Александров И.М. Бюджетная система Российской Федерации

Подождите немного. Документ загружается.

нов общества, в первую очередь, в поддержке наименее за-

щищенных слоев населения, учреждений здравоохранения,

образования, культуры, жилищно-коммунального хозяйства.

Функция планирования бюджетов предполагает:

• определение бюджетной политики, целей, задач и

выбора путей их достижения;

• разграничение полномочий и предметов ведения меж-

ду органами власти всех уровней бюджетной системы;

• определение потребности денежных средств в целях

финансового обеспечения функций, возложенных на органы

власти, и решения задач, стоящих перед обществом и госу-

дарством;

• разработку и обоснование оптимальных путей разви-

тия бюджетов с целью выработки предложений по укрепле-

нию бюджетов на основе прогнозных (расчетных) данных;

• разработку и обоснование проектов бюджетов, их до-

ходной и расходной частей применительно к бюджетной по-

литике, определенной в Послании Президента РФ федераль-

ному Собранию РФ на очередной финансовый год;

• разработку конкретных мероприятий, обеспечивающих

исполнение бюджета в интересах реализации бюджетной

политики на очередной финансовый год.

Функция организации бюджетов предполагает:

• определение бюджетного устройства и бюджетной

классификации;

• определение порядка составления, рассмотрения, ут-

верждения и исполнения бюджетов;

• выбор кредитных организаций, обеспечивающих бюд-

жетный процесс с позиций обеспечения бюджетов финансо-

выми средствами;

• разграничение полномочий законодательных и испол-

нительных органов власти всех звеньев бюджетной системы;

• определение органов ответственных за разработку кри-

териев и нормативов, определяющих структуру и объемы

бюджетов и соответствующих потребностям и задачам бюд-

жетной политики;

• определение структуры контрольных органов, ответ-

ственных за формирование и исполнение бюджетов.

Контрольная функция бюджетов действует одновремен-

но с распределительной и предполагает возможность и обя-

зательность органов государственного и местного контроля

за поступлением и использованием бюджетных средств. Кон-

трольная функция бюджета имеет конкретную форму прояв-

ления и реализуется по следующим направлениям:

• контроль за правильным и своевременным перечисле-

нием доходов в бюджеты и внебюджетные фонды;

• контроль за целевым, экономным и эффективным ис-

пользованием бюджетных ресурсов и средств внебюджетных

фондов.

1.4. Бюджетная политика РФ

Выполнение органами государственной власти своих

функций и реализация задач, стоящих перед обществом и

государством, непосредственно зависит от наличия денеж-

ных ресурсов, сконцентрированных в федеральном бюдже-

те. В процессе мобилизации ресурсов в бюджет и использо-

вания денежных средств из бюджета возникают финансово-

кредитные отношения между властью в лице государства,

налогоплательщиками и получателями бюджетных ассигно-

ваний. Эти отношения строятся в соответствии с бюджетной

политикой, разрабатываемой и реализуемой органами госу-

дарственной власти.

Бюджетная политика — это многосторонний процесс,

включающий действия органов власти всех уровней не толь-

ко в бюджетной сфере, но в налоговой, ценовой, кредитной

и в целом в финансовой.

С точки зрения бюджетной сферы, бюджетная политика

представляет собой совокупность действий и мероприятий,

проводимых органами власти в сфере управления формиро-

ванием и исполнением бюджета по выполнению ими функ-

ций перед обществом и государством.

Бюджетная политика предполагает:

• определение целей и задач в области бюджетов;

• разработку механизма мобилизации денежных ресур-

сов в бюджеты и внебюджетные фонды разных уровней бюд-

жетной системы;

• выбор направлений использования бюджетных средств

и средств внебюджетных фондов;

• управление бюджетным процессом;

• организацию регулирования экономических и соци-

альных процессов с помощью бюджетных ресурсов.

