Золотарев В.А. (ред.) Россия (СССР) в локальных войнах и вооруженных конфликтах второй половины XX века

Подождите немного. Документ загружается.

Миротворческая деятельность

369

Закон «О чрезвычайном положении» допускает возможность использования Во-

оруженных Сил только в отдельных конкретных случаях — при стихийных бедствиях,

эпидемиях, крупных авариях, ставящих под угрозу жизнь и здоровье населения и

требующих проведения аварийно-спасательных работ.

«Концепция национальной безопасности» (2000 г.) при рассмотрении возможности

применения военной силы для обеспечения национальной безопасности Российской

Федерации исходит из следующих принципов:

применение всех имеющихся сил и средств, включая ядерное оружие, в случае

необходимости отражения вооруженной агрессии, если все другие меры разрешения

кризисной ситуации исчерпаны или оказались неэффективными;

применение военной силы внутри страны допускается в строгом соответствии

с Конституцией РФ и федеральными законами в случаях возникновения угрозы

жизни граждан, территориальной целостности страны, а также угрозы насильственного

изменения конституционного строя.

Что касается проекта новой Военной доктрины, то он по существу представляет

собой целостное изложение государственной политики в отношении Вооруженных

Сил в период их реформирования и количественно-качественных изменений. На-

помним, что ныне действующие «Основные положения Военной доктрины Российской

Федерации» частично устарели, так как в своей основе они отражали динамические

изменения геополитической ситуации в мире и в характере межгосударственных

отношений начала 90-х годов. Сегодняшние реалии внутрироссийского развития и

международной обстановки стали ставить перед столь важным и необходимым до-

кументом больше вопросов, чем имеется в нем ответов. Поэтому, оценив изменения

и накопленный опыт реализации военно-доктринальных установок в сфере военного

строительства, Совет обороны РФ в 1996 г. принял решение о разработке новой

Военной доктрины, предложив сформулировать в ней следующие положения:

задачи национальной обороны и военного строительства, а также особенности их

решения всеми министерствами и ведомствами, имеющими отношение к обеспечению

национальной безопасности России;

характер потенциальных локальных войн и вооруженных конфликтов, порядок

использования войск для ликвидации угрозы и отражения агрессии с учетом меж-

дународных обязательств РФ;

основные положения, регулирующие военное строительство в РФ, материальное

обеспечение войск, поставки вооружения, военной и специальной техники.

Сформированная при Генеральном штабе Межведомственная рабочая группа в

течение 1997 г. разработала проект документа под названием «Основы Военной

доктрины Российской федерации», который, по мнению разработчиков, представляет

собой «документ переходного периода», сохраняющий преемственность с действую-

щими Основными положениями Военной доктрины РФ — политическим подходам

к обеспечению безопасности, основным принципам политики по отношению к ору-

жию массового поражения, вопросам сотрудничества в сфере обеспечения коллек-

тивной безопасности и ряду других. Вместе с тем проект военной доктрины имеет

ряд принципиальных особенностей. Во-первых, «Основы Военной доктрины» учи-

тывают положения федерального закона «О безопасности», базируются на новом,

всеобъемлющем понятии безопасности страны и являются составной частью Кон-

цепции национальной безопасности РФ, утвержденной в декабре 1997 г., а также ее

новой редакции от 10 января 2000 г. Во-вторых, Военная доктрина решает проблему

комплексного использования для обеспечения безопасности всех сил, средств и воз-

можностей государства. В-третьих, в полной мере учитывается, что военное строи-

тельство России осуществляется в условиях военной и экономической реформ, когда

370

Реализация опыта локальных войн и вооруженных конфликтов

коренным образом меняются функции и задачи Министерства обороны, в том числе

в формировании военно-технической политики.

С учетом этого определены взаимосвязь Военной доктрины с другими государ-

ственными документами в сфере безопасности, ее сущность, структура и содержание.

Одним словом, Военная доктрина конкретизирует и развивает Концепцию нацио-

нальной безопасности по военным вопросам и представляет собой систему офици-

ально принятых в государстве взглядов и установок на обеспечение военной без-

опасности, военное строительство и применение военной силы для защиты жизненно

важных интересов страны.

В проекте доктрины впервые дана концептуальная трактовка понятия военной

силы, которое рассматривается как фактор сдерживания и обеспечения политическому

руководству страны свободы выбора при принятии политических решений, а также

как крайнее средство, применяемое в случаях, когда использование мирных средств

не привело к ликвидации военной угрозы интересам страны.

