Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления
Подождите немного. Документ загружается.
людей, средство упорядочения их взаимоотношений, способ обеспечения порядка и стабильности» [5]. Политическая (государственная) власть,
подчеркивает автор, обладает концентрированной силой, превращающей ее в действенный фактор бытия. Сила власти олицетворяется в силе
различных институтов государства, организационно оформляющих власть и придающих ей материальный характер.
Из приведенных определений выявляется образ государственной власти не только как способности и возможности доминирующего воздействия
управляющего субъекта (государственных органов) на управляемых, но и как действенный фактор и средство организации и волевого
регулирования совместной деятельности людей, как реальная мощная сила, воплощенная в системе государственных органов, олицетворяющих
власть, сила, обеспечивающая отношение подчинения — важнейший компонент управления. Сказанное и дает основание рассматривать власть
главным орудием государственного управления. Главным потому, что управляющее воздействие и управленческое отношение не сводится к
властно-волевым, к реализации юридически властных полномочий. Вместе с тем было бы ошибочно понимать государственную власть лишь в
качестве средства, обеспечивающего подчинение управляемых управляемым. Через отношение подчинения власть реализует функции управления:
организации, контроля и др. Субъект государственной власти одновременно является субъектом управления. Другие государственные учреждения,
участвующие в управлении, действуют по его поручению.
Двуединая сущность государственной власти, сочетающая отношения «господство — подчинение» и «управляющий — управляемый», служит
источником односторонних толкований ее взаимосвязи с управленческой деятельностью государственного субъекта. Стереотип полного
отождествления управления с властью как господством управляющего над управляемым, сведения управляющего воздействия к принуждению в
различных его формах (ад
министративно-правовой, политической и пр.) был доминирующим в политической культуре советских чиновников; он
остается таковым и по сей день. Этим главным образом объясняется стремление некоторых российских политологов теоретически разграничить
понятия «власть» и «управление», выявить функциональную неоднозначность власти и управления и даже некоторую противоположность их функций
в системе общественных отношений.
Такую попытку предпринял М. Рац. Автора интересует не власть как отношение господства и подчинения, а власть как деятельность. Именно
в этом аспекте управление и власть, по его мнению, «в некотором смысле противостоят друг другу». А именно, управление — тип творческой
деятельности, важнейшими компонентами которой являются: анализ ситуации, целеполагание и целедостижение. «Напротив, работа власти
мыслится как чистая, лишенная творческой компоненты, деятельность, осуществляемая и тиражируемая согласно действующим законам и
нормам». Управляющая система динамична, у нее нет фиксированных границ. Властная же жестко фиксирована: границы ее юрисдикции
установлены законом, что и позволяет ей функционировать независимо от субъекта. «Оргуправленческое начало активно, а власть пассивна.
Признание власти творческой деятельностью в советское время приводило к тому, что люди оказывались «винтиками», потому что власть была
«революционная», она мыслила и решала за человека. Чтобы люди не были винтиками и имели нормальные условия жизни, власть должна быть
«винтиком», «либо власть, где чиновники будут винтиками,
либо все остальные граждане. Иного в наше время не дано» [6]. Если не разграничивать
власть и управление, продолжает автор, происходит три случая: 1) власть подменяет управление, которого просто нет; 2) власть «склеивается» с
управлением, тогда возникает "революционная" власть; 3) управленческие и политические методы подменяют властные решения; «путь развития для
нас необходимо связан с осмыслением различия управления и власти» [7].
Мы пространно изложили соображения М. Раца не потому, что согласны с ним во всем, а учитывая теоретическую, да и практическую
значимость поставленного автором вопроса. Бесспорно, прав автор, подчеркивая принципиальное различие понятий «власть» и «управление».
Нельзя не согласиться и с тем, что игнорирование необходимости разграничения данных понятий фактически ведет к подмене управленческих
решений властными действиями, представляющими собою технологическую сторону государственного управления. Весьма актуален акцент на
необходимости преодоления в подлинно демократическом обществе «всемогущества» государственной власти и «неисчерпаемости» ее
инновационного потенциала. Однако вызывает возражение та крайность, в которую впадает сам автор, критикуя «революционную» власть, позицию
«склеивания» власти с управлением. Жесткость формулировки тезиса, что «путь развития для нас» «связан с осмыслением различия управления и
власти», не доказывает его безоговорочную истинность. Проблема не исчерпывается установлением различия, а скорее лишь обозначается. Ее суть
в том, каковы функции государственной власти в системе управления и насколько они обеспечивают реализацию функций управленческой
системы. Возникают ли при этом противоречия между властью и управлением, а также внутри самой деятельности властных институтов? Таит ли в
себе власть какую-либо угрозу для управления? Ответ на данные вопросы один: положительный. Двуединая сущность функций государственной
власти, о чем говорилось выше, порождает и латентные и явные противоречия, а также возможные негативные воздействия на функционирование
управляющей системы. Отношения «господство—подчинение», «властвующий—подвластный», принудительные санкции как атрибут власти, хотя и
вписываются в структуру и задачи управляющей деятельности, однако не всегда характеризуют главную сторону технологии государственного
управления.