В условиях реформирования экономики и сфер обще-

ственной жизни бюджетная политика, являясь частью фи-

нансовой политики, должна обеспечить:

• законодательное разграничение бюджетных полномо-

чий между федеральными органами власти, органами власти

субъектов РФ и органами власти местного самоуправления в

вопросах всего цикла бюджетного процесса;

• реализацию прав самостоятельно принимать каждым

органом власти на соответствующем уровне решения о на-

правлениях и объемах использования бюджетных средств;

• бездефицитность бюджетов любого уровня бюджетной

системы за счет изменения налоговой системы, регулирова-

ния поступлений доходов в бюджеты от налоговых и ненало-

говых источников доходов;

• сбалансированность бюджетов всех уровней бюджет-

ной системы путем согласования между звеньями бюджетной

системы принципов, методов, показателей и нормативов пе-

рераспределения бюджетных средств;

• контроль за целевым, экономичным и эффективным

использованием бюджетных средств на социально-экономи-

ческое развитие на любом уровне бюджетной системы.

В современных условиях России ее бюджетная политика

направлена на преодоление последствий системного кризиса

и стабилизации в первую очередь социально-экономической

ситуации. С этой целью наиболее актуальными задачами бюд-

жетной политики являются:

• повышение уровня минимальных государственных га-

рантий перед обществом: минимальной заработной платы,

минимальных пенсий и пособий и их своевременное регули-

рование в соответствии с ростом потребительских цен;

• стабилизация уровня жизни населения, создание ус-

ловий во всех регионах режима защищенности наименее

обеспеченной части населения, предотвращение обнищания

населения и минимизация негативных последствий безрабо-

тицы;

• оказание помощи населению регионов попавших в кри-

зисные ситуации в результате катастроф, стихийных бед-

ствий, межнациональных конфликтов и сепаратистских по-

следствий;

• выравнивание условий социально — экономического

развития регионов при одновременной поддержке тех регио-

нов, которые имеют важное стратегическое значение;

• стабилизация работы сектора экономики, как главного

элемента обеспечения жизни общества и безопасности госу-

дарства;

• централизация всех видов доходов и иных ресурсов на

счете Федерального казначейства с целью оперативного вме-

шательства в негативные последствия;

• обеспечение государственной монополии на производ-

ство и оборот алкогольной и других видов продукции;

• погашение задолженности бюджетным организациям

и другим получателям бюджетных средств;

• реструктуризация государственных долгов, инвента-

ризация высших и внутренних заимствований и результатов

их использования;

• принятие мер по перечислению дивидендов по акци-

ям находящимся в государственной собственности и прибыли

ЦБ РФ в федеральный бюджет;

• обеспечение сбалансированности бюджетов всех уров-

ней и государственных внебюджетных фондов;

• повышение роли бюджета развития РФ как источника

государственной инвестиционной политики и т. д.

Бюджетная политика главным образом проявляется в

процессе реализации работ по мобилизации денежных ре-

сурсов в бюджеты и их использовании в ходе бюджетного

процесса.

Бюджетная политика государства ежегодно определяется

и корректируется в послании Президента РФ Правительству

РФ и Федеральному Собранию РФ. На территориальном уров-

не бюджетная политика определяется решениями глав адми-

нистраций и президентами территориальных образований.

Бюджетная политика непосредственно реализуется в

деятельности финансовых, налоговых, кредитно-счетных

органах соответствующих структур органов власти всех уров-

ней бюджетной системы.

К таким органам относятся:

• органы представительной и исполнительной власти;

• финансовые и налоговые органы;

• органы денежно-кредитного регулирования и органы

финансового контроля;

• главные распорядители и распорядители бюджетных

средств;

• государственные целевые внебюджетные фонды.

Представительные органы власти всех уровней рассмат-

ривают, регулируют и утверждают проекты бюджетов и от-

четов об их исполнении.

Исполнительные органы власти всех уровней осуществ-

ляют бюджетное планирование, составление проектов бюд-

жетов и их внесение на рассмотрение представительных ор-

ганов власти, исполнение бюджетов, анализ и контроль за

исполнением бюджетов в соответствии с функциональной и

ведомственной бюджетной классификацией.

Правительство РФ совместно с Центральным Банком РФ

разрабатывает и представляет на рассмотрение Государствен-

ной Думе РФ основные направления бюджетной политики,

обслуживает денежные счета Казначейства РФ, счета госу-

дарственных целевых внебюджетных фондов и счета терри-

ториальных бюджетов.

