Александров И.М. Бюджетная система Российской Федерации

Подождите немного. Документ загружается.

Раздел 4

БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС

И БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО

Глава П. БЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ

И БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ

Под бюджетным процессом понимается определенная

последовательность действий органов законодательной, пред-

ставительной, исполнительной власти и других лиц государ-

ства и местного самоуправления, а также организаций, свя-

занных с планированием и составлением проектов бюдже-

тов, их рассмотрением, утверждением, исполнением и вы-

полнением контрольных функций.

Участниками бюджетного процесса являются:

• Президент РФ;

• Счетная Палата РФ;

• федеральные и территориальные законодательные и

представительные органы власти;

• органы исполнительной власти в лице финансовых ор-

ганов и органов, осуществляющих сбор доходов в бюджеты;

• органы денежно-кредитного регулирования;

• органы государственного и муниципального контроля;

• государственные внебюджетные фонды;

• главные распорядители и распорядители бюджетных

средств;

• бюджетные учреждения, государственные и муници-

пальные унитарные предприятия;

321

• кредитные организации, осуществляющие операции со

средствами бюджетов;

• другие получатели бюджетных средств.

11.1. Принципы построения бюджетных

отношений

Бюджетные отношения представляют собой отношения

между органами всех уровней власти бюджетной системы по

вопросам разграничения и закрепления бюджетных полно-

мочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности в

области составления, утверждения и исполнения бюджетов

и бюджетного процесса.

Бюджетные отношения строятся на принципах:

• бюджетного федерализма;

• распределения и закрепления доходов и расходов бюд-

жетов по уровням бюджетной системы;

• равенства бюджетных прав РФ, субъектов РФ и муни-

ципальных образований в отношении собственных бюджетов;

• выравнивания уровней минимальной бюджетной обес-

печенности субъектов РФ и муниципальных образований;

• равенства всех бюджетов субъектов РФ во взаимоот-

ношениях с федеральным бюджетом;

• равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с

бюджетами субъектов РФ;

• передачи отдельных видов расходов федерального бюд-

жета в бюджеты субъектов РФ и расходов субъектов РФ в

местные бюджеты путем включения соответствующих норм

и закрепления их федеральным законом о федеральном бюд-

жете и законами о бюджетах субъектах РФ.

Распределение и закрепление доходов и расходов бюд-

жетов по уровням бюджетной системы производится по еди-

ным базовым нормативам, закрепленным федеральным за-

конодательством.

В целях расширения возможностей федерального бюд-

жета по выравниванию уровней бюджетной обеспеченности

322

регионов целесообразно, чтобы налогоплательщики по спе-

циальному перечню в полном объеме перечисляли платежи

непосредственно в местные или региональные бюджеты.

В интересах реализации принципа равенства бюджетов

субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюдже-

том законом устанавливается не только единые для всех

субъектов РФ нормативные отчисления от федеральных ви-

дов налогов, но и единый порядок уплаты налогов и сборов.

Нормативы финансовых затрат на предоставление госу-

дарственных услуг и нормативы минимальной бюджетной

обеспеченности являются основой для расчета финансовой

помощи субъектам РФ из федерального бюджета, которые

определяются на основе единой методики с учетом социаль-

но-экономических, географических, климатических и других

особенностей регионов. Всякого рода соглашения между РФ

и ее субъектами, содержащие определенные нормы, нару-

шающие единый порядок взаимоотношений между федераль-

ным бюджетом и бюджетами РФ, а также другие положе-

ния, устанавливающие и закрепляющие иные бюджетные

взаимоотношения, являются недействительными. В течение

финансового года органы законодательной, представитель-

ной и исполнительной власти всех уровней не могут прини-

мать решений, приводящих к увеличению расходов бюдже-

тов либо к снижению доходов бюджетов других уровней бюд-

жетной системы, без внесения изменений и дополнений в

соответствующий закон о бюджете, компенсирующих уве-

личение расходов или снижение доходов.

