Александров И.М. Бюджетная система Российской Федерации

Подождите немного. Документ загружается.

уровней в интересах покрытия дефицитов нижестоящих

бюджетов.

Оптимизировать бюджетную систему на основе обобще-

ния теоретических положений означает, что необходимо усо-

вершенствовать существующие или разработать новые ме-

тоды, методики, подходы, принципы, логико-математичес-

кие зависимости, модели, алгоритмы и с их помощью обо-

сновать оптимальную структуру бюджетной системы и взаи-

мосвязи между ее элементами.

В заключение следует заметить, что реализация любой

частной задачи на основе политического решения не решает

общей проблемы бюджетного строительства. Только решение

в комплексе всех перечисленных задач позволяет решить

проблему бюджетного процесса и приблизить его к оптималь-

ному варианту.

Глава 2. ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ

БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ И МЕТОДЫ

БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

2.1. Принципы построения

бюджетной системы

Принципы как исходные и основополагающие данные

любого процесса и любой системы присущи и бюджетной си-

стеме. Они позволяют характеризовать бюджетную систему с

различных сторон, анализировать ее по различным показа-

телям в интересах оптимизации бюджетов различных уров-

ней и бюджетного процесса в целом. Принципы, лежащие в

основе бюджетов и бюджетной системы в целом, можно раз-

делить на две группы:

• общие принципы или принципы бюджетности, харак-

теризующие бюджет как научную категорию;

• принципы системности, характеризующие бюджет как

систему.

2.1.1. Общие принципы

К общим принципам, характеризующим бюджет, мож-

но отнести следующие принципы:

• правомерности и обязательности правовой базы;

• единства или централизации бюджета;

• плановости бюджета;

• равновесия, или сбалансированности бюджета;

• многосторонности бюджета;

• многофункциональности бюджета;

• самостоятельности бюджетов;

• полноты отражения доходов и расходов;

• гласности или публичности бюджетов;

• достоверности данных бюджета;

• обязательности исполнения бюджета;

• эффективности и экономичности использования бюд-

жетных средств.

1. Принцип правомерности и обязательности правовой

базы означает, что становление бюджета базируется на ис-

торически сложившихся нормах и правилах и непосредственно

опирается на законодательную базу или бюджетное право.

Под правомерностью понимают совокупность прав народа че-

рез своих представителей участвовать в бюджетном процес-

се и юридических норм, законодательно закрепляющих со-

держание бюджетного плана. В соответствии с бюджетным

правом на основании юридических норм определено и зак-

реплено бюджетное устройство РФ, бюджетные отношения

и бюджетный процесс на всех этапах его формирования и

исполнения, определен порядок контроля за формированием

и исполнением бюджетов всех уровней, определены проце-

дуры рассмотрения, изменения, утверждения и исполнения

бюджетов в ходе бюджетного процесса.

Под обязательностью понимается необходимость приня-

тия законодательных актов, определяющих бюджеты и бюд-

жетную систему как таковую, и, главное, выполнение все-

ми органами и должностными лицами, имеющими отноше-

ние к бюджетам, законодательно принятых в государстве

актов.

2. Принцип единства или централизации бюджета под-

разумевает наличие единого и целостного документа, опре-

деляющего доходную и расходную части бюджета и позволя-

ющего реально осуществлять контроль за формированием

бюджета и его исполнением органами власти соответствую-

щего уровню бюджетной системы. На уровне РФ таким до-

кументом является Федеральный закон "О федеральном бюд-

жете на год", на уровне субъекта РФ — Закон "О бюд-

жете на год" (например,

Брянской области на 2004 год), которые ежегодно принима-

ются и утверждаются соответствующим законодательным

органом.

3. Принцип плановости бюджета рассматривается с точ-

ки зрения государственного финансового плана по накопле-

нию доходов и расходованию денежных средств бюджета в

соответствии с планом социально-экономического развития

на очередной финансовый год в соответствии с бюджетной

классификацией. Плановая природа бюджета исторична с

момента его зарождения с середины XIX в. и находится в

неразрывной связи с планами развития народного хозяйства,

социальной сферы, образования, науки, культуры и других

сфер деятельности государства.