Сформулированные основы военной политики базируются на необходимости со-

здания и развития военной организации государства — совокупности органов госу-

дарственного управления, Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований

и органов, выделенной части научного и промышленного комплексов, совместная де-

ятельность которых направлена на обеспечение обороны и военной безопасности

страны. В основу военного строительства закладывается принцип достижения мак-

симальной эффективности военной организации при минимально допустимых фи-

нансовых и материальных затратах.

В документе впервые из всей системы национальных интересов России выделены

жизненно важные. К ним отнесены: а) государственный суверенитет и территори-

альная целостность страны; б) защищенность конституционного строя, законность,

правопорядок и общественная безопасность; в) безопасность и стабильность в при-

легающих к границам России регионах; г) свобода деятельности в Мировом океане

и космическом пространстве, доступ к важным для России международным эконо-

мическим зонам и коммуникациям в соответствии с нормами международного права;

д) защищенность граждан России в районах военных конфликтов и в других случаях

от угроз их жизни, связанных с вооруженным насилием.

Отмечено, что главной целью военного строительства является создание единой,

эффективной военной организации государства (см. главу 9), соответствующей со-

временным геостратегическим, социально-политическим, экономическим и военно-

техническим реалиям, а также задачам по гарантированному обеспечению обороны

и военной безопасности Российской Федерации. Определены приоритеты военного

строительства, а в качестве первоочередной задачи — проведение военной реформы,

цель которой — создание новой модели взаимодействия военной организации го-

сударства с экономикой, политикой и обществом.

Особое внимание уделено изложению содержания основ ядерной политики Рос-

сии. В тексте доктрины закреплено, что ядерная политика государства базируется

на признании сохраняющейся роли стратегических ядерных сил как средства сдер-

живания крупномасштабной агрессии против России с применением как ядерных,

так и обычных средств. Откровенно и честно признается, что в условиях реформи-

рования всей военной организации государства и определенного снижения боевой

мощи Вооруженных Сил роль фактора ядерного сдерживания повышается. В случае

непосредственной угрозы суверенитету и государственной целостности, возникшей

в результате агрессии извне против России, она будет считать возможным и пра-

вомерным применение ядерного оружия.

Зафиксировано важнейшее концептуальное положение, устанавливающее, что обо-

рона в масштабе государства организуется по принципу стратегической мобильности

Миротворческая деятельность

371

с опорой на ядерное сдерживание. Суть его состоит в поэтапном наращивании

группировок сил общего назначения на угрожаемых направлениях адекватно уровню

военной угрозы путем перегруппировки боеготовых войск (сил) из других районов

с одновременным стратегическим развертыванием Вооруженных Сил и переводом

страны с мирного на военное положение.

В документе определено, что Вооруженные Силы должны быть способны:

1. В мирное время: а) своевременно вскрыть совместно с другими государствен-

ными органами Российской Федерации готовящееся вооруженное нападение или

угрожающее развитие ситуации и предупредить о них высшее руководство государ-

ства; б) осуществить стратегическое сдерживание потенциального противника от

развязывания ядерной и любой другой войны против России и ее союзников; в)

выполнить задачи по локализации и нейтрализации вооруженных конфликтов груп-

пировками войск (сил) общего назначения Вооруженных Сил в составе и состоя-

нии мирного времени совместно с другими войсками; г) выполнить миротворческие

задачи самостоятельно или в составе коллективных миротворческих сил, в том чи-

сле в одной-двух операциях под эгидой Совета Безопасности ООН; д) обеспечить

осуществление политических акций государства путем демонстрации военной силы,

военно-морского присутствия, защиту судоходства, промысловой и других видов де-

ятельности государственных и иных экономических структур Российской Федерации

в Мировом океане на основе международно-правовых норм и в соответствии с

интересами России; е) осуществить надежную охрану государственной границы

Российской Федерации, не допустить проникновения вооруженных группировок про-

тивника на территорию России; ж) обеспечить в рамках государственных меропри-

ятий перевод страны с мирного на военное положение.

2. В военное время: а) обеспечить неотвратимость ядерного возмездия в любых

условиях обстановки; б) разгромить противника в локальной войне и вооруженном

конфликте боевым составом группировок войск и сил мирного времени при их ча-

стичном мобилизационном развертывании; в) нанести поражение противнику в

региональной войне в одном стратегическом районе при одновременном сдерживании

противника в других стратегических районах полным боевым составом Вооружен-

ных Сил Российской Федерации; г) обеспечить поддержание режима военного по-

ложения, законность и правопорядок.