В чем конкретно заключается роль власти в государственном управлении? Кратко сказать, власть — та реальная сила, в том числе материальная,
которая обеспечивает принятие и претворение в жизнь государственных решений. В действиях власти реализуются общая воля и общий интерес
основных социальных групп или большинства населения. «Единственно на основании... общего интереса общество должно быть управляемо», —
писал великий французский писатель и философ Жан Жак Руссо (1712— 1778).
Осуществление властью своих функций — принятия законов, поддержания порядка в обществе и контроля за конфликтами —
составляет условие и важнейший аспект государственного управления. Без способности правящего субъекта мобилизовать свои ресурсы ради
поставленной цели (функция власти) невозможно добиться исполнения любых программных проектов. Без сохранения властью данной
общественной системы, что необходимо для нормального ее функционирования, бессмысленно говорить о переводе системы в новое состояние,
соответствующее заданной субъектом управления цели. Действие последнего базируется на действии власти и является его продолжением.
Взаимопроникновение функций власти и управления порождает почву для проявления тенденций поглощения властью управленческих функций
и придания управленческим отношениям всецело отношений типа господства-подчинения. Предотвращению этой тенденции способствует размежевание
как функций власти и управления, так и соответствующих им аппаратов (институтов).
Аппараты государства дифференцируются соответственно решаемым ими функциональным задачам, взаимодействуя и взаимодополняя друг
друга. Одни из них выполняют чисто властные функции, скажем, обеспечивают охрану общественного порядка; другие заняты непосредственно
управлением общественными процессами. Третьи (правовые институты) обслуживают властные и управленческие аппараты, создавая и
совершенствуя необходимую нормативную базу — источник легитимности существования и деятельности тех и других. Наконец, над властно-
исполнительными, управленческими и правовыми институтами стоят высшие политические органы власти, осуществляющие общее руководство
всей государственной машиной. Однако жесткой разграничительной линии между функциями аппаратов провести невозможно, ибо любое действие
властей прямо либо косвенно связано с управлением.
Функции и поля действия институтов власти и управления совпадают в той мере, в какой они относятся к одному и тому же субъекту —
государству и объекту — данному сообществу. Но совпадают не полностью. Поле совпадения — это аспект реализации функций власти как орудия
государственного управления. А различие воздействия на общество аппаратов власти и управления — источник противоречий между ними. По
своему существу — это противоречия между социальным (общественным) содержанием управления и его государственной формой (способом)
осуществления. Одновременно — это и противоречия реализации функции власти в системе управления.
Отметим некоторые из противоречий. Управление прежде всего включает выбор субъектом целей и вариантов действий — творческий процесс,
новации, риск, что задается интересом управляемого объекта. Власть же определяет обязательные нормы, в рамках которых действия управляющего
субъекта признаются легитимными, оправданными государством, и принуждает управляемых к исполнению его целей. Правовая норма (закон)
ограничивает выбор, поиск и прочие элементы активности необходимостью ее реализации. Выбор в рамках закона суть данного противоречия между
управляющим действием и властью.
Другое противоречие. Принятие решения, мобилизация ресурсов для его осуществления и достижение поставленной цели обеспечивается
властью всеми средствами, которыми она располагает, вплоть до физического принуждения управляемых. В арсенале же субъекта управления методы
принуждения — не основные, а, скорее всего, резервные. Его специфические средства воздействия на управляемых разнообразны: организационные,
экономические, социальные, информационные, материальное и моральное стимулирование, влияние авторитетом руководящего субъекта,
основанного на знании, профессиональности и опыте, мобилизующий характер программных целей и т.д. Легитимное принуждение (прямое или
косвенное, реальное или возможное), с одной стороны, и добровольно осознанная необходимость и потребность действовать в соответствии с
намеченной управляющим субъектом целью — таково данное противоречие в системе реализации государством своей основной функции.
Не менее существенно противоречие, отмеченное М. Рацем: управление обеспечивает рационально направленное изменение и развитие системы.