Финансовая помощь из федерального бюджета субъек-

там РФ осуществляется в форме:

• дотаций или субвенций на выравнивание уровней ми-

нимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

• субвенций на финансирование отдельных целевых рас-

ходов.

Размеры дотаций и субвенций из федерального бюджета

предоставляются субъекту РФ на выравнивание уровня ми-

нимальной бюджетной обеспеченности исходя из нормативов

323

финансовых затрат на предоставление государственных ус-

луг, обеспечивающих минимальные социальные стандарты.

Перечень, виды и количественные значения минимальных

государственных социальных стандартов устанавливаются

федеральным законом с учетом определения возможностей

консолидированного бюджета РФ. Порядок предоставления и

расчета конкретных размеров финансовой помощи на вырав-

нивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности

также определяется федеральным законом.

Нормативы финансовых затрат на предоставление госу-

дарственных услуг и нормативы минимальной бюджетной

обеспеченности устанавливаются Правительством РФ. Состав-

ление и исполнение бюджетов основано на приоритетном

финансировании расходов, связанных с обеспечением мини-

мальных государственных социальных стандартов при безус-

ловном исполнении долговых обязательств.

Предоставление субвенций из федерального бюджета

бюджетам субъектов РФ на финансирование расходов, име-

ющих целевой характер, осуществляется в соответствии с

федеральным законом.

Субъектам РФ из федерального бюджета также предос-

тавляются целевые бюджетные ссуды на финансирование

кассовых разрывов, связанных с сезонным характером зат-

рат либо характером непоступлений доходов, на срок до 6

месяцев на возмездных и безвозмездных условиях. Цели пре-

доставления таких ссуд, условия оплаты и возврата опреде-

ляются федеральным законом о федеральном бюджете на

очередной финансовый год. Если предоставленные бюджет-

ные ссуды не погашены до конца финансового года, то ос-

таток непогашенной ссуды погашается за счет средств фи-

нансовой помощи, оказываемой бюджету субъекта РФ из

федерального бюджета в очередном финансовом году. Если

же бюдгкет субъекта РФ не получит финансовой помощи из

федерального бюджета в очередном финансовом году, то

часть бюджетной ссуды погашается за счет отчислений от

федеральных налогов, зачисляемых в бюджет субъекта РФ.

324

Субъекты РФ, получившие финансовую помощь из фе-

дерального бюджета, подлежат проверке контрольными орга-

нами Минфина России и Счетной палаты РФ, в том числе в

обязательном порядке, если они получили финансовую по-

мощь в размере, превышающем 50% расходов их консоли-

дированного бюджета.

Финансовая помощь из бюджета субъекта РФ муници-

пальным (местным) бюджетам осуществляется в виде:

• финансовой помощи на выравнивание уровней мини-

мальной бюджетной обеспеченности муниципальных образо-

ваний с целью обеспечения минимальных государственных

специальных стандартов;

• субвенций на финансирование отдельных целевых рас-

ходов;

• ссуд на покрытие временных кассовых разрывов, воз-

никающих при использовании средств местных бюджетов.

Порядок предоставления и расчета финансовой помощи

на выравнивание уровня социально-экономического разви-

тия и субвенций на финансирование целевых расходов мест-

ных бюджетов определяется законом субъекта РФ.

Порядок и условия предоставления бюджетных ссуд из

бюджета субъекта РФ определяется органом исполнитель-

ной власти субъекта РФ в соответствии с Бюджетным ко-

дексом РФ и законодательными актами субъекта РФ о бюд-

жете.

Местные бюджеты, получившие финансовую помощь,

субвенции и ссуды из бюджета субъекта РФ, подвергаются

проверке (ревизии) уполномоченными органами власти

субъекта РФ на предмет целевого и эффективного использо-

вания выделенных средств.