Учитывая, что действующими нормативными актами не определено создание ор-

ганов военно-политического и военно-стратегического руководства на военное время,

в проекте документа предлагается порядок, в соответствии с которым в военное

время военно-политическое руководство государством осуществляет Государственный

комитет обороны (ГКО), возглавляемый Президентом РФ. Военно-стратегическое

руководство Вооруженными Силами и другими войсками осуществляет Ставка Вер-

ховного главного командования, возглавляемая Президентом РФ — Верховным

главнокомандующим ВС РФ. Основным рабочим органом Ставки Верховного глав-

ного командования является Генеральный штаб Вооруженных Сил РФ. Решение о

передаче всех полномочий государственной власти ГКО, а по военно-стратегическому

руководству ВС и другими войсками Российской Федерации — Ставке Верховного

главного командования принимает Президент РФ с объявлением войны в случае

агрессии против России или непосредственной угрозы крупномасштабного нападения

с незамедлительным сообщением об этом Федеральному собранию РФ. (Нетрудно

заметить, что в основу предлагаемой структуры органов военно-политического и

военно-стратегического руководства взята структура военных органов государст-

венного и военного управления, существовавшая в годы Великой Отечественной

войны и доказавшая свою жизнестойкость.)

372

Реализация опыта локальных войн и вооруженных конфликтов

В процессе реализации военной доктрины Российской Федерации предполагается,

что ее положения будут дополняться и уточняться с учетом изменений военно-по-

литической и военно-стратегической обстановки. Сам проект исходит из необходи-

мости ускорения разработки новых федеральных законов и определяет их концеп-

туальную основу, а также содержит ряд положений, требующих внесения некоторых

изменений и уточнений в уже действующие федеральные законы. (Как уже частично

отмечалось в начале монографии, в связи с изменением международной и внутренней

обстановки к середине 1999 г., Основы доктрины были во многом переработаны и

дополнены. Проект новой редакции Военной доктрины предполагается окончательно

утвердить к середине 2000 г.)

Понятно, что принятие Военной доктрины объективно потребует унифицировать

законодательства всех стран СНГ о порядке использования национальных воору-

женных сил в ходе миротворческих операций на территории СНГ. Отметим, что во-

енное сотрудничество между странами Содружества регулируется (на начало 1999 г.)

рядом двусторонних и многосторонних документов. Среди них особое место занимают:

Декларация о коллективной безопасности (1994) и Концепция предотвращения и

урегулирования конфликтов на территории государств — участников Содружества

Независимых Государств (1996). Последний документ определяет общие подходы

членов Содружества к вопросам урегулирования конфликтов, возможности согла-

сованных шагов по разрешению возникающих споров и разногласий. Государства

СНГ декларируют совместную деятельность по предотвращению и урегулированию

конфликтов, в том числе и проведение многосторонних миротворческих операций,

как важнейшую составную часть общей политики по укреплению национальной

безопасности, сохранению территориальной целостности и государственной незави-

симости.

В Концепции подчеркивается, что деятельность по предотвращению и урегулиро-

ванию конфликтов на территории государств — участников СНГ регулируется Ус-

тавом ООН, Уставом и другими основополагающими документами СНГ, общеприз-

нанными принципами и нормами международного права, соответствующими реше-

ниями Совета Безопасности ООН, документами ОБСЕ, соглашениями между госу-

дарствами — участниками СНГ, протоколами к ним. Эта деятельность охватывает

комплекс мер и направлена на: предотвращение конфликтов; урегулирование конф-

ликтов; проведение превентивной дипломатии; постконфликтное построение мира

(миростроительство).

Следует отметить, что в документе использованы новые понятия, разработанные

в последние годы ООН применительно к миротворческой деятельности. Например,

такие, как «превентивная дипломатия», которая является составным компонентом

предотвращения конфликтов, или «миростроительство», подразумевающее меры по-

литического, социально-экономического и правового характера, предпринимаемые после

урегулирования вооруженного конфликта с целью оказания поддержки восстанов-

лению обстановки доверия, взаимных связей и сотрудничества между конфликто-

вавшими сторонами. Кроме того, в Концепции предусматривается взаимодействие с

ООН и ОБСЕ, намечаются основные направления его осуществления и развития.

