Ахинов Г.А. Основы экономики общественного сектора

Подождите немного. Документ загружается.

тят. Вторая причина - возможность свободного корректируемого

действия. Изменение экономической деятельности может привести к

позитивным внешним результатам, которые испытают на себе все

участники, а не только те, которые терпят издержки. Кооперативные

действия могут быть гарантией против асимметричного распределения

издержек и прибылей. Третья причина для участников войти в переговоры

с целью урегулирования может быть описана как «боязнь худшего».

Существует давление на участников, заставляющее их приспосабливаться

к изменениям, и они осознают тот факт, что это давление может быть

законодательно усилено, в случае, если они не кооперируются на

добровольной основе. Переговоры могут привести к результатам,

благоприятным для всех. В случае принуждения, результат далеко не так

хорошо предсказуем.

Однако, эти потенциальные преимущества регулирования посредст-

вом переговоров могут быть реализованы только при определенных об-

стоятельствах. Первое, должен быть участник, который имеет полномочия

вести переговоры с общественной властью. Второе, должна быть причина

доверять, что участники готовы принять на себя ответственность за ре-

зультаты переговоров.

Даже если эти предварительные условия исполняются, нет гарантии,

что регулирование будет эффективным, поскольку участники будут вы-

полнять принятые на себя обязательства только если они ожидают для себя

выгоды. В заключение следует отметить, что регулирование посредством

переговоров может быть эффективным, если, по крайней мере, два ус ловия

исполняются:

—это ситуация, в которой каждый участник имеет какую-либо выго

ду, или, по крайней мере, каждый способствует каким-либо образом об

щим целям регулирования;

- правительство может принять на себя обязательства по усиленному

внедрению регулирования в случае, если участники сами не могут прийти

к удовлетворительному решению.

В этой части мы рассмотрели регулирование посредством перегово-

ров. Общественная власть чтобы быть эффективной в процессе регулиро-

вании должна отвечать за институциональное содержание, частью которо-

го она является, и в котором действует. Мы разграничили регулирование

посредством переговоров, как стиль регулирования, который хорошо при-

меним в условия неопределенности компромиссов между общественными

и частными экономическими целями. Регулирование посредством перего-

воров является хорошим инструментом в процессе управления институ-

циональными изменениями.

Лекция 3. ГОСУДАРСТВО И ОСНОВНЫЕ ИНСТИТУТЫ

ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА

В настоящее время, несмотря на сам факт признания большинством

экономистов не только необходимости, но и целесообразности сочетания

рынка и государства в решении социальных и экономических вопросов,

между ними существуют достаточно серьезные разногласия относительно

пропорций этого сочетания: а именно: о границах государственного вме-

шательства в экономические процессы и о формах общественного (в том

числе государственного) контроля в вопросах реализации социальной по-

литики.

В экономической литературе находят отражение две принципиально

полярные позиции относительно роли государства в решении проблем

экономического и социального развития — неолиберальная и

эгалитарная. Сторонники неолиберального подхода считают

нецелесообразным сохранение усиления роли государства в экономике, в

том числе и в решении проблем социального развития. При этом решение

социальных задач, которые невозможно отрегулировать в рамках

рыночных отношений, предполагается передать частным

негосударственным общественным организациям. Сторонники данного

подхода (который в условиях кризиса государства всеобщего

благосостояния был очень популярен с середины 70-х и до конца 80-х гг.)

фактически возвращаются к роли государства эпохи капитализма

свободной конкуренции, в котором принцип распределения по труду

действует опосредованно и реализуется через рынок факторов про-

изводства. Это предполагает обеспечение каждым индивидом благополу-

чия своей семьи за счет своей трудовой и предпринимательской деятель-

ности, а также высокую степень семейной, в том числе личной, ответст-

венности и индивидуальной инициативы. Данная позиция восходит к по-

ниманию роли государства «ночного сторожа», описанной еще Адамом

Смитом в его работе о богатстве народов

, которая предполагает, что госу-

дарство в вопросах реализации социальной политики берет на себя мини-

мальные функции и обеспечивает выполнение программ по борьбе с ни-

щетой, а также помощь пострадавшим от различных бедствий

Другую крайнюю позицию - занимают радикалы государственники,

которые считают необходимым, чтобы ведущей в экономике была госу-

дарственная собственность, а доминирующей формой контроля над произ-

' Смит А. Исследования о природе и причинах богатства народов // Антология

экономической классики. Кн. 1, 2. М: Эконов, 1993.