Главным распорядителем бюджетных средств является

первый получатель бюджетных средств, который имеет пра-

во распределять средства между распорядителями и полу-

чателями бюджетных средств. Главный распорядитель бюд-

жетных средств готовит роспись бюджетных расходов по

распорядителям и получателям средств, утверждает им сме-

ты доходов и расходов, изменяет в случае необходимости

распределение средств между статьями утвержденной сме-

ты, осуществляет контроль за целевым использованием бюд-

жетных средств.

Распорядителем бюджетных средств является орган ис-

полнительной власти, который распределяет средства меж-

ду получателями, утверждает сметы доходов и расходов,

контролирует целевое использование бюджетных средств

получателями.

Бюджетополучателем является бюджетное учреждение

(организация), финансируемое в сметном порядке из бюд-

жета или внебюджетного фонда.

К контрольно-счетным органам относятся Счетная Пала-

та РФ, контрольно-счетные палаты субъектов РФ и муници-

пальных образований. Контрольно-счетные органы осуществ-

ляют контроль за исполнением бюджетов и внебюджетных

фондов, проводят внешний аудит отчетов использования

средств бюджетов и внебюджетных фондов.

На протяжении ряда лет бюджетная политика строилась

на принципе реформирования экономики, которая осуществ-

лялась по следующим направлениям:

• создание олигархического слоя собственников, вопло-

щающих оперативную тактику реформ. Предполагалось, что,

передав основные отрасли производства и крупные объекты

в собственность частных лиц, в России появится олигархи-

ческий слой, который за счет платежей обеспечит в доста-

точной степени выполнение властью своих функций перед

обществом и государством;

• приведение институционной базы в соответствие с уси-

лением сырьевой направленности реального сектора эконо-

мики и подчинение ей внешнеторговой деятельности госу-

дарства, за счет чего предполагалось значительно увеличить

объемы бюджетов всех уровней, в первую очередь федераль-

ный бюджет. Хотя сырьевые источники и пополняют бюд-

жет, однако не в том соотношении, как его мог бы попол-

нить конечный продукт (кроме газа);

• либерализация денежно-кредитного и финансового рын-

ка (либерализация цен на товары и услуги), по мнению рефор-

маторов, должна была наполнить не столько федеральный

бюджет, сколько территориальные бюджеты и на этой осно-

ве обеспечить социально-экономическое развитие регионов;

• привлечение спекулятивного и иностранного капита-

лов, которые должны были стабилизировать экономику, при-

дать ей бурное развитие и на основе экономического секто-

ра обеспечить бюджеты денежными ресурсами;

• реализация модели бюджетного федерализма, соглас-

но которой предполагалось значительно расширить полно-

мочия территориальных органов власти, в том числе с помо-

щью заключения двухсторонних соглашений между центром

(Федерацией) и субъектами РФ, между субъектами РФ и

муниципальными образованиями и на этой основе предпола-

галось устранить противоречия в существующей бюджетной

системе за счет оперативного решения финансовых проблем.

Все вышеизложенные начинания решались реформато-

рами перестройки без соответствующего анализа российских

условий, без достаточного обоснования, без правовой базы

разграничения предметов ведения и учета реального бюд-

жетного потенциала.

Взятый правительством курс реализации бюджетной по-

литики по перечисленным направлениям привел к негатив-

ным последствиям. Налицо обозначилось:

• подавление инвестиционной активности государствен-

ного сектора экономики;

• устранение государства от реализации принципа со-

циальной справедливости и обеспечения гарантированного

уровня благосостояния;

• сползание к индивидуальному принципу удовлетворения

социальных потребностей без учета роста доходов населения;

• расслоение общества на бедных и богатых, на нищих

и сверхбогатых, что породило противоречия между соци-

альными группами населения;

• зависимость территориальных образований от центра

(территориальных бюджетов от федерального бюджета), что

привело к негативным последствиям в социально-экономи-

ческой жизни общества и территорий.