Государственное управление — это тип социальной инженерии; деятельность по преобразованию управляемого объекта общественного организма,
придающая ему рационально обоснованный образ и структурирующая в соответствии с целями управляющего субъекта и управляемых. Власть на
страже стабильности управляемого организма в рамках конституционных основ. Данные противоположности, однако, не тождественны тем, которые
подчеркиваются автором: «динамичность» управления и «фиксированность» действий власти; «активность»
первого и «пассивность» второго. Власть не менее активна, чем субъект управления, но направленность ее активности иная. На пример, исполнение
закона конкретно, сообразно особенностям объекта властвования (сообществу людей) и общественно-исторической ситуации. Кроме того, не может
быть вечных законов. Словом, ни чиновник, ни, тем более, законодатель, равно как и рядовой гражданин, не должны быть «винтиками»
государственной машины. Каждый должен быть не только исполнителем, но и активным участником общественного управленческого процесса.
Процесс исполнения закона — это волевая деятельность лиц, трактующих тот или иной закон в контексте данной ситуации, политической
конъюнктуры и доминирующих в правоприменительной практике акцентов.
Наконец, нельзя не отметить противоречие, связанное с ролью личностного фактора. Как субъект власти, так и субъект управления существуют
в форме государственных институтов. Безличностный характер института государственной власти, функционирующего на основе объективного, по
отношению к отдельной личности, правового закона, — атрибут власти. В демократической системе государственная власть — это власть закона.
Волюнтаристский произвол здесь сведен к минимуму. Институты управления в принципе также безличностны, однако они в большей мере, нежели
властные, правовые, «населены» активно действующими по своему разумению персоналиями и в значительной степени зависят от них. Институт
определяет направленность деятельности объединенных в нем лиц, а также принципиальную технологию управленческого труда. Конкретная же
реализация этих элементов зависит от персонального состава данного института. Она, в отличие от институтов власти, не предопределена жесткими
рамками правового закона, а многовариантна. Следовательно, описываемое противоречие — это противоречие в функционировании институтов
власти и управления: между законом заданными правилами действия субъектов властных институтов и выбором вариантов и средств деятельности
персоналий в рамках общих установок институтов системы управления.
Возникает вопрос, возможно ли сочетание отмеченных противоречивых аспектов и способов действий в единой системе государственного
управления? Не только возможно, но и необходимо. На таком сочетании основывается сама эта система. Проблема — в осознании кадрами
чиновников различных уровней имманентных противоречий системы и умении учитывать их в стратегии и тактике управления. Вместе с тем анализ
противоречий позволит понять опасность использования инструментов государственной власти в управлении. Обобщенно говоря, она таится в
абсолютизации роли властных методов воздействия на управляемых, что создает условия для претензий властного субъекта на расширение зоны
своего влияния и подмены управляющего субъекта. Командно-административная авторитарная система управления строится именно на такой основе.
Типичная модель управленческого отношения в этой системе: «приказ — исполнение». Проявления абсолютизации роли власти многообразны:
расширение влияния властных институтов за пределы, допустимые природой управления; концентрация власти в руках ограниченной группы лиц,
действующих вопреки общим интересам и целям системы управления; доминирование во властных институтах личностного фактора; подмена
методов, свойственных социальному управлению, методами административного и политического принуждения и т.п. Причем реальная возможность
отмеченных крайностей возрастает при отсутствии или несовершенстве законодательной базы. Так, вопросы политического управления, по словам
русского историка В.О. Ключевского (1841—1911), решаются силой, когда отсутствует закон.
Итак, управление предлагает использование власти: права принимать решения, отдавать распоряжения и заставлять их выполнять, добиваться
ответственности управляемых за исполнение путем применения санкций (наказания или одобрения). Но всякая власть опасна, политическая не в
меньшей мере, чем экономическая; «государственная власть всегда была и остается опасным, но неизбежным злом». Опасность власти, по мнению
английского философа, блокируется ее институционализацией. «Всякая широкомасштабная политика должна быть институциональной, а не
личностной» [8]. К. Поппер (1902-1994) сравнивает два метода вмешательства государства в экономику: а) проектирование правовой структуры и
протекционистских институтов (законов, ограничивающих какую-то деятельность); б) предоставление некоторым государственным органам свободы
действий в пределах достижения целей правительства. Первый метод — это косвенно институциональная процедура; а второй — «личное»
или «прямое» вмешательство. Первый метод автор рекомендует применять в демократическом управлении; применение же второго — ограничивать,
где только возможно. Первый — рациональный, второй — иррациональный, ибо он вносит элемент непредсказуемости в последствия его действия [9].