Отчет о мировом развитии - 1997. Государство в меняющемся мире. Всемирный

банк, 1997. С. 33.

водством и распределением общественного богатства должно стать соци-

альное государство. Наиболее радикальный вариант социального государ-

ства представляет собой социальный уклад государственного социализма,

и его самой типичной моделью была советская система, которая предпола-

гала планово-распределительные отношения как в производстве, так и в

распределении общественного богатства.

Понимание парадигмы социального и экономического развития об-

щества, лежащий в основе эгалитарного подхода, во многом восходит к

концу XIX в., когда возрастающий вес государства и снижение степени

автократии в вопросах общественного выбора благодаря усилению

контроля со стороны парламентариев привел к тому, что экономисты

стали все больше и больше интересоваться расходной частью

государственной деятельности и все активнее искали способы повышения

ее эффективности. Появление «экономики благосостояния» А.К. Пигу и

макроэкономики Дж.М. Кейнса и его идей антициклической бюджетной

политики, вопросы государственных расходов, эти мысли стали центром

внимания аналитиков (поскольку их мультипликативный эффект был

значительнее, чем результаты налогообложения). Дж.М. Кейнс, в

частности писал, что: - «идеи экономистов и политических мыслителей -

и когда они правы и когда ошибаются - имеют гораздо большее значение,

чем принято думать. В действительности только они и правят миром»

Менее радикальным вариантом подхода к решению социально-

экономических задач можно назвать западную социальную систему, на--

шедшую свою реализацию в форме государства всеобщего благосостоя-

ния, в котором наиболее полное и законченное развитие нашла идея отде-

ления механизма хозяйствования от способа распределения (в том числе и

через заключение тарифных соглашений между предпринимателями,

профсоюзами и правительством).

В современном демократическом обществе общественная деятель-

ность не сводится только к деятельности государства, поскольку в соответ-

ствии с институциональной организацией гражданского общества государ-

ство является лишь одной из форм организации общества, хотя и концен-

трированно выражает и символизирует интересы данного общества в це-

лом. Опираясь на силу закона и обладая исключительным правом принуж-

дения, государство осуществляет свои властные функции для достижения

целей, стоящих перед обществом в целом. Это одна из самых важных про-

блем, стоящих сегодня перед российским обществом, от понимания кото-

рой во многом зависит успех либо неуспех проводимых в настоящее время

Кейнс Дж.М. Общая теория занятости, процента и денег // Антология

экономической классики. М.: Эконов, 1993. Т. 2. С. 432.

общественно-политических (в том числе социально-экономических) ре-

форм. Реформы, направленные на создание гражданского общества, пред-

полагают отказ от тоталитарных форм правления, а следовательно, и отказ

от стереотипов, существовавших в общественном сознании относительно

патерналистской функции государства, в пользу его новой роли как орга-

низатора коллективных действий

(в том числе и в организации социально-

экономического пространства). Понимание роли государства как организа-

тора коллективных действий предполагает достаточно жесткий контроль

со стороны общества (в том числе и через механизмы общественного вы-

бора) над деятельностью органов государственной власти и управления.

В современном демократическом обществе центральным звеном, ко-

торое будет гарантировать свободу личности и реализацию ее социальных

и экономических интересов, являются различные добровольные ассоциа-

ции и заинтересованные группы сообществ. Идея об обществе как единой

целостности большого множества различного рода ассоциации впервые

была выдвинута А.Токвилем. Согласно идеям Токвиля, когда граждане пу-

тем взаимных соглашений создают различного рода ассоциации и объеди-

нения с целью решения тех задач, которые они, граждане, не могут реали-

зовать в одиночку, они в первую очередь учатся совмещать понимание

личного интереса в общественной добродетелью. «Правильно понимаемый

личный интерес, — писал А.Токвиль, - включает правильное понимание и

учет интересов других людей, соотнесение с ними. В демократических

странах умение создавать объединение - первооснова человеческой

жизни, прогресс всех остальных ее сторон зависит от прогресса в этой

области» .

Идея А.Токвиля об ассоциациях имеет много общего с идеями соли-

дарности, нашедшими свое последовательное развитие еще в начале XX

в. в работах российского ученого Г.К. Гинса. Теория солидарного

поведения, легшая в основу современных систем социального страхования,

исходит из того, что в межгрупповых отношениях индивид имеет

возможность достаточно полно выразить свои интересы, так как

ассоциативное, солидарное поведение, по мнению Г.К. Гинса, выражается

в уступках, компромиссах, соглашениях не для пользы одних лиц, а для

взаимной пользы

Благодаря добровольным объединениям людей, как известно, не

только формируются тесные отношения между людьми, что противодейст-

вует развитию индивидуалистических тенденций (заложенных в природу

человека), но и формируется так называемый кооперативный тип экономи-

Тамбовцев В.Л. Государство и переходная экономика: Пределы управляемости.

