Зотов В.Б., Макашева З.М. Система муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

^щ@шш1тш~У/^тш ш®®ш[

СИСТЕМА

МУНИЦИПАЛЬНОГО

УПРАВЛЕНИЯ

Под редакцией В.Б. Зотова

Допущено Министерством образования РФ в качестве учебника

для студентов вузов, обучающихся по специальности

061000 «Государственное

муниципальное управление»

300.piter.com

Издательская программа

300 лучших учебников для высшей школы

в честь 300-летия Санкт-Петербурга

осуществляется при поддержке Министерства образования РФ

t^nnTEP'

Москва - Санкт-Петербург • Нижний Новгород • Воронеж

Ростов-на-Дону

•

Екатеринбург - Самара • Новосибирск

Киев • Харьков - Минск

2005

ББК 67.620.612я7

УДК 342.25(075)

С41

Федеральная целевая программа «Культура России»

Поддержка полиграфии и книгоиздания России

Рецензенты:

Кафедра государственного и муниципального управления

Московского городского института управления Правительства Москвы

(заведующий кафедрой — д. п. н., доцент П. Г. Иванов)

Ю. Н. Царегородцев —д. э. н., профессор,

заведующий кафедрой менеджмента Московского гуманитарного университета

В. Ю. Морозов—д. э. н., профессор,

Московский государственный университет сервиса

С41 Система муниципального управления: Учебник для вузов. / Под редакцией

В. Б. Зотова. / — СПб.: Лидер, 2005. — 493 с: ил. — (Серия «Учебник для вузов»).

ISBN 5-94807-047-6

Учебник дает системное представление о муниципальном управлении как научной дисциплине

и области практической деятельности. Авторами изложены основы местного самоуправления, методоло-

гия,

принципы, технологии муниципального управления и их применение в отдельных сферах муници-

пальной деятельности. Без сомнений, эта научная дисциплина является одной из самых молодых в отече-

ственной науке. Впервые авторским коллективом, в составе которого — преподаватели, ученые

и практики из девяти регионов России, предпринята попытка создания базового учебника по специально-

сти 061000 «Государственное и муниципальное управление».

Учебник может быть использован для ряда смежных специальностей, в системе дополнительного

профессионального образования, повышения квалификации и переподготовки государственных и муни-

ципальных служащих.

ББК 67.620.612я7

УДК 342.25(075)

разрешения владельцев авторских прав.

ISBN 5-94807-047-6 © ООО «Лидер». 2005

Оглавление

Предисловие 6

Глава 1. Основы местного самоуправления 9

1.1. Концепция и сущностные признаки местного самоуправления 9

1.2. Исторический путь местного самоуправления 16

1.3. Правовые основы местного самоуправления 21

1.4. Территориальная организация местного самоуправления 30

1.5. Местное самоуправление и государство 36

1.6. Непосредственное участие граждан в местном самоуправлении 48

1.7. Территориальное общественное самоуправление 57

1.8. Организационные основы местного самоуправления 61

1.9. Муниципальная служба 72

1.10. Финансово-экономическое обеспечение местного самоуправления 79

1.11. Межмуниципальное сотрудничество 84

1.12. Государственные гарантии прав местного самоуправления,

ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления,

контроль их деятельности 88

Литература к главе 1 92

Глава 2. Муниципальное образование как объект управления 93

2.1.

Муниципальное образование как социально-экономическая система 93

2.2.

Типология муниципальных образований 99

2.3.

Население муниципального образования 105

2.4. Территория муниципального образования 109

2.5.

Инфраструктура муниципального образования 113

2.6.

Город и пригородная зона 120

2.7.

Эволюция и устойчивое развитие городов 124

Литература к главе 2 127

Глава 3. Концепция муниципального управления 129

3.1.

Специфика муниципального управления 129

3.2. Муниципальная деятельность и муниципальная политика 135

3.3.

Муниципальные услуги 141

3.4. Человек в муниципальном управлении 147

3.5.

Стратегический подход к муниципальному управлению 159

Литература к главе 3 164

Глава 4. Управление градообслуживающей сферой 166

4.1.

Общие положения 166

Оглавление

4.2.

Муниципальное управление общественной безопасностью 171

4.3.

Муниципальное управление жилищно-коммунальным комплексом 176

4.4.

Муниципальное управление инженерным обеспечением поселений

и общегородским коммунальным хозяйством 184

4.5.

Муниципальное управление транспортным комплексом 191

4.6.