К. Поппер между тем отмечает, что институты одного типа могут предоставлять безграничную власть одному лицу, а другого типа — отнимать ее. И
те, и другие могут быть в государстве. Следовательно, не любой институт может быть гарантией предотвращения опаснос ти власти, хотя, конечно,
безличностная, функционирующая по легитимным нормам организация, — наиболее надежная и эффективная форма контроля за властью, форма
управления ею.
Государственный институт как вид социального института суть структура, представляющая общую формализованную модель устойчивых
общественных отношений, которая копируется конкретными индивидами (управляющими и управляемыми). Два элемента института: структурная
модель и совокупность коллективных представлений, связанных с ценностями, по М. Дюверже, обеспечивает его стабильность и способность быть
орудием социального контроля, в том числе административно-государственного и политического.
Институт — посредник между государством и обществом. Он наделен государством определенными властными полномочиями, осуществляет их от
имени государства и под свою ответственность. Тем самым государственная воля приобретает конкретную концентрированную форму своего бытия
и действия. В этом преимущество государственного института по сравнению с организациями непосредственного выражения воли граждан.
Огромное значение государственных институтов в том, что при помощи передачи полномочий (прямой или через выборный орган) воля
политического организма (государства) сосредоточивается в одном учреждении, деятельная мощь которого служит реализации любой полезной
общественной цели. Государственный институт — наилучший, открытый политическим мышлением людей, способ агрегации и артикуляции
интересов граждан, членов данного сообщества. Вместе с тем передача (делегирование) властных полномочий институту — определенному
человеческому коллективу, объединенному общей идеологией, корпоративным интересом и подчиненному авторитету и фиксированным нормам,
— таит в себе реальную возможность многих негативных превращений делегированной воли сообщества. Ведь институт обретает совокупность
элементов: кадры профессионалов, материальные средства деятельности, символы, правила игры, — трансформирующих его в некую
самостоятельную структуру по отношению к делегировавшим ему свою властную волю и полномочия. Он уже воспринимается, да и во многих
случаях действует как субъект-самопричина саиеа ей! своей власти. В результате делегированная власть превращается в самовластие, воля
государства — в своеволие сплоченной, официально оформленной группы, реализация полномочий — в процесс действия диктаторской власти.
Свойство превращаться в самостоятельную силу, стремящуюся возвыситься над государством, прежде всего присуще административно-
государственным аппаратам (как разновидности институтов). Многие зарубежные исследователи отмечают возрастание роли административного
аппарата в системе государственного управления. Так, французские ученые М. Понятовский и Ален подчеркивают, что административный
аппарат имеет тенденцию подмять государство, тогда как на самом деле он должен служить ему. В современном государстве подлинной властью
располагают не политические деятели, а высокопоставленные чиновники из аппарата управления [10]. Такая тенденция издавна составляет
неотъемлемую черту государственной власти и управления в России. Царская бюрократия, партийно-государственный номенклатурный аппарат в
советской системе, всемогущий аппарат президентской администрации и администраций субъектов Федерации в нынешней России — все эти
институты правящей власти стремились и стремятся стоять над государством — воплощением единой воли народа.
Трансформация государственного института в самостоятельную политическую, административную и нематериальную силу, узурпирующую
делегированную государством власть в собственную корпоративную власть, характерна и для руководящих, правящих должностных лиц и
институтов. Диалектика процесса превращения коллективного органа делегированной власти в персональный субъект в принципе та же, что и
трансформация государственных полномочий во власть по сути закрытого сообщества чиновников, объединенных солидарностью, направленной
на сохранение своих привилегий.
Политическая история нашей страны имеет, можно сказать, классический пример превращения политического правящего института и его
вождей в свою противоположность: из представителей народа — в аппарат, господствующий над ним. Речь идет о коммунистической партии, ее
политическом штабе — ЦК, ее бывших вождях. Установленная в советском режиме система политических отношений: массы — партия — ее
руководящий центр ЦК — государственные учреждения — рассматривалась как желаемая модель нового политического строя. Опасения некоторых
зарубежных коммунистов относительно возможности возникновения в рамках такой модели «диктатуры партии» или «диктатуры вождей» во
внимание не принимались.
Что же выработал исторический опыт политического развития передовых стран в качестве контрфакторов трансформации государственных
институтов в самостоятельную, противоположную народу и государству властную силу? Политическую демократию как способ общественного
контроля за властью, как форму самоуправления государства.