Однако после представления проекта новой Военной доктрины весной 1998 г. и

осенью 1999 г. политическому руководству страны для обсуждения дело застопори-

лось. К концу 1999 г., из-за нерешительности высших должностных лиц Проект док-

трины так и не был утвержден. Вначале было решено вообще отказаться от утверж-

дения этого документа и продолжить реформирование на основе Концепции строи-

тельства Вооруженных Сил до 2005 г., утвержденной Президентом летом 1998 г.

Но уже в ноябре того же года отдельные принципиальные положения по реоргани-

зации видов Вооруженных Сил РФ были подвергнуты переосмыслению. Появился

Миротворческая деятельность

373

новый стратегический фетиш — объединение всех ядерных сил под общим коман-

дованием. Весной 1999 г. это направление военного реформирования было признано

неактуальным. Стрелка переводилась на другой магистральный путь военных преоб-

разований — развитие обычных вооружений.

Агрессия стран НАТО против Югославии и принятая на юбилейном саммите по

случаю 50-летия альянса (23—24 апреля 1999 г.) его новая стратегическая концепция

буквально взорвали военно-политическую обстановку не только в Европе, но и ми-

ре в целом. На повестку дня снова встал вопрос о реалистичной Военной доктрине,

соответствующей духу времени и возможностям России по обеспечению государ-

ственной безопасности, а в области военной стратегии — против какого противника

и как готовиться воевать российским Вооруженным Силам. Эти проблемы требовали

государственного вмешательства. 12 апреля Государственная комиссия по военному

строительству обсудила, наконец, проект новой Военной доктрины и приняла решение

о ее доработке в соответствии с высказанными предложениями. Предусматривалось,

что в течение трех месяцев работа над этим документом будет окончательно за-

вершена и он будет представлен председателю Государственной комиссии. После

чего — на утверждение президенту. Не получилось. Последний прогноз — утверж-

дение новой доктрины, как уже отмечалось, должно произойти в середине 2000 г.

Коллективные силы по поддержанию мира в СНГ, несомненно, являются важным

компонентом межгосударственного сотрудничества бывших республик СССР. По-

лучившие мандат на операции по поддержанию мира в Таджикистане, они стали

предметом обсуждения почти на всех встречах руководителей СНГ. В соответствии

с «Положением о Коллективных силах по поддержанию мира в Содружестве Неза-

висимых Государств» от 19 января 1996 г. миротворцам был придан официальный

статус. Международно-правовую основу создания и применения КСПМ составляют

следующие документы: Устав ООН, Устав СНГ, Соглашение о Группах военных на-

блюдателей и КСПМ в СНГ от 20 марта 1992 г., Протокол о статусе Групп военных

наблюдателей и КСПМ в СНГ от 15 мая 1992 г., Протокол о временном порядке

формирования и задействования Групп военных наблюдателей и КСПМ в зонах

конфликтов между государствами и в государствах-участниках СНГ от 15 мая

1992 г., Протокол о комплектовании, структуре, материально-техническом и финан-

совом обеспечении Групп военных наблюдателей и КСПМ в СНГ от 15 мая 1992 г.,

двусторонние и многосторонние межгосударственные соглашения в области миро-

творческой деятельности и ряд других. Концепция национальной безопасности РФ

от 10 января 2000 г. предусматривает «содействие урегулированию конфликтов,

включая миротворческую деятельность под эгидой ООН и других международных

организаций» как одно из направлений внешней политики.

С возрастанием числа ОПМ, усилением их размаха, увеличением и усложнением

стоящих перед ними задач во многих странах, принимающих участие в этих операциях,

в последние годы стали разрабатываться уставы и другие нормативные документы,

цель которых — дать концептуальное, научно-теоретическое обоснование боевого

применения войск в так называемых «нетрадиционных боевых действиях» или «опе-

рациях, отличных от войны» (operations other than war), к которым относятся и ми-

ротворческие операции; регламентировать условия использования вооруженных сил

в ОПМ и повысить уровень профессиональной подготовки участвующего в них

личного состава.