4. Принцип равновесия, или сбалансированности бюд-

жета характеризует в первую очередь его бездефицитность,

под которой понимается соразмерность между объемом дохо-

дов бюджета и объемом его расходов. Нарушение равновесия

в сторону расходов образует дефицит средств в бюджете и

ставит перед органами власти проблему его покрытия. Про-

блема может решаться только за счет изыскания новых ис-

точников дохода. В качестве таких источников могут высту-

пать внутренние и внешние заимствования, государствен-

ные резервы и другие источники дохода.

5. Принцип многосторонности бюджета подразумевает,

что бюджет представляет собой сложное явление и одновре-

менно отражает многие сферы деятельности: экономики,

финансов, политики, права, социальной жизни и его невоз-

можно сводить только к росписи по статьям доходов и рас-

ходов бюджетной классификации. Бюджет — это не только

роспись, это еще и денежные отношения, фонд денежных

средств, плановый государственный документ.

6. Принцип многофункциональности бюджета подразу-

мевает, что бюджет — это прежде всего совокупность дохо-

дов и расходов, собираемых и расходуемых в течение цело-

го финансового года в соответствии со сметами доходов и

расходов. Многофункциональность бюджета определяется не

только значительным количеством источников дохода, но еще

большим количеством статей расхода по сферам деятельнос-

ти, основным направлениям и конкретным мероприятиям.

7. Принцип самостоятельности бюджетов различных

уровней бюджетной системы предполагает:

• право законодательных и исполнительных органов вла-

сти на своем уровне бюджетной системы самостоятельно осу-

ществлять бюджетный процесс;

• наличие собственных источников доходов формирова-

ния бюджета соответствующего уровня бюджетной системы;

• законодательное закрепление регулирующих доходов

бюджетов и полномочий органов власти по формированию

доходов соответствующих бюджетов;

• право органов власти самостоятельно определять на-

правления расходов бюджетных средств;

• недопустимость изъятия доходов, дополнительно по-

лученных в ходе исполнения бюджета, или суммы превыше-

ния доходов над расходами, или сумм экономики по расхо-

дам бюджетов.

8. Принцип полноты отражения доходов и расходов

бюджета и внебюджетных фондов означает, что все доходы

и расходы бюджетов, внебюджетных фондов и иных обяза-

тельных поступлений и расходов отражаются в бюджетах и

внебюджетных фондах в соответствии с бюджетной класси-

фикацией.

9. Принцип гласности или публичности бюджетов под-

разумевает:

• обязательное опубликование в открытой печати утвер-

жденных бюджетов и отчетов об их исполнении;

• полноту представления информации о ходе исполне-

ния бюджетов;

• обязательную открытость для граждан и СМИ процедур

рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов;

• понимание гражданами языка бюджета и его цифр, за

которыми скрываются отношения органов власти к своему

государству, обществу и гражданам.

10. Принцип достоверности бюджета предполагает на-

дежность показателей прогноза социально экономического

развития соответствующих территорий, реалистичность рас-

чета доходов и расходов бюджета, конкретность, определен-

ную точность и объективность исполнения бюджета или вы-

полнения контрольных мероприятий, предусмотренных це-

левыми программами и проектами.

11. Принцип обязательности исполнения бюджета озна-

чает, что после принятия и утверждения бюджета органы

исполнительной власти, ответственные за исполнение бюд-

жета, не имеют права переводить денежные ресурсы из од-

ного направления, параграфа или статьи бюджетной класси-

фикации в другие без решения законодательного органа вла-

сти. Все денежные ресурсы бюджета используются в стро-

гом соответствии с росписью бюджетной классификации по

целевому направлению и в сроки, определенные целевыми

программами и проектами развития народного хозяйства стра-

ны и социальной сферы.

12. Принцип эффективности и экономичности исполь-

зования бюджетных средств подразумевает, что при ис-

полнении бюджетов органы исполнительной власти и получа-

тели бюджетных средств должны исходить из необходимости

достижения заданных результатов в выполнении плановых

заданий в соответствии с объемом средств, определенных

бюджетом на соответствующее мероприятие.