Демократия зарождалась и развивалась в борьбе передовых сил общества против постоянного стремления государства к тирании, к
безграничному господству над людьми. Демократия утверждалась с целью обуздать произвол государственной власти, защитить человека от этого
произвола и «надеть уздечку закона на непокорного коня». Важнейшими правилами политической демократии стали: первое •— недопустимость
концентрации государственной власти в руках одного или группы правителей, разделение центров власти и автономность ее субъектов; второе —
выборность и сменяемость облеченных властью всех уровней; третье — контроль общества над всеми видами власти через посредство всеобщих
выборов, проведения референдумов и всех других форм волеизъявления народа и самоуправления; четвертое — господство правового закона.
Рассмотрим механизм взаимодействия различных видов государственной власти, порожденный практикой государственного управления в
современных общественных системах.
2. МЕХАНИЗМ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ВЛАСТЕЙ и УПРАВЛЕНИЕ
Практически в системе государственного управления власть осуществляется во многих конкретных видах, таких как политическая,
административная, экономическая, организационная, информационная, идеологическая, наконец, военная. Эти понятия используются при
характеристике структуры органов власти управления ряда стран. К примеру, функция правительства Германии — управление — включает
«исполнение законов» и «организационную власть», исполнительная власть правительства подразделяется на «правящую» и «административную»
власть [11]. В научной литературе, в том числе отечественной, встречается понятие «административная власть» как производное от юридического —
«административное право». И. Василенко, анализируя зарубежные теории «административно-государственного управления», обращается к понятию
«административная власть», которая подчинена закону и подотчетна представительным органам, связана, как и вся система «административно-
государственного управления», с «тремя сферами» власти: законодательной, исполнительной и судебной. Данное понятие, по автору, синоним
власти исполнительной [12]. Набор таких понятий, как «политическая власть», «экономическая власть», «административная власть», использовал в
своем названном выше труде по философии и политике К. Поппер.
Все сказанное означает, что проблема роли государственной власти в управлении и блокирования тенденции «демонии» власти (чрезмерного
расширения сферы ее действия и бесконтрольности) не исчерпывается регулированием взаимодействия трех ветвей государственной власти. Вопрос
управляемости самой власти в системе государственного управления включает ряд других аспектов механизма функционирования властей.
Начнем с уточнения понятий, без чего трудно разобраться в поставленном вопросе. Понятие «политическая власть» прежде всего означает
государственную власть вообще. Политическая — государственная власть функционирует в виде известных трех ветвей (или сфер) власти. Другой,
более узкий, смысл данного понятия — обозначение власти руководящих государственных органов и негосударственных (общественных)
организаций, например партий. В таком толковании политическая власть, воплощенная организационно в отдельных конкретных институтах,
означает способность последних влиять на поведение и деятельность людей с помощью политического авторитета государственного органа,
регламентации поведения, определенных актов, идей, государственных символов, социально-политических норм, традиций и социальных ценностей.
Когда говорят, например, об отделении административно-государственного управления, аппарата государственного администрирования от политики,
то имеется в виду политическая деятельность, связанная с принятием общих руководящих решений, с разработкой принципов и стратегий
управления, с борьбой за власть.
Политическая власть характеризуется четкими существенными признаками: ее источник — народ; непосредственный субъект — государство, его
органы (институты); ее основная функция — выражение общей воли и защита общих интересов социальных групп, регулирование общественных
отношений и социальных конфликтов. Политическая власть, будь то государственная или партийная, отличается от других видов власти
названными признаками. Она первенствует среди всех других, потому что воплощает собою волю и интересы общества в целом или больших
социальных групп и слоев. В этом ее сила и одновременно опасность. Расчленение единой государственной политической власти, ее функций на три
составляющие (законодательную, исполнительную и судебную) означало решение двух взаимосвязанных исторических задач: защиты общества от
самовластия правителей и всемогущества государственной машины, а также разделения труда в сфере государственной власти как деятельности.
Административная власть — понятие, обозначающее один из видов исполнительной власти, отождествляющейся с властью управляющего
субъекта. Ее функция двойственна: принуждение к исполнению правовых норм и реализация государственных полномочий для обеспечения
функций управления. Субъект административной власти — административный институт как агент государства и его аппарат (орган госслужбы),
действующий по поручению, от имени государственной исполнительной власти, но не от политических представительных органов. В качестве
субъекта выступают и отдельные должностные лица, которые нередко превращают индивидуальную властную волю в государственную. Объект
действия административной власти: конкретные индивиды, малые социальные группы, трудовые коллективы, межличностные и групповые
отношения, разнообразные процессы трудовой и иной общественной деятельности и поведения. Типичная модель властеотношения
(администрирования): «команда (приказ) — исполнение», основное средство воздействия на подвластного — различные формы принуждения
(открытого или реально возможного), выступающего в виде санкций, фиксирующих ответственность человека перед властью. Административная
власть, в отличие от политической, является орудием защиты и реализации интересов не целого (общественной системы), а части, отдельных групп,
организаций. В этом смысле администрирование и как властеотношение (тип командования) и как управленческая деятельность — конкретно
ориентированная, аппаратная деятельность государственных служащих. Администрирование — процесс управляющей деятельности — отнюдь не
сводится только к принуждению исполнять закон или какую-либо руководящую директиву политического органа. Принуждение, санкции — лишь
необходимая, но не самодостаточная часть механизма осуществления власти.