Формирование бюджетов закрытых административно-тер-

риториальных образований (ЗАТО) имеет свои особенности:

• в доход бюджета ЗАТО в полном объеме зачисляются

все виды федеральных, региональных и местных налогов,

сборов и других поступлений, аккумулированных на его тер-

ритории;

325

• при недостатке собственных средств и ресурсов в доход-

ной части бюджета ЗАТО в его бюджет выделяются из феде-

рального бюджета дотации на финансирование расходов,

связанных с функционированием органов местного самоуп-

равления. Размер дотаций утверждается федеральным зако-

ном о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

• превышение доходов над расходами бюджета ЗАТО

не подлежит изъятию в бюджет другого уровня бюджетной

системы;

• исполнение бюджета ЗАТО производится непосред-

ственно Федеральным казначейством РФ.

11.2. Бюджетный федерализм

Основу бюджетного федерализма составляют разграни-

чения предметов ведения и полномочий РФ и субъектов РФ,

заложенных в Конституции РФ.

Конституцией РФ закреплено как федеративное устрой-

ство Российской Федерации, так и разграничение предме-

тов ведения и полномочия органов всех уровней власти. Фе-

деративное устройство РФ, разграничение прав и полномо-

чий между центром и субъектами РФ, с одной стороны, между

субъектами РФ и муниципальными образованиями, с другой

стороны, является основой бюджетного федерализма, кото-

рый базируется на следующих принципах:

• разграничение прав и полномочий между органами всех

уровней власти по формированию соответствующих бюдже-

тов;

• законодательное разграничение прав и полномочий всех

уровней власти по исполнению соответствующих бюджетов;

• обеспечение соответствующих органов власти необхо-

димыми финансовыми ресурсами для выполнения ими своих

задач и функций;

• обеспечение единого механизма выравнивания дохо-

дов всех звеньев бюджетной системы по вертикали и гори-

зонтали;

326

• наличие единых, прозрачных и понятных методов

регулирования бюджета для каждого звена бюджетной си-

стемы;

• самостоятельность и равноправие каждого бюджета,

входящего в единую бюджетную систему, в определении на-

правлений использования бюджетных средств, в подконтроль-

ности исполнения бюджета соответствующими законодатель-

ными органами власти.

В соответствии с Конституцией РФ субъектами РФ яв-

ляются республики в составе РФ, края, области, автоном-

ные округа и автономные области, города Москва и Санкт-

Петербург. Субъекты РФ по своему административно-терри-

ториальному делению состоят из районов, городов, поселков

и сел, составляющих муниципальные образования.

В соответствии с федеративным принципом построения

государства каждый субъект РФ имеет свой бюджет, сред-

ства которого используются для решения задач и выполне

ния функций, отнесенных к органам власти субъекта Феде-

рации. Согласно Бюджетному кодексу РФ бюджеты субъек-

тов РФ именуются региональными бюджетами.

В ведении РФ находятся:

• управление федеральной собственностью;

• установление основ бюджетной политики и федераль-

ных программ в области государственного, экономического,

социального и культурного развития;

• установление правовых основ и кредитных отношений;

• установление основ ценовой политики;

• определение федерального бюджета, федеральных

налогов и федеральных фондов.

По предметам ведения РФ принимаются федеральные

конституционные и федеральные законы, имеющие прямое

действие на всей территории РФ.

В совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся:

• ведение, пользование и распоряжение землей, недра-

ми, водными и другими природными ресурсами;

• разграничение государственной собственности;

327

• природопользование, охрана окружающей среды и обес-

печение экологической безопасности;

• вопросы образования, науки, культуры, физической

культуры и спорта;

• вопросы здравоохранения, защиты семьи, материнства

и детства, социальная защита и социальное обеспечение;

• административное, процессуальное, трудовое, семей-

ное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство,

законодательство о недрах и об охране окружающей среды;

• координация международных и внешнеэкономических

связей субъектов РФ, выполнение международных догово-

ров и другие вопросы.

По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ

издаются федеральные законы и принимаются в соответствии

с ними законы и другие нормативно-правовые акты.