Муниципальное регулирование потребительского рынка 196

4.7.

Муниципальное управление строительством 203

4.8.

Муниципальное управление состоянием окружающей среды 210

Литература к главе 4 219

Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой 221

5.1.

Основы государственной и муниципальной социальной политики 221

5.2. Муниципальное регулирование занятости и трудовых отношений 231

5.3.

Муниципальная жилищная политика 237

5.4. Муниципальное управление охраной здоровья населения 244

5.5.

Муниципальное управление социальной поддержкой

отдельных групп населения 249

5.6. Муниципальное управление образованием 256

5.7. Муниципальное управление в сфере культуры и досуга 261

5.8. Муниципальное управление развитием физической культуры и спорта 267

5.9. Муниципальная молодежная политика 271

Литература к главе 5 276

Глава 6. Муниципальное управление экономикой 277

6.1.

Общие положения 277

6.2. Муниципальное управление использованием земли

и природных ресурсов 282

6.3.

Управление муниципальным имуществом 288

6.4. Управление муниципальными хозяйствующими субъектами 296

6.5.

Взаимодействие органов местного самоуправления

с немуниципальными хозяйствующими субъектами 301

6.6. Налоговое, ценовое и тарифное регулирование

на муниципальном уровне 308

6.7. Муниципальный заказ 311

6.8. Система муниципальных финансов 316

6.9. Управление муниципальными финансами 321

6.10. Хозяйственная кооперация и внешние экономические связи муниципальных

образований 331

6.11.

Организационные формы комплексного управления экономикой

и финансами муниципального образования 334

Литература к главе 6 336

Глава 7. Управление комплексным социально-экономическим развитием

муниципального образования 337

7.1.

Условия и факторы социально-экономического развития

муниципального образования 337

Оглавление

7.2. Анализ, прогнозирование и планирование социально-экономического

развития муниципального образования 340

7.3.

Стратегическое планирование в муниципальном образовании 345

7.4. Муниципальные целевые программы 350

7.5.

Привлечение инвестиций в социально-экономическое развитие

муниципального образования 355

7.6. Управление пространственным развитием поселений 362

Литература к главе 7 369

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти 370

8.1.

Организационная структура местной администрации 370

8.2. Организация и планирование работы местной администрации 382

8.3.

Кадровое обеспечение муниципального управления 393

8.4. Информационное обеспечение муниципального управления 406

8.5. Организация муниципальной статистики 419

8.6. Система контроля в муниципальном образовании 425

8.7. Эффективность муниципального управления 431

Литература к главе 8 439

Глава 9. Особенности муниципального управления в городах федерального значения 440

9.1.

Специфика и законодательная база организации местного самоуправления

в городах федерального значения 440

9.2. Законодательство и практика муниципального управления

в Москве 448

9.3.

Законодательство и практика муниципального управления

в Санкт-Петербурге 455

9.4. Направления совершенствования муниципального управления в городах

федерального значения 461

Литература к главе 9 465

Глава 10. Особенности муниципального управления в сельской местности 466

10.1.

Сельская местность как объект муниципального управления 466

10.2.

Система самоуправления в сельской местности 479

10.3.

Муниципальное регулирование экономики в сельской местности 475

10.4.

Муниципальное регулирование планировки, застройки и жизнеобеспечения

сельских поселений 479

10.5.

Муниципальная социальная политика в сельской местности 483

Литература к главе 10 487

Глоссарий 488

Авторский коллектив 491

ПРЕДИСЛОВИЕ

Муниципальное управление

—

относительно новое явление в современной Рос-

сии. Как особый вид управления, как научная дисциплина и как область прак-

тической деятельности муниципальное управление появилось лишь в 1990-х гг.

вместе с возрождением местного самоуправления. Согласно Конституции РФ

органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной

власти, поэтому муниципальное управление имеет определенные особенности,

отличающие его от государственного управления.

Объектом муниципального управления является муниципальное образова-

ние

—

населенная территория, на которой осуществляется местное самоуправление.

В качестве субъекта муниципального управления выступают население муници-

пального образования

—

местное сообщество, а также органы местного самоуп-

равления, избранные населением и действующие от его имени. Предмет муни-

ципального управления

—

регулирование социально-экономических процессов

на территории муниципального образования в интересах местного сообщества

и на основе эффективного использования местных ресурсов.