Так, в Соединенных Штатах на основе Полевого устава Сухопутных войск США

FM 100-5 «Операции», в котором в главе 13 «Операции, отличные от войны» назы-

ваются ОПМ, был разработан и в декабре 1994 г. официально принят Полевой ус-

тав FM 100-23 «Миротворческие операции». Командование сухопутных войск США,

которое занималось разработкой указанного документа, оценивает его следующим

374

Реализация опыта локальных войн и вооруженных конфликтов

образом: «Этот устав армии США — новый шаг на пути расширения и углубления

военной доктрины в эпоху новой фазы международного развития, пришедшей на

смену холодной войне, доктрины, предусматривающей использование вооруженных

сил прежде всего в войне, но также и во всех операциях, отличных от войны, харак-

терных для современности»

В ходе разработки нового устава американской армии учтен богатый опыт ООН,

региональных организаций и непосредственно США в операциях по поддержанию

мира. Устав предусматривает использование вооруженных сил в ОПМ самостоя-

тельно и в составе многонациональных сил, действующих под эгидой ООН, НАТО,

других международных или региональных организаций. В нем наряду с общетеоре-

тической частью (определение видов миротворческих операций, их основных прин-

ципов) даются основы организации систем боевого управления и командования,

связи, взаимодействия, обеспечения и поддержки; основы планирования; излагаются

требования к боевой подготовке военнослужащих, участвующих в миротворческих

операциях.

Непосредственно боевая подготовка личного состава для ОПМ в армиях боль-

шинства западных государств ведется в соответствии со специально разработанными

документами. К примеру, в США используются «Правила боевого применения сил

в конкретных операциях».

К сожалению, в России еще не в полной мере разработаны нормативно-правовые

(«уставные») документы по организации и планированию миротворческих операций,

использованию в них национальных Вооруженных Сил, профессиональной подготовке

задействованных в миротворчестве контингентов. Как правило, используются боевые

и общевойсковые уставы, в которых конкретно не упоминаются операции по под-

держанию мира. Специфика подобных операций учтена лишь в недавно разработан-

ных документах видов ВС РФ. Однако совершенно очевидно, что в настоящее вре-

мя, когда российские Вооруженные Силы все чаще и в более широких масштабах

принимают участие в миротворческих операциях, проводящихся как под эгидой ООН,

так и региональных организаций, вопрос разработки и внедрения в практику норма-

тивно-правовых документов приобретает особую актуальность. Отставание РФ в

этом вопросе от других государств-участников международных миротворческих ак-

ций отмечается отечественными и зарубежными специалистами. Однако можно пред-

положить, что положение Концепции национальной безопасности — Вооруженные

Силы РФ должны обеспечивать осуществление Российской Федерацией миротвор-

ческой деятельности — дает новый импульс как в разработку уставных документов,

так и нормативно-правовой базы СНГ. В этой связи необходимо отметить, что назрела

насущная необходимость стандартизации и унификации нормативно-правовых доку-

ментов всех стран, выделяющих свои воинские контингенты в состав коалиционных

сил, участвующих в ОПМ.

Опыт локальных войн и вооруженных конфликтов международного и внутриго-

сударственного характера, а также последствия проведения операций по поддержанию

мира на территории СНГ, показывают, что в ходе военных (боевых) действий о

вопросах их правового обеспечения вспоминают лишь в последний момент. И хотя

Российская Федерация ратифицировала практически все международные договоры,

относящиеся к праву вооруженных конфликтов, а обязанность неукоснительного со-

блюдения международных правил ведения военных действий отражена во всех рос-

сийских законах, проблемы правового обеспечения боевых действий не нашли своего

развития в отечественном военном праве. Приказ министра обороны СССР № 75

от 16 февраля 1990 г. «Об объявлении Женевских конвенций о защите жертв вой-

ны от 12 августа 1949 года и Дополнительных протоколов к ним», объявлявший до-

кументы конвенций для исполнения, и утвердивший «Руководство по применению

Миротворческая деятельность

375

Вооруженными Силами СССР норм международного гуманитарного права» хотя и

не отменен, но оказался реализованным не полностью.

Наметившаяся тенденция увеличения количества внутригосударственных конф-

ликтов по сравнению с международными настоятельно требует, чтобы федеральные

войска, представляющие государство, действовали в таких ситуациях в строгом со-

ответствии не только с внутренним законодательством, но и с международными

обязательствами РФ. Для этого они должны быть обучены подобающим образом.

Система права становится все более сложной, поэтому командиров нельзя остав-

лять без юридической поддержки. Если они уверены, что действуют законно (и это

подтверждено юридическим советником), то это способствует принятию правильных

решений в сложной оперативной обстановке. Кроме того, работа юридического со-

ветника имеет для командира важное психологическое значение как для разработки

замысла проведения боевой операции, так и для предупреждения ее последствий.