Если роль административной власти абсолютизируется, самостоятельность по отношению к другим властям преувеличивается, то возникает
синдром «демонизации» администрирования. Многообразие средств и методов воздействия управляющего субъекта на управляемых сводится к
командованию и применению репрессивных санкций. Это происходит в ситуации, стимулирующей, с одной стороны, потребность усиления действия
административной власти, а с другой, — ее бесконтрольности. В частности, в условиях социального или экономического кризиса государственные
органы вынуждены прибегать к различного рода чрезвычайным мерам обеспечения нормального функционирования политической и экономической
систем, широко использовать принудительные санкции, скажем, для погашения конфликтов, при распределении ресурсов и пр. Господство
командно-административной власти в управлении — приоритет авторитарных режимов. Низкий уровень профессионализма и политической культуры
государственной службы — также один из факторов, обусловливающих подмену подлинной технологии управления как творческой деятельности -
«употреблением» власти.
Административная власть нормально, по своему определению, функционирует, если, во-первых, нормативно очерчены сфера ее действия и
функции в системе управления в качестве средства, но не цели; во-вторых, при условии подконтрольности со стороны других институтов
исполнительной и законодательной власти, а также гражданского общества. Проблема управляемости административной власти — это извечная
проблема бюрократизма. Ее решение — суть минимизации последствий бюрократизма в государственном управлении.
Организационная, правовая, экономическая, информационная, военная власти есть не что иное, как конкретные виды осуществления
государственной власти, различающиеся способами и средствами воздействия на подвластных. Эти разновидности власти, за исключением правовой
и военной, служат также средством регулирования общественных отношений и социального контроля вне государства, в границах гражданского
общества. В таком случае они являются модификациями социальной (общественной), а не государственной власти.
В современных обществах значительно возросла роль в деятельности государства экономической и информационной властей. Поскольку
государство становится агентом экономического процесса, то использование экономических средств политического господства над людьми и в
целях управления вполне закономерно. Экономические стимулы, власть денег — это своеобразная «невидимая рука» государственной воли и
интересов, заменяющая административно-правовое принуждение и физическое насилие. Она «достает» и отдельных граждан, и любые социальные
группы, и организации общественно-политические, не нуждаясь в какой-либо легитимности. Сила экономической власти — в вездесущем
материальном интересе общественных субъектов. Влияние экономической власти на само государство, все его ветви и уровни власти и управления
противоречиво: из средства осуществления государственной политической воли она превращается в господствующую над государством силу.
Особенно в условиях ограниченности материальных ресурсов и концентрации львиной доли общественного богатства в руках кучки собственников.
Опасность чрезмерного влияния на общество экономической власти и ее доминирования над политической, государственной побуждала и
побуждает искать пути ее ограничения и разумной регламентации. Основной путь, предложенный западной цивилизацией, — отделение государства
от экономики, государственной власти — от собственности. Однако, как уже говорилось, либеральная концепция оказалась во многом несостоятельной.
Не случайно теоретики неолиберализма, в частности наиболее известный из них — английский философ и политолог К. Поппер, пишут о
необходимости защиты общества от всесилия экономической власти. Нельзя допустить, чтобы экономическая власть доминировала над
политической, подчеркивает К. Поппер. Государство само защитит граждан от злоупотребления экономической властью. Против экономического
всевластия существует одно средство — политическое средство — государство. Поэтому принцип невмешательства государства в экономику должен
быть отброшен. Политическая власть и присущие ей способы контроля — это самое главное в жизни общества [13]. Вместе с тем автор объективно
оценивает негативы политической власти, видя единственный способ защиты от злоупотребления ею — в демократии. Таким образом, фактор
«сдержек» и «противовесов» — необходимое условие функционирования и нормального взаимодействия в системе управления экономической и
политической властей.
В индустриальном и постиндустриальном обществах мощным орудием государства стала информационная власть. Уже говори лось о постоянно
возрастающем влиянии на управление средств массовой информации, главным образом телевидения. Это влия ние переросло в реальную силу с
присущими ей специфическими признаками.