Разрешение сложившейся ситуации потребовало изме-

нения курса в бюджетной политике. Современное социально-

экономическое состояние общества и территорий свидетель-

ствует о необходимости усиления регулирующей роли госу-

дарства в разрешении ряда проблем в бюджетной сфере. Ана-

лиз состояния бюджетной системы в течение ряда последних

лет свидетельствует, что в числе первоочередных проблем,

которые необходимо разрешить, стоять следующие:

• сбалансировать бюджеты всех уровней, в том числе

государственные бюджетные фонды;

• оптимизировать структуры статей доходов и расходов

всех уровней бюджетной системы;

• обеспечить принятие реальных и прозрачных бюдже-

тов и внебюджетных фондов;

• усовершенствовать налоговую систему как основной

источник доходов бюджетов всех уровней;

• повысить эффективность (доходность) использования

государственной собственности, собственности субъектов РФ

и собственности муниципальных образований;

• перейти на казначейскую систему исполнения бюдже-

тов всех уровней;

• усовершенствовать законодательную базу и определить

механизм передачи расходов верхнего уровня на бюджеты

нижних уровней бюджетной системы;

• оптимизировать бюджетную систему на основе обоб-

щения теории и реализации ее положений в практику бюд-

жетного процесса.

Сбалансированность бюджетов, внебюджетных и бюджет-

ных фондов может быть достигнута за счет эффективности

сбора налогов со всех налогоплательщиков, сокращения рас-

ходов, расширения эмиссионных и неэмиссионных источни-

ков финансирования бюджетного дефицита, повышения доли

неналоговых видов доходов, сокращения внешних и внутрен-

них заимствований.

Оптимизировать структуры статей доходов и расходов

означает, что в первую очередь необходимо реструктуризо-

вать государственные долги, установить верхнюю границу

доходности бюджета по государственным заимствованиям,

предельно допустимую границу доходности за счет налогов.

Бесконечности быть не может. Неопределение названных кри-

териев предполагает движение к сужению функций государ-

ства в социально-экономической сфере, углублению проти-

воречий и тенденций сепаратизма в обществе, ослаблению

роли государства, его влияния на массы и политики государ-

ства в целом.

Обеспечение принятия реальных и прозрачных бюдже-

тов означает, что накопления и активы работают в интере-

сах развития экономики, а исполнение бюджетов осуществ-

ляется в соответствии с утвержденными нормативами и об-

щество знает, на что расходуются переданные им государ-

ству средства в виде налогов и других платежей. Реальность

бюджета основывается на научном прогнозе макроэкономи-

ческих показателей, реальных доходах населения, реальном

накоплении ресурсов в предпринимательском секторе эконо-

мики и реальных доходах, поступающих в бюджеты.

Усовершенствование налоговой системы как основного

источника доходов бюджетов в первую очередь означает:

• обеспечение увеличения собираемости налогов путем

регулирования налогооблагаемой базы;

• сокращение сроков просроченной задолженности;

• усиление финансового контроля;

• изменение порядка зачисления платежей по уровням

бюджетной системы;

• введение государственной монополии на производство

алкогольной продукции;

• изменение налогового законодательства, в частности

отмены льгот, снижения ставок, отмены отдельных видов

налогов, замены налогов на единый налог на доход и т. д.

Низкий уровень сбора налогов объясняется сокрытием

выручки налогоплательщиками, уходом от уплаты налогов

отдельными налогоплательщиками, несовершенством нало-

гового законодательства.

Повышение эффективности использования государствен-

ной собственности, собственности субъектов РФ и муници-

пальных образований означает, что необходимо повысить

персональную ответственность руководителей всех уровней

собственности за использование активов, своевременное по-

лучение дивидендов по акциям, арендной платы за исполь-

зование государственного имущества, за создание условий

для привлечения инвестиций.

Переход на казначейскую систему исполнения бюджета

означает переход к единому счету Федерального казначейст-

ва РФ, что обеспечит централизацию всех средств бюдже-

та, в том числе счетов государственных внебюджетных фон-

дов, средства которых остаются в распоряжении коммер-

ческих банков на достаточно длительное время. Казначейс-

кая система требует своего реформирования в направлении

придания ей самостоятельного статуса по исполнению бюд-

жетов, который в настоящее время принадлежит Минфину

России.

Усовершенствовать законодательную базу и определить

механизм регулирования доходов и расходов по уровням

бюджетной системы означает, что необходимо четко раз-

граничить права, полномочия и ответственность всех уров-

ней власти бюджетной системы, урегулировать механизм

устранения встречных бюджетных потоков денежных

средств путем изъятия доходов, создаваемых в террито-

риальных образованиях, более четко определить механизм

перераспределения доходов между бюджетами различных