Можно сослаться на опыт войны в Персидском заливе, когда в оперативных отделах

штабов войск антииракской коалиции не планировалось поражение ни одного объекта

без санкции штатных юристов-операторов, постоянно проводивших правовую экс-

пертизу всех боевых документов. Их решение было последним звеном в цепи при-

нятия решения о нанесении ударов по выбранным объектам. Подобный порядок со-

блюдался и в Косово.

Следует отметить, что вопросы международного гуманитарного права и право во-

оруженных конфликтов включены в учебные программы высших учебных заведений

Министерства обороны РФ, но, к сожалению, их изучение проводится только на тео-

ретическом уровне. А зачастую наши войска страдают из-за отсутствия практических

навыков применения норм права, которые необходимо отрабатывать на занятиях, в

том числе на полевых учениях. Не прибегая к выделению дополнительного времени

на изучение правовых норм в период вооруженных конфликтов, следовало бы вклю-

чать ситуации, относящиеся к данному предмету, в сценарии командно-штабных уче-

ний и полевых занятий для различных звеньев командного состава: от тактического

(в училищах) до оперативного (в академиях) и даже стратегического (в Военной

академии Генерального штаба ВС РФ). Настала пора также провести экспертизу

различных нормативных документов, регламентирующих участие Вооруженных Сил

РФ в военных действиях различного типа, на их соответствие нормам права военных

конфликтов исходя из обязательств, взятых Российской Федерацией.

Современное международное право признает возможность использования силовых

методов для поддержания мира в регионе. Роль «местных» механизмов в деле

предотвращения вооруженных конфликтов в настоящее время возрастает в связи

с тем, что сама ООН перегружена операциями по поддержанию мира. О необходимости

повышения роли региональных организаций в поддержании мира и безопасности,

проведении миротворческих операций говорится в «Декларации о совершенствова-

нии сотрудничества между ООН и региональными соглашениями или органами»,

принятой на 49-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в декабре 1994 г., а также в

докладе Генерального секретаря ООН, представленном к 50-й юбилейной сессии

Генеральной Ассамблеи ООН в октябре 1995 г.

Смещение миротворческих усилий с применением воинских контингентов на

региональный уровень стало четко обозначенной тенденцией в практике ООН. Кроме

того, идет активный поиск новых подходов в определении роли региональных орга-

низаций в миротворческом процессе. Подтверждением этому служат факты при-

знания мировым сообществом легитимности отдельных миротворческих операций

РФ, принятие решения о создании в рамках Западноевропейского союза миротворче-

ских сил быстрого реагирования (ЕВРОФОР), активизация деятельности по форми-

рованию Африканских сил кризисного реагирования (АСКР). Более того, не без ве-

376

Реализация опыта локальных войн и вооруженных конфликтов

дома ООН создаются многонациональные силы по поддержанию мира в Юго-Вос-

точной Европе. Базовое соглашение по этому поводу было подписано в сентябре

1998 г. в македонской столице Скопье и конкретизировано в январе 1999 г. на спе-

циальном совещании в Афинах. В миротворческий альянс вошли члены НАТО —

Италия, Турция и Греция, а также четыре государства, стремящихся к членству в Се-

вероатлантическом пакте — Албания, Румыния, Болгария и Македония. США и

Словения представлены в качестве наблюдателей. Ориентировочная численность

«балканского миротворческого корпуса» — 2—3 тыс. человек. В соответствии с

учредительными документами, он может быть задействован в кризисных ситуациях

«с санкции СБ ООН, ОБСЕ в рамках миротворческих операций НАТО и в соответ-

ствии с национальным законодательством стран-учредителей, за которыми сохраняется

право самостоятельного принятия решений о целесообразности участия в той или

иной операции»

. Штаб миротворческого «союза» расположился в болгарском городе

Пловдиве. Оперативное руководство многонациональными силами возложено на офи-

цера-турка, а военно-политическое — на вечного союзника-оппонента грека

. При

этом повторимся: Устав ООН четко указывает, что применение любыми региональ-

ными органами принудительных действий по отношению к государствам недопустимо

без полномочий от Совета Безопасности. К сожалению, в руководстве НАТО этот

принцип в последнее время нередко игнорируется под различными, иногда надуман-

ными и конъюнктурными предлогами. Отдельные страны альянса настаивают на

«правомерности международного применения силы без санкции ООН», и даже за

пределами тех зон «влияния», которые определены при создании той или иной реги-

ональной организации. Конечно, в данном случае речь идет сугубо о НАТО, другие

военные союзы и блоки такого принципа лишаются.

