Ахинов Г.А. Основы экономики общественного сектора

Подождите немного. Документ загружается.

ное поведение является рациональным для индивида и в большей степени

в конечном итоге отвечает его собственным интересам.

В заключении следует отметить, что рассмотрение экономики обще

ственного сектора дает много полезного и интересного не только в

научном но и в практическом плане, например, открывается

возможность «п

определить основы экономической и социальной политики государству

«механизма их реализации, цель которого есть оптимизация размеров

также механизма их реализации,цель которого есть оптимизация

размера в семеййный бюджет и налоговых отчислении в раз

С0ЦИ

бю

д^™^внебю^етнь- социальны, фонды, на федеральном, ™

«нГГмГных уровнях государственной власти и управления.

Лекция 2. ЭКОНОМИКА ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА:

ПОЗИТИВНЫЙ И НОРМАТИВНЫЙ ПОДХОДЫ

Экономика общественного сектора включает в себя круг проблем,

связанных с деятельностью общественного сектора, т.е. центральной вла-

сти, местных сообществ и органов социальной защиты. Эта деятельность

может быть рыночной (например, государственные предприятия, продаю-

щие товары и услуги на рынке) и нерыночной (предоставление благ бес-

платно или по цене, не соответствующей предельным издержкам).

Первоначально проблемы, связанные с общественным сектором, от-

носились по преимуществу к финансовой области. «Государевой мило-

стью» решалось, когда и как тратить государственные средства. Единст-

венным техническим вопросом, который при этом возникал, было из каких

источников финансировать эти расходы, предписанные монаршим произ-

волом: имеются в виду налоги, займы, чеканка монет или продукт от ис-

пользования общественной собственности - вплоть до попыток расширять

его при помощи войны. Кроме того, поскольку частные финансовые рынки

были слабо развиты, то государство находилось в центре крупнейших по-

токов денег и выступало преимущественно в качестве заемщика. Этим

объясняется то, почему долгое время бытовали термины «общественные

финансы» и «экономика финансов» для обозначения того, что сегодня эко-

номисты называют «экономикой общественного сектора».

С развитием частных денежных рынков «экономика финансов» пол-

ностью отделилась от «общественных финансов», и наконец, начиная с

1950 г., стала независимой теорией «подбора портфелей» и функциониро-

вания финансовых институтов.

Одновременно с этим, начиная с конца XIX в., область интересов

экономики общественного сектора переросла строгие рамки

«общественных финансов». Возрастающий вес государства, снижение

степени автократии в вопросах общественного выбора (благодаря усилению

контроля со стороны парламентов) привели к тому, что экономисты стали

все больше и больше интересоваться расходной частью государственной

деятельности и все активнее искали способы повышения ее эффективности.

Появление «экономики благосостояния» Альфреда Маршалла и Артура К.

Пигу свидетельствует об этом. Позднее, с появлением макроэкономики

Кейнса и его идей контрациклической (идущей вразрез с экономическим

циклом) бюджетной политики, государственных расходов, эти положения

стали центром внимания аналитиков (поскольку их мультипликативный

эффект был значительнее, чем результаты налогообложения).

«Оптимистическому» периоду экономики общественного сектора с

начала XX в. до 70-х соответствовало значительное преобладание норма-

тивного подхода в анализе. Задача состояла в том, чтобы на основе явно

выраженной функции общественного благосостояния определить, чем

должна быть экономика общественного сектора. Этот подход был тем более

успешным, что он был связан (начиная с Альфреда Маршалла) с новым

восприятием роли ученого-экономиста. В экономисте видели не столько

научного исследователя, сколько «улучшателя общественной жизни», за-'

дача которого — указывать обществу «рациональный» и при этом этически и

политически «нейтральный» путь к благосостоянию. Таким образом, с точки

зрения экономики общественного сектора важна была не столько его

способность к анализу положения вещей, сколько его «общественная по-

лезность», при том, что первое не обязательно совпадает со вторым. Так,

экономика общественного сектора была едва ли не единственной сферой, в

которой определялись «оптимальные политические решения», которые

предлагали государственным деятелям действия, наиболее последовательно

согласованные с официально заявленными социальными целями.