Современные СМИ представляют собой организованные группы профессиональных работников, особый аппарат, обладающий мощными
техническими средствами воздействия на сознание и волю человека, на его общественное поведение и деятельность. Организации СМИ закрытого
типа, имеющие свою систему норм поведения ее членов, а также регулирующих взаимоотношения с потребителями телеинформации, норм,
обусловленных как спецификой профессиональной деятельности, так и требованиями технических средств и технологии производства и
тиражирования информации. СМИ способны выражать интересы и волю общества или его части, навязывать их различным слоям населения и
отдельным гражданам, принуждать к подчинению установленным государством нормам; способствовать сохранению и закреплению
существующего порядка или, наоборот, стимулировать его разрушение. Власть СМИ основывается на «перевесе» в знании (Каутский), на силе
общественного мнения, пропаганды и современной рекламы. Современные средства массовой информации превращают в материальную силу
знания, идеи. В XVIII в. французский просветитель, правовед и философ Шарль Луи Монтескье (1689-1755) писал, что функции прессы сходны с
функциями полиции: она выражает нужды граждан, передает жалобы, разоблачает злоупотребления, беззаконные действия, она принуждает к
нравственности всех обладателей власти, для чего их достаточно поставить перед лицом общественности. Ныне функции, о которых писал
французский теоретик, намного превосходят прошлые. Теперь СМИ — супер-оружие в идейно-политической борьбе как внутри страны, так и на
международной арене, доказавшее свою эффективность в разрушении советской системы и каждодневно подтверждающее свою властную мощь в
качестве опоры нынешнего политического режима в России.
Многие политики и журналисты, учитывая влияние СМИ в обществе, нередко называют их «четвертой властью» — наряду с законодательной,
исполнительной и судебной ветвями государственной власти.
На наш взгляд, следует иметь в виду, что «четвертая власть» — это выражение фигуральное — ветвей государственной власти только три
вышеназванных и никак не больше. Другое дело, что в каждом государстве наряду с государственной властью могут иметь место и власть
органов местного самоуправления, власть олигархических кругов, мафиозных и бандитских группировок. Хотя две последние и им подобные
«власти» и играют нередко значительную роль в жизни общества, того или иного государства, однако к государственной власти не относятся,
несмотря на то, что порой могут проникать в государственную власть, даже частично или полностью узурпировать ее. Кстати, власть СМИ, в том
числе так называемых «независимых», зачастую отнюдь не независима, поскольку многие СМИ, как известно, находятся в собственности тех
или иных олигархических кланов, а порой и мафиозных структур и во многом выполняли волю своих хозяев.
Как и всякая власть, информационная стремится расширить сферу и силу своего влияния в государстве, в системе управления; она не только
взаимодействует с политической, административной и экономической властями, но и конкурирует с ними. «Демонизм» этой власти опасен для
общества, его демократических устоев не меньше, чем диктатура чиновников и денежного мешка. Предотвращение его возможно на пути
интеграции в систему реальной политической демократии и общественного контроля со стороны институтов гражданского общества.
Итак, государственная власть функционирует в различных ее ветвях, формах, видах и на разных уровнях. Функции каждого вида и уровня
власти в системе государственного управления специфичны. Роль основного орудия управления она может выполнять, если сама управляема.
3. АВТОРИТАРНЫЙ и ДЕМОКРАТИЧЕСКИЙ типы ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ. СТРУКТУРА СУБЪЕКТОВ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ
Конкретно-исторические типы государственного управления находят выражение в политических режимах, существующих в той или иной
стране. Политический режим есть совокупность политико-правовых институтов, методов и средств осуществления государственной власти и
управления обществом. Характер политического режима воплощается в первую очередь в том, кто является в данном государстве субъектом
политической власти и как осуществляются власть и государственное управление. Сущность политического режима обусловливает характер
взаимодействия государственного субъекта с управляемым объектом — обществом, народом. В зависимости от политического режима управляющие
субъекты, а соответственно и системы государственного управления, различаются как авторитарные и демократические. Данная типология
относительна, так как в мировом сообществе существуют различные модификации авторитарных и демократических систем, в том числе
смешанные и переходные.
Авторитарный тип государственного управления — это такой, в котором субъект представлен жестко иерархизированным институтом во главе с
верховным правителем — индивидуальным или элитной узкой группой (партийной, олигархией и пр.). Авторитарный субъект реализует себя через
единую вертикаль власти, идущую только сверху вниз, и преимущественно в совокупности методов принуждения и физического подавления
объекта властвования. В своем крайнем проявлении (тоталитаризм) авторитарный субъект отвергает относительную самостоятельность
управляемого объекта и возможность его активности (субъективации) в любой форме. В системе авторитарного управления признается
исключительно однонаправленное воздействие господствующего, властвующего субъекта на подвластный объект (общество, народ, его организации).