2.1.2. Принципы системности

Среди множества принципов, характеризующих бюджет-

ную систему, можно выделить наиболее важные, к которым

относятся следующие принципы:

• единства бюджетной системы;

• разграничения доходов и расходов внутри системы и

по ее уровням;

• общего или совокупного покрытия расходов бюджета;

• адресности и целевого характера использования бюд-

жетных средств;

• вертикальности бюджетной системы;

• межбюджетных отношений;

• универсальности бюджетов.

1. Принцип единства бюджетной системы предполагает:

• единство правовой базы;

• единство денежной системы;

• единство форм бюджетной классификации и докумен-

тации;

• использование единых принципов и правил в бюджет-

ном процессе;

• применение единых санкций за нарушение бюджетно-

го законодательства;

• применение единого порядка финансирования расхо-

дов бюджетов всех уровней бюджетной системы;

- ведение бухгалтерского учета средств бюджетов всех

уровней по единым стандартам, формам учета и отчетности.

2. Принцип разграничения доходов и расходов внутри

бюджета и между уровнями бюджетной системы означает

полное или частичное закрепление определенных законода-

тельством видов источников доходов за соответствующими

бюджетами, а равно внутри бюджетов и закрепление отдель-

ных видов доходов за определенными статьями расходов.

Кроме того, принцип подразумевает разграничение полно-

мочий органов власти внутри одного бюджета и между бюд-

жетами по формированию бюджетов, их исполнению и уста-

новлению контроля за расходованием бюджетных средств и

средств внебюджетных фондов.

3. Принцип общего или совокупного покрытия расходов

бюджета предполагает, что все расходы бюджета должны

покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений

от источников финансирования дефицита. Доходы бюджета и

поступления от источников финансирования дефицита могут

быть направлены на финансирование определенных расхо-

дов бюджета и только при финансировании целевых бюд-

жетных фондов и программ. Кроме того, в случае централи-

зации средств из бюджетов других уровней осуществляется

принцип совокупного покрытия расходов бюджетов, в том

числе дефицита бюджета.

4. Принцип адресности и целевого характера использо-

вания бюджетных средств означает, что бюджетные сред-

ства выделяются в распоряжение конкретных получателей

бюджетных средств в общей бюджетной системе с обозначе-

нием направления их на финансирование конкретных про-

грамм или мероприятий.

5. Принцип вертикальности бюджетной системы пред-

полагает вертикальное структурное строительство бюджет-

ной системы по формированию доходов и исполнению бюд-

жета. То есть, с одной стороны, каждое территориальное

образование имеет свой бюджет (федеральный, региональ-

ный или местный) и решает свои задачи самостоятельно в

пределах предоставленных законодательством прав, с дру-

гой стороны, регулирование бюджетов осуществляется ис-

ключительно по вертикали "сверху — вниз" в целях пере-

распределения денежных средств при решении задач соци-

ально-экономического характера или выравнивания доходов

звеньев бюджетной системы.

6. Принцип межбюджетных отношений характеризует

бюджетную систему с позиций распределения и закрепления

расходов по уровням бюджетной системы, установления рав-

новесия бюджетных прав всех органов власти в отношении

своих бюджетов, принятия мер по выравниванию уровней

минимальной бюджетной обеспеченности регионов и муници-

пальных образований.

Принцип межбюджетных отношений означает, что от-

дельные виды бюджетных расходов из бюджета вышестоя-

щего уровня по решению органа власти могут передаваться

в бюджеты нижестоящих уровней.

7. Принцип универсальности бюджетов предполагает,

что бюджеты субъектов РФ во взаимоотношениях с феде-

ральными бюджетами, а местные бюджеты во взаимоотно-

шениях с региональными бюджетами (бюджетами субъек-

тов РФ) используют единые методики расчета норматив-

ных финансовых затрат на предоставление государствен-

ных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансо-

вой помощи территориальным бюджетам, порядка расчета

уплаты федеральных, региональных и местных налогов и

сборов, формирующих доходную часть бюджетов всех уров-

ней бюджетной системы.