* * *

Поддержание мира и стабильности, предотвращение внутригосударственных конф-

ликтов на территории СНГ имеют важное значение для России, особенно с точки

зрения обеспечения ее национальной безопасности. Не секрет, что Россия активно

использует Вооруженные Силы для деэскалации напряженности в Таджикистане,

Молдове, Абхазии, Южной Осетии. Российские контингенты нередко называют ми-

ротворческими по аналогии с миссиями ООН. Однако сами международные органи-

зации (ООН, ОБСЕ и др.), а также ряд зарубежных экспертов и политологов не раз-

деляют это мнение

. Как ни странно, но многое упирается в термин «регион».

Отметим в этой связи, что СНГ формально признано в ООН в качестве региона

(резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 24 марта 1994 г.), правда с некоторыми

оговорками. Суть их в том, что Содружество, хотя и является региональным объеди-

нением, не имеет права самостоятельно проводить региональные операции по под-

держанию мира. Зачастую во внимание не берется и тот факт, что в «Концепции

предотвращения и урегулирования конфликтов на территории государств — участ-

ников Содружества Независимых Государств» четко записано, что «принудительные

действия при урегулировании конфликтов (принуждение к миру) на территории

СНГ допускаются только при наличии соответствующих полномочий от Совета Без-

опасности ООН».

Между тем, Россия имеет все основания добиваться полного признания СНГ в

качестве региональной организации, подпадающей под положение главы VIII Устава

ООН со всеми вытекающими из этого последствиями, в том числе и относительно

права использования вооруженных сил для предотвращения и урегулирования конф-

ликтных ситуаций на территории Содружества. Это обусловлено следующими об-

стоятельствами:

Миротворческая деятельность

377

миротворческие операции, проводимые странами СНГ с активным участием России,

осуществляются по просьбе или с согласия соответствующих государств и всех

конфликтующих сторон;

эти операции не являются принудительными действиями в том смысле, как они

определены в Уставе ООН (т. е. действиями в отношении государств вопреки их

воли).

Если СНГ в полной мере признается региональной организацией по обеспечению

безопасности, то никакого мандата СБ ООН на использование вооруженных сил

внутри организации не требуется. То есть должна прослеживаться четкая аналогия

с военно-политическими функциями НАТО — для применения силы в зоне ответст-

венности которого санкции ООН не требуется.

В рамках СНГ региональным органом, наделенным правом принимать решение о

проведении миротворческих операций, является Совет глав государств — членов

СНГ. Если по Киевскому соглашению от 20 марта 1992 г. устанавливается, что та-

кие решения принимаются с общего согласия Совета, то Устав СНГ от 22 января

1993 г. допускает в принципе, что подобные решения могут приниматься только за-

интересованными государствами — участниками СНГ.

Проведение миротворческих операций в Южной Осетии и Приднестровье началось

на основе соглашений заинтересованных сторон. На проведение таких операций в

Южной Осетии согласились все заинтересованные стороны — Грузия, Южная и

Северная Осетия, Россия, и их представители вошли в состав смешанной контрольной

комиссии (СКК), обеспечивающей политический контроль за проведением операции.

В Приднестровье вопрос решался на основе соглашения между Россией и Молдовой

с участием Приднестровья, представители которого вместе с представителями России

и Молдовы вошли в состав Объединенной контрольной комиссии, обеспечивающей

проведение миротворческой операции.

Необходимо отметить, что указанные соглашения не совсем подпадают под понятие

«региональные соглашения», упомянутые в главе VIII Устава ООН. Идея, заложенная

в Уставе, — указать, что имеются в виду не универсальные, а иные соглашения.

Можно считать, что региональным является только соглашение, участниками которого

становятся все государства этого региона.

Следует остановиться на ряде особенностей операций по установлению и под-

держанию мира, которые проводились и ведутся в настоящее время с участием рос-

сийских Вооруженных Сил на территории СНГ. Эти особенности существенно влияют

на отношение в мире к деятельности России и стран СНГ в этом направлении.

Прежде всего приходится констатировать неполноту правовой базы военных

операций ВС России на территории других государств. Согласно действующей Кон-

ституции РФ, пребывание любых российских контингентов за пределами национа-

льных границ должно быть легитимизировано решениями Совета Федерации в каждом

отдельном случае. До настоящего момента такое решение принято только по факту

направления российского воинского контингента в Абхазию.