Вне предметов ведения РФ и полномочий РФ по пред-

метам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты

РФ обладают всей полнотой государственной власти.

Вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и

субъектов РФ субъекты РФ осуществляют собственное пра-

вовое регулирование, включая принятие законов и других

нормативно-правовых актов, законы и нормативно-правовые

акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным

законам.

Принципы бюджетного федерализма реализуются в ре-

гиональной политике РФ, целями которой являются:

• обеспечение социальных, экономических, правовых и

организационных основ федерализма РФ, создание единого

правового и экономического пространства;

• обеспечение единых минимальных социальных стан-

дартов и равной социальной защиты и гарантирование соци-

альных прав граждан, установленных Конституцией РФ;

• выравнивание условий социально-экономического раз-

вития регионов;

• приоритетное развитие регионов, имеющих более важ-

ное стратегическое значение;

328

• становление и обеспечение гарантий и прав местных

органов самоуправления.

Основным элементом социальной политики является по-

вышение уровня минимальных государственных гарантий:

• минимально-достаточной заработной платы;

• минимально-необходимых пенсий и пособий с учетом

роста цен на товары и услуги.

Главными целями региональной политики в области до-

ходов являются:

• обеспечение максимально благоприятных экономичес-

ких, правовых и организационных условий для роста зара-

ботной платы, пенсий, пособий и других денежных доходов

граждан;

• стабилизация уровня жизни населения, создание ус-

ловий для повышения уровня жизни населения регионов.

Для реализации задач региональной политики в бюджет-

ной сфере необходимо обеспечить:

• бездефицитность бюджетов субъектов РФ за счет из-

менения налоговой системы и получения доходов от других

источников;

• законодательное разграничение полномочий между

федеральными органами власти, органами власти субъектов

РФ, органами власти местного самоуправления по реализа-

ции социально-экономической политики;

• формирование доходов бюджетов и распределение

средств по статьям расходов в соответствии с возможностя-

ми и потребностями;

• возможность при формировании бюджетов определять

и учитывать финансовый и налоговый потенциал каждого

источника и субъекта РФ;

• сбалансированность бюджетов всех уровней, согласо-

вание между РФ и ее субъектами расчетных принципов и

методов;

• право самостоятельного принятия каждым органом

власти решения о направлениях и масштабах использование

бюджетных средств;

329

• контроль за целевым и эффективным расходованием

средств, выделяемых из бюджетов на социально-экономичес-

кое развитие;

• решение вопросов развития образования, здравоохра-

нения, культуры, физической культуры и спорта, ЖКХ,

социально-бытового обслуживания населения и других воп-

росов на уровне органов государственной власти субъекта РФ

и органов местного самоуправления.

Вместе с тем решение крупномасштабных социально-

экономических проблем требует совместных усилий федераль-

ных органов власти и органов власти субъектов РФ, которые

направляются на:

• противодействие тенденциям ухудшения демографи-

ческой ситуации в стране в целом;

• предотвращение обнищания населения и минимизацию

отрицательных последствий безработицы;

• регулирование миграционных процессов, особенно по

размещению беженцев и переселенцев, или условий в соот-

ветствии с федеральными и региональными программами;

• содействие развитию и совершенствованию системы

образования на всех уровнях и на всех территориях, особен-

но в труднодоступных районах и в сельской местности;

• оказание помощи населению регионов, попавших в

трудные ситуации в результате стихийных бедствий, эколо-

гических и техногенных катастроф, в зону военных действий

или межнациональных конфликтов.

Совершенствование федеративных отношений в усло-

виях новой экономической политики входит в число при-

оритетных задач. Оптимизация федеративных отношений

не преследует целей возвеличивания субъектов РФ, ее за-

дачи:

• совершенствование механизма учета интересов субъек-

тов РФ на федеральном уровне, расширение полномочий

органов власти субъектов РФ, повышение их роли ответ-

ственности за положение дел не только в своем регионе, но

и в целом в стране;

330