В то же время муниципальное управление тесно связано с системой государ-

ственного управления. Почти все государственные решения, касающиеся интере-

сов граждан, так или иначе проходят через местные органы власти, которые могут

стать либо преградой на пути реализации государственной политики, либо ее

мощным усилителем. Следовательно, не только муниципальные, но и государ-

ственные служащие должны разбираться в системе муниципального управления.

Во многих сферах деятельности (жилищно-коммунальный комплекс, градостро-

ительство, социальная сфера, общественная безопасность и т. п.) задачи государ-

ственной и муниципальной политики тесно взаимосвязаны. Это нашло отраже-

ние в соответствующих главах учебника.

Система муниципального управления, как и вся система местного самоуправ-

ления, находится в современной России на стадии становления. Ее законодатель-

ная база еще пока несовершенна

во многом противоречива, не вполне устоялась

терминология, опыт муниципальной практики относительно невелик. Поэтому

отдельные положения, выдвинутые в настоящем учебнике, носят постановочный

характер.

Экономические и финансовые ресурсы местного самоуправления крайне недо-

статочны и не обеспечивают удовлетворения основных жизненных потребностей

населения. Но особенно нуждается муниципальная власть

квалифицированных

кадрах, способных эффективно управлять в рыночной среде муниципальным

имуществом, финансами, муниципальными предприятиями и учреждениями,

объектами городского хозяйства и социальной сферы, разрабатывать и реализо-

Предисловие 7

Бывать местные программы развития, привлекать к этой работе хозяйствующие

субъекты, общественные объединения, все слои населения, умело взаимодейство-

вать с органами государственной власти.

Следует отметить, что в большом массиве учебной и научной литературы по

проблемам местного самоуправления явно преобладает юридический аспект

край-

не мало изданий, посвященных собственно управленческой деятельности, прак-

тическим методам и технологиям муниципального управления. Определенные

разночтения имеются и в терминологии. Часто употребляются как идентичные

или взаимозаменяемые термины «муниципальное управление», «муниципаль-

ный менеджмент» или «городское управление». Эти термины действительно

близки, но не идентичны. Так, в английском языке термин management (ме-

неджмент) используется только применительно к корпоративно-хозяйственно-

му, производственному управлению. Для государственного или муниципального

управления применяется термин

government.

Тем самым понятие «муниципаль-

ный менеджмент» в определенной степени лишается смысла. Однако в России

этот термин широко применяется, и мы будем пользоваться им наряду с более

точным термином «муниципальное управление».

Термин «городское управление» распространился в литературе как обобщаю-

щий, поскольку во многих странах муниципалитетами считаются только города,

а для сельских самоуправляемых территорий существуют другие названия. В та-

ком контексте городское управление идентично муниципальному. Однако в Рос-

сии муниципальными образованиями являются не только города, но и сельские

поселения, административные районы и иные территории. Учитывая, что муни-

ципальное управление в городской и сельской местности существенно различно,

проблемы муниципального управления изложены в учебнике в основном при-

менительно к городскому управлению, а исследование особенностей муниципаль-

ного управления в сельской местности выделено в отдельную главу.

В научном плане муниципальное управление можно рассматривать как со-

ставную часть общей науки об управлении в сложных социально-экономиче-

ских системах и одновременно как составную часть муниципальной науки

—

науки о местном самоуправлении. Это комплексная наука, включающая эле-

менты ряда научных дисциплин: экономики, права, политологии, социологии,

демографии, теории управления и многих других. Такой характер науки о му-

ниципальном управлении отражает многогранный характер самой муниципаль-

ной деятельности.

Система муниципального управления как учебная дисциплина встроена в об-

щую модель подготовки специалистов в соответствии с государственным об-

разовательным стандартом по специальности 061000 «Государственное и му-

ниципальное управление». Изучение этой дисциплины предусматривается на

завершающем этапе обучения студентов, поэтому при ее изложении предполага-

ется, что они знакомы

общей теорией управления, основами экономики, финан-

сов,

права, системного анализа, управления персоналом, информационными

технологиями управления, а также с системой государственного управления,

вопросами региональной экономики и управления.

результате изучения учебной дисциплины «Система муниципального управ-

ления» читатель должен:

8 Предисловие

• иметь системные представления об основах местного самоуправления;

• знать теоретические и организационные основы муниципального управле-

ния;

• уметь формировать рациональные модели и организационные структуры

муниципального управления применительно к особенностям конкретного

муниципального образования и отрасли (сферы) муниципальной деятель-

ности;

• иметь навыки практического решения проблем муниципального управле-

ния, использования современных управленческих технологий.