Проблемой является отсутствие четкой системы политического (гражданского)

как национального, так и международного контроля за воинскими формированиями,

выполняющими миротворческие задачи. Отсутствуют систематические формы «об-

ратной связи» — отчетности руководства гражданского и военного контингента, вы-

полняющего задачи в конфликтном районе, перед высшими законодательными орга-

нами — национальными парламентами. До сведения парламентариев и обществен-

ности не доводится гласная оценка хода и эффективности операций в районах конф-

ликтов за пределами российских границ, высказываемая на заседаниях правительства

РФ и других государств — участников СНГ.

378

Реализация опыта локальных войн и вооруженных конфликтов

Положительным фактом является ведущееся по каналам МИД РФ информиро-

вание СБ ООН и структур ОБСЕ об общем ходе операций с участием российских

сил в конфликтных районах на территории СНГ. В то же время, по оценкам зару-

бежных парламентариев, оно носит недостаточно подробный и «излишне диплома-

тичный» характер и не нацелено на создание регулярной обратной связи.

С 1993 г. наблюдается повышение внимания ООН и ОБСЕ к изучению конфликтных

ситуаций и миротворческих операций на территории СНГ. Постоянные наблюдате-

льные миссии ОБСЕ действуют в Нагорном Карабахе, Молдове, Таджикистане, Грузии,

ряде других регионов. Следует реалистически воспринимать тот факт, что пока одним

из основных выводов международных наблюдателей является отказ рассматривать

операции в конфликтных районах бывшего СССР как международно легитимные

миротворческие действия. При проведении этих операций констатируется их несо-

ответствие целому ряду важных стандартов, применяемых ООН и ОБСЕ в подобных

случаях, в том числе:

1. Отсутствие резолюций СБ ООН и решений органов ОБСЕ о проведении опе-

раций и параметрах их политического мандата на территории СНГ. Функции мандата

выполняют межгосударственные соглашения Россия — Молдова, Россия — Грузия

и лишь в случае ОПМ в Таджикистане и Абхазии имеется коллективное решение

глав государств СНГ.

2. Недостаточность политического (и гражданского) контроля за действиями во-

оруженных сил в конфликтных зонах со стороны законодательных органов вовле-

ченных государств (прежде всего России).

3. Привлечение к посреднической роли стран и сил (прежде всего самой России),

имеющих собственные интересы в районах конфликтов.

4. Нарушение посредническими силами и контингентами принципа беспристра-

стности, содействие в ряде случаев интересам одной из противоборствующих сторон

в ущерб интересам других.

5. Выполнение в районах конфликтов политических, переговорных, посреднических,

правовых функций представителями воинских контингентов, а не гражданских властей

с соответствующими полномочиями.

В то же время необходимо отметить, что новые тенденции изменения форм и спо-

собов применения вооруженных сил в миротворческих операциях ООН в последний

период (особенно в операциях по принуждению к миру) способствуют сближению

«расширительных трактовок» миротворческих операций в кругах ООН и ОБСЕ с

параметрами операций, в которых участвуют российские войска и контингенты

стран СНГ на территории новых независимых государств.

Однако, как уже отмечалось, глава VIII Устава ООН позволяет считать правомер-

ными только те операции, которые проводятся по мандату региональной организации

по обеспечению безопасности (в данном случае — СНГ), но никак не по решению

отдельных стран региона. В то же время из всех операций на территории бывшего

СССР только две — в Таджикистане и в Абхазии — проводятся по коллективному

решению глав государств СНГ. Проблема здесь в том, что СНГ пока еще не при-

знается мировым сообществом в качестве «стабильной и бесконфликтной» регио-

нальной организации.

Весьма существенным является вопрос о возможности проведения принудительных

действий на территории СНГ. Государства имеют право, по договоренности между

собой, с участием всех конфликтующих сторон провести миротворческую операцию,

которая осуществляется от их имени, а не от имени ООН. При этом КСПМ «воздер-

живаются от применения оружия, за исключением случаев противодействия воору-

женным путем осуществлению мандата на проведение ОПМ». Это — те действия,

которые рассматриваются в ООН как непринудительные. Только в тех случаях, ко-

Золотарев В.А. (ред.) Россия (СССР) в локальных войнах и вооруженных конфликтах второй по­ловины XX века

Подождите немного. Документ загружается.

Золотарев В.А. (ред.) Россия (СССР) в локальных войнах и вооруженных конфликтах второй половины XX века