Конечно, чтобы вырабатывать эти наилучшие решения, нужно рас-

полагать знаниями позитивного характера (о «том, что есть»), т.е. о реаль-

ности, включающей в себя экономические, институциональные, админист-

ративные и иные ограничения. Однако в данном случае это вопрос второго

порядка. Конечная цель - прийти к выводам нормативного характера (т.е.

описать то, «что должно быть»).

Таким образом, почти все вопросы, касающиеся экономической по-

литики, которые задают теоретики, относятся к нормативному типу, долж-

но ли правительство снижать процентные ставки, сокращать бюджетный

дефицит или увеличивать его, проводить девальвацию и т.д. Связанные с

этим вопросы позитивного типа почти всегда совершенно игнорировались:

будет ли правительство снижать процентные ставки, сокращать дефицит

бюджета, проводить девальвацию?

Если бы лица, ответственные за принятие политических решений, были

бы «благонамеренными деспотами» (по выражению шведского экономиста

Кнута Викселля), которые неизменно и постоянно стремятся действовать в

соответствии с рецептами экономики благосостояния, то тогда нормативная

теория экономической политики была бы еще и позитивной . теорией

деятельности государства, поскольку действенные решения совпадали бы с

желательными решениями. Однако такое предположение мы вряд ли когда-

нибудь сможем проверить, поскольку политики, находящиеся у власти,

никогда не ставят единственной целью увеличение благосостояния

общества. Политические цели - такие, как удержание власти или следование

идеологическим нормам, будут играть не меньшую роль, не говоря уже о

преследовании чисто личных целей.

В этой связи становится понятно, почему предложения по проведению

«оптимальной политики», выдвигаемые экономистами, находят столь слабый

отклик у политиков, находящихся у власти и то лишь у немногих. Многие

идеи, выдвинутые теоретиками, имели, безусловно, ощутимые

последствия -положительные или отрицательные - для реальной

экономической политики. Впрочем, рекомендаций теоретиков в

большинстве случаев редко придерживались последовательно.Политики

в основном выбирали лишь то, что наилучшим образом подходило для их

личных целей. Например, рекомендации Кейнса пользовались такой

популярностью у правительств в большой степени благодаря тому, что

теоретически оправдывали бюджетный дефицит и позволяли обеспечивать

поддержку определенных групп посредством государственных расходов, и

при этом избегать немедленной политической расплаты за это в виде

повышения налогов. Напротив, упоминания того факта, что по той же

кейнсианской логике в случае инфляционного разрыва предполагается

изъятие бюджетных излишков - политические деятели тщательно

избегают по причине особой непопулярности. Даже если им трудно найти

непротиворечивое объяснение своей позиции, они по большей части

предпочитают использовать для борьбы с инфляцией кредитно-денежную

политику. |

Некоторые авторы полагали, что для придания нормативным реко

мендациям экономистов большей практической убедительности достаточ

но определить оптимальную политику на основе «функции государствен

ного предпочтения», соответствующей предпочтениям одних лишь членов

правительства. Такой подход не только ставит сложные теоретические

проблемы, но и, по всей вероятности, неосуществим на практике. Действи

тельно, политики у власти не всегда заинтересованы открывать экспертам

свои настоящие предпочтения, порой оттого, что хотели бы сохранить их в

тайне из стратегических соображений.

Ограниченность и недостаточность нормативного подхода более все-

го обнаруживается с 70-х гг., в значительной степени под давлением об-

стоятельств, когда трудности кратковременного характера привели к тому,

что интерес к методам среднесрочного планирования снизился, а в реали-

зации экономической политики возобладали сугубо политические цели.

Таким образом, нужда в позитивной экономике общественного сектора все

возрастала. Для тех, кто готовил рекомендации относительно экономиче-

ской политики, нужно было понимать причины наблюдаемых дисфункций

и учитывать реальные ограничения, стоящие перед теми, кто принимает

соответствующие решения. Теперь такая позитивная экономика общест-

венного сектора представляет собой совершенно самостоятельную дисци-

плину. Она начала развиваться на основе работ Кеннета Эрроу (теория

«общественного выбора»), Дункана Блэка (теория «политического выбо-

Ра»). В этой дисциплине основной подход заключается в том, что создается

такая микроэкономическая теория поведения политических деятелей,

торая бы могла объяснять и предвидеть принимаемые государственные

решения.

Вместе с тем нормативная экономика стремится осуществлять со-

поставление и упорядочение различных возможностей распределения и

аллокации ресурсов общества, чтобы показать, какая мера в экономиче-

ской политике предпочтительнее другой, и чтобы вывести из этого «опти-

мальные политические решения». Критерии выбора установлены исходя из

некоторой совокупности норм, считающихся широко принятыми.

Часть 1. ПОЗИТИВНЫЙ ПОДХОД

В данной части работы будет дан обзор отдельных аспектов фран-

цузского опыта регулирования в экономике, согласно своему обычному

значению, регулирование в экономике состоит из руководящих действий

правительства, с целью предотвращения принятия частных решений, кото-

рые могут не полностью учитывать общественные интересы, под которые

ми подразумеваются экономическая эффективность, справедливость, здо-

ровье и безопасность.»Регулировать - это значит принуждать четко выпол-

нять функции и соблюдать определенные стандарты. В общих словах, ре-

гулирование играет роль механизма обратной связи по отношению к

стабильности круга взаимодействующих сил. Однако «regulation» также

обозначает во французском языке стабилизацию, т.е. правительственные

меры, направленные к снижению неустойчивости макроэкономической

деятельности посредством бюджетных или денежных антициклических

интервенций.

«Regulation» в теории регулирования также имеет свое особое

значение. Оно определяет динамический процесс, посредством которого

производство и общественный спрос адаптируются друг к другу. Оно

гораздо шире, чем простая правительственная стабилизация или меры

урегулирования в условиях кризиса. «Regulation» принадлежит

социально-экономической системе, частью которой является

правительство, но оно никогда не сводится к одним только

правительственным действиям. «Regulation» - это процесс и результат

множества взаимодействий между компонентами, одним из которых

является правительство. Оно появилось в 60-70 гг. практически

одновременно с изучением долговременных и структурных изменений в

экономике Франции и Соединенных Штатов, основывающимся на

макроэкономических, секторальных, исторических и эмпирических

подходах.

Преобладающими тогда во Франции подходами были кейнсианство,

неоклассический и марксистский. Моделирование на основе кейнсианско-

го подхода с его акцентами на совокупный спрос и предложение в корот-

кий и средний период времени, казалось слишком ограниченным для того,

чтобы справится с трудностями длительного периода, особенно когда речь

шла о производстве. Неоклассическая теория, с ее акцентами на рацио-

нально независимых факторах, на координации, достигаемой посредством

рынков, и на равновесии, считалась слишком узкой и статичной. Те, кто

включились в программу «regulation» также проявляли определенный ин-

терес к тому, как К.Маркс представлял анализ долговременной динамики

капитализма с акцентом на общественные отношения и процессы накопле-

ния. Но и они отвергали механические интерпретации марксизма, осно-

ванные на идее детерминизма экономической жизни и предопределенности

конечного состояния в эволюции капиталистической экономики. Сегодня

наступил своего рода второй этап существования этого подхода, после

периода, когда главными задачами было изучение возможностей этого

подхода к оценкам экономик других стран, кроме США и Франции. В тоже

время теория «regulation» встречает серьезные трудности по причине не-

достатка нормативных критериев и стандартов оценок, при которых аль-

тернативные институциональные договоренности могут быть оценены, и

желательная ориентация экономической политики может быть определена '

оперативным путем. Эта недостаточность может рассматриваться как до-

полнение к ее довольно высокой способности описывать социально-

экономическую систему. Опасность представляет историзм, субъективизм и

некоторый эклектизм. Это кажется основным недостатком теории <

«regulation».

Основные понятия

Три понятия лежат в основе «regulation». Это институциональные

формы, режим накопления и метод «regulatoin». Динамика «regulation»

происходит из их взаимодействия.

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ФОРМЫ. Институциональные формы

являются соединяющим звеном между исследуемым регулированием со-

циально-экономической жизни и поведением участников. Участники дей-

ствуют на основании правил взаимодействия или институциональных

форм, которые состоят в кодификации основных социальных отношений.

Это согласуется с предположением об ограниченности в рациональном в

поведении участников. Определяются пять институциональных форм.

Первая - денежные и кредитные отношения. Конфигурация, которую

°они принимают, определяется типом контроля и регулирования денежных

°операций, видом взаимосвязи между деньгами и кредитами, структурой и

степенью развития национальной и международной систем. Наемный

труд - вторая институциональная форма. Она состоит из двух основных

понятий это организация труда и уровень жизни работающих, которые оп-

ределяются по пяти компонентам, а именно: организация процесса труда,

стратификация квалификации, подвижность рабочей силы, прямые и кос-

венные виды заработной платы и использование трудового дохода. Третья

форма — конкуренция. Основное отличие между традиционной ценовой

конкуренцией и олигополистической конкуренцией. Четвертая —

государственное устройство. Оно характеризуется как модель

взаимоотношений между государством и экономикой, чтобы выразить

идею стабильного устройства в течение некоторого периода времени с

учетом особенностей истории данной страны или различных стран и их

взаимодействия с международной экономикой.

Эти институциональные формы являются основными правилами иг-

ры. Они позволяют описывать изменения, происходящие с течением вре-

мени в различных регионах. Этим объясняются правила, составляющие

природу игры (гражданские законы, законы о собственности и т.п.). Они

учитываются, поскольку их модификации влекут за собой изменения в не-

посредственно нижестоящем уровне институциональных форм.

РЕЖИМ НАКОПЛЕНИЯ. Логика накопления - центральная отличи-

тельная черта экономической системы. История показывает, что накопле-

ние неоднозначно: в нем периоды накопительного роста структуры разде-

ляются кризисами. Эти структуры могут рассматриваться как стабилизи-

рованные конфигурации экономики в течение некоторого периода време-

ни. Концепция режима накопления имеет целью изобразить такие

структуры. Она определяется комплексом правил, которые обеспечивают

общую согласованность между основной формацией, производством, рас-

пределением доходов и генезисом спроса. Она выражает макроэкономиче-

скую согласованность. Дав эволюцию технического коэффициента, доход-

ных акций, структуры спроса и отставания во времени, можно моделиро-

вать эти закономерности в динамической обстановке.

Эмпирические исследования обнаружили различные режимы на про-

тяжении истории в разных странах в определенные периоды. Разнообразие

режимов накопления существует в зависимости от характера и интенсив-

ности технических изменений и от размеров и структуры спроса или, гово-

ря шире, от норм производства и норм потребления.

МЕТОД «REGULATION». Метод «regulation» - концепция, дающая

возможность продвинуться от частного регулирования, с некоторым чис-

лом агентов, действующих автономно, к согласованной, динамической

системе. Возможны несколько способов приспособления производства к

спросу, кредита к деньгам, распределения дохода к формированию спроса.

Институциональные формы могут стимулировать и могут не стимулиро-

вать согласованный процесс урегулирования экономики как целого. Учре-

ждения и формы организации (рынки, иерархия - частные фирмы и обще-

ственные организации - и сети) вместе определяют экономику и социаль-

ную динамику. Следовательно, «regulation» зависит от поведения агентов

и социальных групп настолько, насколько она обеспечивает связность и

стабильность существующего режима накопления. Здесь может быть дано

более специфицированное определение «regulation». Это соединение

механизмов приспособления, соединенное с конфигурацией

институциональных форм. Оно обеспечивает альтернативу понятию

статического равновесия. Способ «regulation» — это некоторое

количество правил, а также индивидуальных и коллективных действий,

которые удовлетворяют ряду требований, например они преобразуют

потенциально конфликтные децентрализованные решения во взаимно

совместимые, не требуя для решения единиц, собирающих информацию,

необходимую для понимания работы системы в целом, т.е. они

регулируют режим накопления.

«REGULATION» И КРИЗИС. В теории «regulation»

долговременная динамика выглядит прерывистой. Периоды

относительной динамической стабильности, в течение которых

преобладает порядок, достигают предела и уступают место фазам

изменений, когда исчезает согласованность среди прежних компонентов,

наступает нестабильность и беспорядок, пока не устанавливается новое

согласие. Эти изменения могут быть и структурными и мелкими. В этом

причина того, почему кризис играет такую важную роль в теории

«regulation».

Напряжение и потенциал для кризиса всегда имеются по теории

«regulation». В самом деле, хотя термин «кризис» используется в различ-

ных значениях, основным для подхода с позиций теории «regulation»

является выделение двух категорий кризиса: «малый» и «большой»

кризис. Первые — «малые» циклические по характеру. Они по существу

и есть «regulation». Они обозначают вид самоуравновешивающегося

процесса, посредством которого периодическая неуравновешенность

накопления приходит в систему в результате необходимого сдвига фаз

между спросом и способностью осуществлять капиталовложения.

Изменения объемов товаров, производства, инвестиций, занятости и цен -

часть этих согласований. Эти изменения фактически изображают

обычный экономический цикл. Однако институциональные формы

вероятно должны медленно изменяться от цикла к циклу, оставляя

характер «regulation» в целом неизменяемым.

В структурном кризисе «большом» процесс накопления становится

все менее и менее совместимым со стабильностью институциональных

форм и «regulation», которая поддерживает его. В такой ситуации возни-

кают сомнения по поводу длительной жизнеспособности системы. Она не

может более воспроизводиться в течение долгого времени на той же ин-

ституциональной основе. Неустойчивость такова, что в данном способе

«regulation» прежние саморегулирующиеся механизмы становятся неэф-

фективными. Институциональные формы все более и долее подвергаются

сомнению из-за распространяющейся нестабильности. В конце концов, вся

комбинация метода «regulation», институциональных форм и режима

накопления, которая составляет способ развития (схема 1), становится

неэффективным и представляется необходимым, что стратегический,

социально-экономический и политический выбор должен быть сделан

фирмами, правительством, объединениями, чтобы помочь реорганизации

экономики. С этой точки зрения, сохраняющийся высокий уровень

безработицы во многих индустриальных странах, есть проявление

структурного кризиса.

Эти понятия позволяют идентифицировать разнообразные институ-

циональные формы, режимы накопления и формы «regulation» в разное

время и в различных экономиках. Их комбинации составляют способ раз-

вития, когда соблюдаются некоторые формы совместимости. Поэтому по-

слевоенный рост рассматривается как экстенсивный способ развития, со-

четающий в себе интенсивное накопление с масштабным потреблением, а

также повышение места и роли кредитно-денежных отношений и измене-

ния в организации наемного труда (развитие социального обеспечения

приносит постоянное совершенствование в нормы потребления).

Отличительной чертой «regulation» подхода является возможность

объяснить эндогенно рост и кризис. Следовательно, экстенсивный рост

(«фордизм»), как социальный, экономический и технический режимы, ведет

к новым конфликтам и нестабильности, которые выше определенного кри-

тического уровня стимулирует тенденции к продолжению медленного сни-

жения роста, застою и к изменению институциональных форм.

Как известно, существуют четыре различные тенденции, которые

развились как крайнее проявление экстенсивного роста. Сначала экстен-

сивный рост столкнулся с растущей неустойчивостью в организации рабо-

ты в силу высокоспециализированного механизма, повысившейся специа-

лизации труда, трудностям в организации сборочных конвейеров и рабо-

чих волнений, способных поколебать целые предприятия. Эти черты за-

трудняли увеличение производительности. Второе - большое количество

продукции требует больших рынков. Когда национальные условия произ-

водства не удовлетворяют международным стандартам, оно может стать

дестабилизирующим фактором, подталкивающим к разрушению сущест-

вующих внутренних методов регулирования, поскольку страна перестает

быть местом, где производственные стандарты согласованы с потреблени-

ем. Третье — экстенсивное развитие ведет к росту социальных расходов.

Растущие нужды в области образования, здравоохранения, пенсионного

обеспечения, жилищного обеспечения и городской инфраструктуре обыч-

Режим накопления

______________________________________1 г__________________

Институциональные Социо-экономические

~ *■ формы согласования

j | т |

I Способ Regulatoin |

I Медленная эволюция институциональных форм ;

■-------------------------------------------------------------------1

Малый кризис Повышение и

продолжение несовместимости

с институциональными

|_________________Формами. Структурный кризис _______________ |

Схема 1. Основные понятия «regulation-подхода»

Институциональные формы: денежный режим

формы конкуренции наемный труд место и роль

государства связи с международной экономикой

динамика согласования выпуска с распределением

доходов и спросом

трудности индивидуального и группового поведения

в согласии с режимом накопления, репродукция ин-

ституциональных форм.

Источник: Адаптировано из Бойера (Бойер и Сейллард, 1995).