Названными задачами продиктованы логика изложения материала и структу-

ра учебника, состоящего из 10 глав. В главе 1 излагаются основы местного само-

управления как концептуальной базы муниципального управления. В главе 2

муниципальное образование исследуется как объект управления. Глава 3 несет

основную методологическую нагрузку учебника

—

в ней рассматривается фило-

софия, методы, принципы муниципального управления. Главы 4-7 конкретизи-

руют эти методы и принципы применительно к отдельным сферам муниципаль-

ной деятельности. Глава 8 посвящена рассмотрению структуры и организации

деятельности самой муниципальной власти как управляющей подсистемы в сис-

теме муниципального управления. Наконец, в главах 9 и 10 рассмотрена специ-

фика муниципального управления в городах федерального значения и в сельской

местности.

Выпуск учебника совпал с периодом реформирования системы публичной вла-

сти в России, включая местное самоуправление. В октябре 2003 г. был принят

новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само-

управления в Российской Федерации». Поэтому в отдельных главах учебника

излагаются как существующие проблемы муниципального управления, так и за-

дачи, вытекающие из требований названного закона, вступающего в силу с 1 ян-

варя 2006 г.

При написании учебника использовались труды многих российских ученых

и практиков по проблемам муниципального управления. Среди них: классик рос-

сийской муниципальной науки начала XX в. Л. А. Велихов, а также Т. Т. Авдеева,

Ю.

Б. Алексеев, Е. Г. Анимица, А. Е. Балобанов, С. В. Вобленко, А. Г. Воронин,

О. И. Генисаретский, В. А. Гневко, Т. М. Говоренкова, А. А. Замотаев, В. В. Ива-

нов,

А. Н. Коробова, Л. А. Калиниченко, Ю. В. Кириллов, В. А. Лапин, В. Н. Лек-

син, В. Я. Любовный, П. А. Ореховский, А. И. Радченко, В. Е. Рохчин, Ю. В. Фи-

липпов, А. Н. Швецов, А. Н. Широков, П. Г. Щедровицкий, С. Н. Юркова и многие

другие. Использовалась также зарубежная литература.

Авторы учебника при работе над ним сопоставляли свои взгляды, обменивались

собственными разработками. Многие главы и разделы учебника написаны двумя,

а отдельные

—

тремя авторами. Такая совместная работа способствовала выработ-

ке наиболее эффективных подходов к содержанию и изложению материала.

Глава

ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Цель главы 1

—

ознакомить читателя с местным самоуправлением как формой

осуществления народом своей власти, как способом самоорганизации граждан и

как концептуальной базой муниципального управления. Здесь рассмотрены кон-

цепция и сущность местного самоуправления, его роль и место в истории челове-

чества и в современном обществе, правовые, территориальные, организационные,

финансово-экономические основы местного самоуправления. Особое внимание

уделено изменениям в организации местного самоуправления в России, вызван-

ным принятием в 2003 г. нового Федерального закона «Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Результатом изучения главы должно быть системное знание основ местного

самоуправления, необходимое для организации муниципального управления.

1.1.

Концепция и сущностные признаки

местного самоуправления

Природа местного самоуправления

Каждая общественная формация характеризуется определенным сочетанием

управления и самоуправления.

Управление

—

это внешнее воздействие, «поступающее» в систему извне.

Самоуправление — это внутреннее воздействие, вырабатываемое самой си-

стемой.

Любая сложная социально-экономическая система предполагает децентрали-

зацию управленческих функций. Представители каждого иерархического уровня

управления имеют свои обязанности, ресурсы и полномочия для их выполнения,

несут определенную ответственность за принимаемые решения.

В структурах власти разграничение полномочий и ответственности между ее

уровнями может осуществляться по-разному. В тоталитарном государстве под-

бор руководителей всех уровней (даже при формальной выборности, как это

было в СССР), наделение их полномочиями и ресурсами осуществляются сверху

вниз,

а ответственность

—

снизу вверх. Местная власть в этом случае представля-

ет собой нижний уровень государственной власти. В демократическом обществе

источником власти признается народ, устанавливаются ответственность органов

власти перед народом и контроль общества над властью, выборы осуществляются

на альтернативной основе, разграничение полномочий и ресурсов по уровням

управления регулируется законами, а местная власть функционирует на принци-

пах самоуправления. Решающий голос в принятии решений по вопросам жизне-