М:

Экономический факультет МГУ, 1997. С.

113-117.

' Токвиль А. Путешествие по Америке. Изд-во Йельского университета, 1959. С.

184,

331.

' См. Гинс Г.К. Предприниматель. С. 213.

ческого поведения. Как отмечал В.Остром (один из видных специалистов

по проблемам американского федерализма), относительно легкий учет в

рамках малых групп усилий каждого их члена дает возможность использо-

вания общественного принуждения с целью того, чтобы каждый человек

мог взять на себя долю общего бремени и нести его для обеспечения поль-

зования каким-либо общественным благом. Поэтому, по мнению того же

В.Острома, «по мере того как мы овладеваем искусством строить конст-

руктивные отношения друг с другом ... мы обучаемся самоуправлению.

Правят не правительства, правят граждане»

Вместе с тем характерно мнение экспертов Всемирного банка

, что

более четкое понимание институтов и норм, воплощенных в рыночных ме-

ханизмах, показывает ошибочность мнения, что стратегия развития - это

выбор между государством и рынком. Странам необходимо развитие рын-

ка; но им также необходимо дееспособные государственные институты,

обеспечивающие развитие рынка. Как видно, в основе данного подхода к

определению роли государства в решении социально-экономических задач

лежит идея о том, что уважение человеческой личности и улучшение усло-

вий ее жизни (т.е. экономические составляющие социального развития

общества) есть необходимое условие для обеспечения макроэкономиче-

ской стабильности и микроэкономической конкуренции. V В соответствии с

общими положениями экономики общественного сектора современное

экономическое пространство определяется как смешанная рыночная

экономика, в которой имеют место как общественное, так и частное

потребление, и соответственно, обеспечение и производство благ

осуществляется государственным и частным секторами, а роль государства в

реализации социальной и экономической политики определяется следую-

щими категориями, описанными еще в середине XX в. одним из видных

экономистов Р.Масгрейвом это — стабилизационная функция, функция

распределения ресурсов (аллокативная) и функция распределения доходов

(дистрибутивная).

Стабилизационная функция.

Как известно, реализация экономической политики стабилизацион-

ной функции государства приводит к изменению значений основных мак-

роэкономических параметров: ВВП, инфляции, уровня безработицы, де-

фицита госбюджета, совокупного фонда заработной платы и т.д. Это про-

исходит в том числе и потому, что посредством монетарных методов мож-

но изменить предложение денег в экономической системе. Механизм воз-

действия денежно-кредитной политики, на основные макроэкономические

Остром В. Смысл американского федерализма. М., 1993. С. 252.

Отчет о мировом развитии - 1997: Государство в меняющемся мире.

Международный банк реконструкции и развития. Всемирный банк, 1997. С. 45.

показатели, а также результат корреляции между приращением денежной

массы и состоянием экономики по-разному расценивается в кейнсианской

и монетаристской теориях, которые используемых для принятия денежны-

ми властями практических решений. Кредитно-денежная политика на мак-

ро уровне - это совокупность мер, проводимых в области денежного об-

ращения и кредитных отношений для придания макроэкономическим про-

цессам нужного государству направления развития. Влияя на основной

объект монетарной политики - денежную массу, центральный

финансовый орган играет одну из ведущих ролей в государственном

регулировании рыночной экономики. Наделенный государством правом

эмиссии, Центральный Банк (или приравненный к нему финансовый

орган), реализует политику стабилизации экономики путем достижения

товарно-денежной сбалансированности. В процессе реализации

государством стабилизационной функции в экономике должны быть

созданы предпосылки для повышения занятости и доходов населения,

расширения налоговой базы и увеличения средств, направляемых на

социальные нужды и развитие социальной сферы. В свою очередь,

улучшение социального положения абсолютного большинства граждан

создает благоприятные условия для экономического развития путем

увеличения объема платежеспособного спроса населения на товары и

услуги.

Механизм реализации политики финансовой стабилизации включает

методы и инструменты регулирования наличных и безналичных банков-

ских операций, а также конкретные формы контроля за динамикой денеж-

ной массы, банковскими процентными ставками и банковской ликвидно-

стью на макро- и микроуровне, в рамках основной формулы макроэконо-

мического равновесия

Р х Q = mxv

где: Р - цена ресурсов; Q — количество ресурсов; т - количество денег; v

— скорость обращения денег.

Как отмечалось выше в кейнсианской и монетаристских теориях по

разному рассматривается механизм воздействия денежно-кредитной поли-

тики на основе макроэкономические показатели. Это объясняется тем, что

если показатель объема потенциального потребления (mv) будет превы-

шать объем потенциального производства (PQ), то как видно на рис. 1 на

горизонтальном кейнсианском и промежуточном отрезках кривой сово-

купного предложения это превышение будет обеспечивать дальнейший

экономический рост, а на вертикальном классическом отрезке, такое пре-

вышение будет способствовать усилению инфляционных процессов.

В заключении, необходимо, также отметить, что абсолютное боль-

шинство специалистов, занимающихся государственными финансами, счи-

тают, что за реализацию стабилизационной функции в экономике, должно

нести ответственность центральное правительство.

Функция распределения ресурсов. Данная функция предполагает

распределение ресурсов между частным и общественным секторами. Это

соотношение определяется как доля бюджетных изъятий из ВВП. Допол-

нительным источником ресурсов для обеспечения деятельности общест-

венного сектора являются налоговые льготы: Бюджетная система - форма

образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных

для обеспечения задач и выполнения функций органов государственной

власти и местного самоуправления в виде баланса доходов и расходов.

Бюджетная система определяется как совокупность всех видов бюджетов и

базируется на следующих принципах:

- единство с учетом типа государственного устройства страны (уни-

тарное или федеральное);

-разграничение бюджетных полномочий между органами власти

всех уровней;

-разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной

системы;

- самостоятельность бюджетов;

- равенство бюджетов соответствующего уровня;

- сочетание интересов всех уровней бюджетной системы.

Бюджетный процесс - это регламентируемая нормами права дея-

тельность государственных органов и органов местного самоуправления

по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, их утверждению и

исполнению.

Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регу-

лирование, т.е. процесс распределения и перераспределения средств между

бюджетами различного уровня в целях выравнивания доходной части

бюджетов до минимально необходимого уровня.

Специфика реализации распределительной функции в формирую-

щейся модели бюджетного федерализма Российского государства состоит в

том, что реформирование системы межбюджетных отношений происходит в

сложных условиях, когда еще не действуют в полную силу присущие

рыночной экономике демократичного государства механизмы саморегули-

рования. Как свидетельствует мировой опыт, в кризисные периоды возникает

тенденция к централизации экономической и политической власти по

крайней мере до этапа преодоления общего кризиса. Действительно, в ус-

ловиях унитарной бюджетной системы центральное правительство, видимо,

имело бы меньше ограничений в вопросах реализации своей распреде-

лительной функции. Однако, усиление централизации распределительной

функции государства в рамках бюджетно-налоговой политики сталкивается

с рядом ограничений, которые лежат в плоскости проблем, связанных с

получением, владением и распределением информации и информационных

потоков, необходимых для принятия оптимальных социальных, экономи-

ческих и политических решений. В этих условиях для исполнения распре-

делительной функции государство должно (в отличие от стабилизационной

функции и функции распределения доходов, которые могут и должны быть

максимально централизованы) идти по пути децентрализации, т.е. путем

распределения и перераспределения полномочий по уровням госу-

дарственного и местного управления.

Функция распределения доходов. Данная функция предполагает

распределение дохода или богатства исходя из принципов, заложенных в

теории общественного благосостояния.

Политика перераспределения доходов предполагает осуществление

комплекса мер по стабилизации среднего уровня жизни населения, посте-

пенное сокращение масштабов бедности (в перспективе - искоренение

массовой бедности), уменьшение разрыва в уровне жизни между различ-

ными категориями населения.

Функция распределения доходов имеет очень большое значение, по-

скольку при условии невмешательства государства в рамках рыночной

экономики, образуется тенденция к такому распределению доходов и бо-

гатств, которая противоречит самим основам рыночной экономики. Это

объясняется тем, что увеличение масштабов бедности ведет к ограничению

платежеспособного спроса населения, а как следствие этого, сокращению

объемов инвестиций и производства готовой продукции.

В целях соблюдения справедливости, политика перераспределения

доходов должна осуществляться в основном централизованно. В против-

ном случае придется допустить существование нескольких различных

функций общественного благосостояния внутри одной страны. Так или

иначе, политика децентрализованного перераспределения мало оправданна

ввиду миграции, которая может из-за этого возникать (гипотеза Тибу):

«богатые» будут перемещаться в зоны, где перераспределение доходов не

такое сильное, а «бедные» - туда, где оно более значительно. Поэтому все

зависит: во-первых, от масштабов предусмотренного корректирующего

перераспределения; во-вторых, от того, насколько гармонично согласуется

политика отдельных децентрализованных единиц и, в-третьих, от про-

странственной подвижности экономических агентов.

Наметившаяся в России, за годы проведения реформы, тенденция к

постепенному отказу от патерналистской функции государства в механиз-

мах реализации экономической и социальной политики (что предполагает

создание различных институциональных структур, характерных для ры-

ночной экономики) не должна существенно отражаться на целях экономи-

ческой и социальной политики.

Отнесение институциональных структур к государственному (обще-

ственному) либо частному сектору осуществляется в зависимости от ха-

рактера собственности и порядка финансирования. Доходы, т.е. ресурсы,

находящиеся в распоряжении государственных учреждений и организаций,

занятых предоставлением благ населению, образуются в основном за счет

обязательных платежей экономических субъектов, т.е. строятся на основе

глобального налогообложения. В случае смешанного финансирования ин-

ституциональная структура, предоставляющая соответствующее благо,

может быть отнесена к частному, либо к государственному сектору эконо-

мики по преобладанию порядка финансирования.

При рассмотрении расходов, осуществляемых через бюджетно-

налоговую систему и направленных на финансирование деятельности ор-

ганов государственной власти по предоставлению населению услуг, кото-

рые принято классифицировать как чистые общественные и/или социально

значимые блага, необходимо учитывать, что их потребление имеет обяза-

тельный для всех характер. Вместе с тем, система социальной помощи, ко-

торая предполагает предоставление населению общественных и социально

значимых благ действует исходя из принципа социальной заботы общества

о своих социально уязвимых членах, предусматривает различные унифи-

цированные подходы к определению малообеспеченных групп населения и

бесплатное предоставление на добровольной основе им социальной помо-

щи. При рассмотрении бюджетных расходов также важно учитывать фе-

номен «фискальной иллюзии» граждан. Эта иллюзия выражается в нали-

чии временного лага между налоговыми поступлениями, (а также косвен-

ных налогов и государственного долга), и бюджетными расходами, что

приводит к иллюзии их бесплатного предоставления.

Порядок формирования доходов для государственной системы соци-

ального страхования осуществляется за счет применения целевых социальных

платежей от фонда оплаты труда и фонда заработной платы, т.е. средства

работодателей и работников. Данные финансовые ресурсы аккумулируются на

счетах соответствующих внебюджетных фондов. Как и обычные налоги,

социальные взносы производятся регулярно и имеют принудительный

характер. Внебюджетные фонды должны являться трастовыми структурами,

осуществляющими владение, распоряжение и использование ресурсов в

строгом соответствии со своими уставными целями и задачами. Во многих

странах (в том числе и в России) на эти фонды возложена обязанность акку-

мулировать финансовые ресурсы, и капитализировать их через депозиты

банков и рынок ценных бумаг. В заключении следует отметить, что если сис-

тема страхования носит обязательный характер, то она относится к социаль-

V но значимым благам, а если добровольный, то к клубному благу.

Ресурсы, находящиеся в распоряжении негосударственных неком-

мерческих организаций, которые предоставляют населению нерыночные

социальные услуги, образуются за счет добровольных взносов и пожертво-

ваний населения, а также платных услуг и доходов от собственности.

В последние десятилетия в мировой практике предоставления госу-

дарством социальных услуг населению находят широкое распространение

контрактно-договорные отношения между государством и негосударст-

венными некоммерческими организациями. Это объясняется тем, что не-

которые виды благ, которые традиционно было принято определять как

общественные, обладают свойствами и чертами частных благ и, следова-

тельно, могут предоставляться целиком или частично (сверх определенно-

го обществом минимального социального стандарта) на платной основе.

Природе таких общественных благ соответствует особая структура инсти-

туционального механизма, предполагающая возможность отделения функ-

ций их производства и потребления от функций их оплаты. В случае, когда

происходит выбор идет между бюджетными организациями, ситуацию

можно охарактеризовать как внутреннюю конкуренцию и квазирыночные

отношения, а если организация не бюджетная, то тогда это уже будут нор-

мальные рыночные отношения в рамках взаимодействия между общест-