2.2. Методы бюджетного регулирования

По мере развития государства менялись методы бюд-

жетного регулирования, методы и способы распределения

доходов между уровнями бюджетной системы. Для бюджет-

ных систем многих государств вплоть до середины XX в., в

том числе дореволюционной России, типичной была горизон-

тальная модель распределения доходов между бюджетами.

Ее характерной чертой являлось то, что за государственным

бюджетам и бюджетами территориальных образований (зем-

скими, городскими) закреплялись свои налоги и сборы, тер-

риториальные бюджеты не включались в государственный

бюджет, отсутствовала правовая база перераспределения

функций должностных лиц государства и территориальных

органов власти в отношении бюджетных прав и ответствен-

ности. Все это затрудняло, а в отдельных случаях исключа-

ло оказание финансовой помощи территориальным образо-

ваниям непосредственно из государственного бюджета.

При такой модели (схеме) бюджетной системы доход-

ность государства и каждой территории описывалась урав-

нением

(1.1)

где S

— размер общего дохода бюджета государства или

территориального образования;

— размер дохода бюджета государства или террито-

риального образования, собираемого за счет собственных

источников дохода.

С одной стороны, такая модель образования доходной

части бюджета обеспечивала в значительной мере финансо-

вую независимость территориальных органов власти от вы-

шестоящих инстанций, но с другой — порождала крайнюю

неравномерность развития регионов и социальную обеспечен-

ность граждан ввиду неравномерности расселения населения

и развитости инфраструктуры регионов в экономическом от-

ношении. Отсутствие законодательного механизма регулиро-

вания бюджетных средств в масштабе бюджетной системы

государства отрицательно сказывалось на развитии местных

хозяйств, социальном развитии общества, здравоохранении,

образовании и особенно на возможностях регионов в разви-

тии объектов инфраструктуры.

Первый шаг к устранению данного недостатка был сде-

лан СССР в 1931 г. С этой целью Наркомат финансов включил

в государственный бюджет веерную модель распределения

бюджетных доходов. Суть веерной модели состояла в том,

что за каждым звеном бюджетной системы закреплялись

определенные виды налогов, вводился механизм регулиро-

вания в виде долевых отчислений в территориальные бюд-

жеты от общегосударственных налоговых и неналоговых до-

ходов. Кроме того, был принят закон, согласно которому сум-

ма налога, собираемого на территории, распределялась между

союзным, региональными (республикой, краем, областью) и

местными (городом, районом, поселком) бюджетами. Веер-

ная модель описывалась уравнениями:

а) на уровне союзного бюджета

(1.2.)

б) на уровне регионального бюджета

(1.3.)

в) на уровне местного бюджета

(1.4.)

где — размеры оощего дохода соответствующе-

го бюджета: союзного, регионального, местного;

— сумма доходов от всех источников, соби-

раемая (подлежащая сбору) с соответствующего образования:

государства в целом, региона, местного самоуправления;

— коэффициент (процент) отчислений в террито-

риальные бюджеты: региональный из союзного и местный из

регионального соответственно.

Веерная модель (схема) перераспределения бюджетных

доходов позволяла регулировать не только социальную сфе-

ру, но экономическую (развитие промышленности, сельско-

го хозяйства), политическую (подготовка территории к обо-

роне, обеспечение безопасности), системы образования, здра-

воохранения, культуры, спорта. Преимущество веерной мо-

дели состояло и в том, что:

• достигалось единство и целостность бюджетов всех

уровней и единство всех органов власти уровней бюджетной

системы в вопросах развития территорий;

• создавался механизм оказания финансовой помощи всем

территориям и не только в их развитии, но и в случае сти-

хийных бедствий и иных непредвиденных обстоятельств;

• появились рычаги регулирования экономической и со-

циальной сфер в вопросах развития регионов и воздействия

на жизнь населения.

Преимущества веерной модели СССР распространились

на многие страны и с рыночной экономикой. Практически ве-

ерная модель с некоторыми изменениями и дополнениями

характерна и для современной России. Однако веерной моде-

ли присущи и недостатки, а именно: