ного бюджета СССР были включены местные бюджеты и

бюджет государственного социального страхования. Бюджет-

ная система СССР состояла из Союзного бюджета (государ-

ственного бюджета), государственных бюджетов 15 союзных

республик и бюджета государственного социального страхо-

вания. В Союзном бюджете сосредотачивалось 50~55% об-

щего объема ресурсов государственного бюджета, в бюдже-

тах союзных республик сосредотачивалось 45-50%, из кото-

рых 35% находилось в распоряжении республиканских бюд-

жетов и 15% в местных бюджетах, что позволяло всем уров-

ням власти решать свои задачи в сфере социально-экономи-

ческого развития территорий и выполнять возложенные на

них функции. Для сравнения, в федеральном бюджете РФ в

разные годы сосредотачивалось от 50 до 70% общего объема

ресурсов бюджета.

Государственный бюджет СССР и территориальные бюд-

жеты в неизменном виде (рис. 1.1) оставались вплоть до рас-

пада СССР в 1991 г.

Рис. 1.1. Структура бюджетной системы СССР

1.3. Сущность и функции бюджета

В формировании и развитии экономической, социальной

и политической структуры общества и государства основопо-

лагающую роль играет финансовая система государства, од-

ной из составляющих которой является государственный бюд-

жет. Через государственный бюджет осуществляется целе-

направленное воздействие на формирование и использова-

ние денежных ресурсов. С помощью бюджетных средств го-

сударственные и местные органы власти получают финансо-

вые ресурсы на содержание аппарата власти, органов обороны

и безопасности, реализацию социальных мероприятий и ре-

шение экономических задач, т. е. на выполнение государ-

ством своих функций перед обществом через органы власти.

Бюджет — есть категория экономическая. Бюджет по

своей природе является экономическим базисом государства.

Любые колебания или изменения этого базиса приводят к

нарушению экономической, хозяйственной и социальной жиз-

ни общества. По экономической сущности бюджет представ-

ляет собой денежные отношения, возникающие между госу-

дарством и обществом по поводу перераспределения части

национального дохода (частично национального богатства) в

связи с образованием и использованием бюджетного ресур-

са, предназначенного для финансирования народного хозяй-

ства, социальной сферы, нужд обороны и государственного

управления.

Бюджет не только категория историческая, экономичес-

кая, но и политическая. Его возникновение и развитие свя-

зано с зарождением, формированием и развитием полити-

ческого строя государства, как это описано в п. 1.2. данного

раздела. Бюджет — это и социальная категория, определяю-

щая социальные отношения в обществе и государстве. Госу-

дарство, используя бюджет в качестве одного из основных и

действенных инструментов, непосредственно воздействует на

социальную сферу и жизнь общества.

Проблема понимания природы бюджета обусловлена не

только тем, что бюджет понятие экономическое, историчес-

кое, социальное, политическое или правовое, но главное,

что бюджет есть понятие финансовой науки, жестко свя-

занное с категорией "государство".

Федеральный бюджет является основным планом госу-

дарства, позволяющим органам власти осуществлять свои

властные полномочия в экономической, социальной, полити-

ческой и иных областях и сферах деятельности. Государствен-

ный бюджет отражает реальные ресурсы финансовых

средств, находящихся в распоряжении государства и опре-

деляющих возможности государства по выполнению возло-

женных на него функций. Бюджет фиксирует конкретные

направления расходования денежных средств, распределе-

ние части национального дохода и внутреннего валового про-

дукта (ВВП), что позволяет ему выступать в качестве эф-

фективного регулятора экономики.

По своей структуре, с одной стороны, бюджет — это

форма образования и расходования ресурса денежных

средств, а с другой — это смета (роспись) доходов и расхо-

дов денежных средств в целях финансового обеспечения за-

дач и выполнения функций государством и территориальны-

ми органами власти в соответствии с бюджетной классифи-

кацией. С точки зрения формирования бюджетов (федераль-

ного, региональных и местных), бюджет есть необходимая

экономическая составляющая финансовой политики государ-

ства, обеспечивающая решение задач:

• перераспределения внутреннего валового продукта;

• государственного регулирования и стимулирования

экономики;

• финансового обеспечения бюджетной сферы и осуще-

ствления социальной политики государства;

• стабилизации кредитно-денежной системы государства;

• удовлетворения общественных потребностей по содер-

жанию аппарата управления, органов обороны, безопасности

и правопорядка и т. д.;

• регулирования экономической и социальной видов де-

ятельности субъектов хозяйствования и развития инфраструк-

туры территорий;

• разрешения вопросов освоения новых технологий, про-

грамм и производств;

• обеспечения международных и межгосударственных

договорных обязательств;

• контроля за образованием и использованием центра-

лизованных фондов денежных средств и т. д.

Функции бюджетов заложены в их сущности, которые

проявляются через их свойства. Основными функциями бюд-

жетов являются:

• распределительная функция бюджета;

• перераспределительная функция ВВП;

• регулирующая функция;

• стимулирующая функция;

• социальная функция;

• функция планирования;

• функция организации;

• контрольная функция.

Распределительная функция бюджета проявляется не-

посредственно через формирование и использование цент-

рализованных фондов денежных средств по уровням органов

власти государственного и местного управления. Важное зна-

чение в распределении бюджетных средств отводится фон-

дам: резервному, развития, поддержки субъектов РФ. С по-

мощью бюджетов и фондов государство регулирует хозяй-

ственную жизнь страны, экономическое развитие террито-

рий и отраслей производства, социальную сферу. Регулируя

экономическую сферу и отношения в ней, государство це-

ленаправленно усиливает или сдерживает темпы роста про-

изводства, ускоряет или снижает рост капиталов и частных

сбережений, изменяет структуру спроса и предложения,

регулирует социальное обеспечение членов общества.

Перераспределительная функция национального дохода

и ВВП проявляется непосредственно на стадиях образования

доходов бюджетов и распределения бюджетных ресурсов. В

процессе формирования доходов бюджетов происходит при-

нудительное изъятие в пользу государства части ВВП, со-

зданного в процессе общественного воспроизводства. Через

федеральный бюджет перераспределяется около 20% ВВП.

Средства государственного бюджета в первую очередь на-

правляются на финансирование структурной перестройки

экономической сферы, комплексных целевых программ, на-

ращивание научно-технического потенциала и мероприятий

социальной защищенности наименее обеспеченных слоев на-

селения.

Доходы бюджетов всех уровней бюджетной системы су-

щественно различаются по их плательщикам, объектам об-

ложения, методам изъятия доходов и срокам уплаты. Вместе

с тем они объединены единством, так как преследуют еди-

ную цель — формирование доходной части бюджетов раз-

личных уровней. Доходы бюджетов могут носить налоговый и

неналоговый характер.

Через бюджетные расходы финансируются бюджетопо-

лучатели — организации производственной и непроизвод-

ственной сфер. В бюджетах любого уровня бюджетной систе-

мы определены только размеры бюджетных расходов по ста-

тьям затрат, а непосредственными процессами расходования

бюджетных ресурсов занимаются бюджетополучатели. За счет

расходов бюджета происходит перераспределение бюджет-

ных ресурсов по уровням бюджетной системы через систему

дотаций, субсидий, субвенций и ссуд. Расходы бюджета в

основном носят безвозвратный характер. На возвратной осно-

ве работают только кредиты и ссуды. Структура бюджетных

расходов ежегодно устанавливается бюджетным планом (сме-

той) и зависит, как и бюджетные доходы, от экономической

ситуации и приоритетов государства.

Регулирующая и стимулирующая функции бюджетов

проявляются непосредственно через налоговые доходы и рас-

ходы бюджетов. То есть налоговые доходы и бюджетные рас-

ходы выступают в качестве инструмента регулирования и

стимулирования экономики и инвестиций, повышая эффек-

тивность производства, в первую очередь наиболее важные

отрасли народного хозяйства, атомной энергетики, машино-

строения, агропромышленного комплекса, жилищного стро-

ительства.

Бюджетные средства содержат социальную направлен-

ность, проявляющуюся в непосредственной поддержке чле-