Проблема обратной связи (обратного воздействия) по сути волюнтаристски снимается. В историко-типологическом плане авторитарная система —
это традиционный, или, в лучшем случае, — традиционно-эмпирический тип государственного управления.
Демократический тип государственного управления. Субъект управления здесь представлен иерархической структурой политических
институтов и руководящих должностных лиц, избранных народом и сменяемых им. Демократической системе управления также присуща
вертикаль государственной власти, но идущая как сверху вниз, так и наоборот — снизу вверх, что предполагает контроль общества над властными
структурами. Демократический субъект функционирует в системе взаимодействия с управляемым объектом. Она слагается из процессов
объективации субъекта и субъективации объекта, регулируемых демократическими принципами.
Известно, что демократические политические режимы существуют в трех видах организации власти, характеризующих форму
республиканского правления: парламентской, президентской и полупрезидентской. При парламентском режиме приоритетный высший субъект
власти и управления — выборный коллективный орган — парламент и соответственно выборные органы (коллективные субъекты) нижестоящих
административно-территориальных или федеральных образований. При президентской форме правления высший субъект власти и управления
представлен двумя избираемыми институтами: законодательным — парламентом и главой исполнительной власти — президентом. Полупрезидентская
форма правления отличается тем, что статус высшего субъекта государственной власти и управления разделяют избираемые народом парламент и
президент, являющийся главой государства и выступающий гарантом конституционного строя.
Авторитарный и демократический типы государственного управления характеризуются существенно отличающимися структурами субъектов
власти и управления. Это подтверждает сравнительный анализ систем власти и управления в бывшем Советском Союзе и в современной России, а
также в США и Великобритании. Наш выбор объектов анализа определяется качественным различием политических режимов в данных странах.
В плане актуальности и доступности понимания проблемы особенно целесообразен анализ властно-управленческих структур советской системы и
нынешней России.
Предварительно заметши, что в качестве предмета рассмотрения нами берутся нормативные, конституционно провозглашенные государственные
институты.
Такой подход освобождает авторов от политических оценок сравниваемых институтов в их реальном функционировании и полемики со
стереотипными политически и идеологически конъюнктурными суждениями.
Сравнительный анализ политических институтов включает сопоставление их по вертикали и горизонтали: сравниваются однородные структуры
субъектов всех ветвей власти и управления — в центре (на высшем уровне), на региональном и местном уровнях, сопоставляются институты и
органы власти, сосуществующие на одинаковых уровнях — набор центральных, региональных и других институтов, партийные системы,
хозяйственно-организаторские органы, культурно-политические модели. Изучение взаимоотношений между государственными институтами и поли-
тическими партиями, правительством и управляемыми, исследование форм и видов политического участия — также составной аспект
сравнительного анализа.
Согласно Конституции СССР (1977) и Конституции РСФСР (1978) политическая система включала: «общенародное» государство, «ядро
политической системы» — КПСС, общественные организации, трудовые коллективы. Народ осуществлял государственную власть через Советы
народных депутатов, составлявшие политическую основу СССР и «единую систему органов государственной власти всех уровней»: высшего
(общесоюзного), регионального (республиканского, краевого, областного) и местного. Одновременно Советы образовывали единую вертикальную
структуру субъектов государственной власти и управления. «Советы народных депутатов непосредственно и через создаваемые ими органы
руководят всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, принимают решения и обеспечивают их
исполнение, осуществляют контроль за проведением решений в жизнь». Организация и деятельность Советов как субъектов государственной власти
и управления строилась «в соответствии с принципом демократического централизма: выборностью всех органов государственной власти снизу до -
верху, подотчетности их народу, обязательностью решений вышестоящих органов для нижестоящих» [14].
Единая вертикальная система Советов как субъектов государственной власти и управления и образуемых ими аппаратов воплощала в себе
неразделенные законодательную и исполнительную политическую и административную виды власти и управления. Однако параллельно с этой
вертикалью выстраивалась другая, возвышающаяся над ней — система органов КПСС — «руководящей и направляющей силы» советского общества.
Это была жесткая иерархическая структура субъектов политической власти и руководства. Несмотря на то, что партия была массовой обще-
ственно-политической организацией, ее включение в конституционно установленную политическую систему и созданную вследствие этого правовую
базу для вмешательства партийного аппарата как органа корпоративной политической воли в государственное управление придало советскому
политическому режиму авторитарный характер. Формально закрепленные Конституцией демократические институты и нормы в значительной
степени оказались скованными авторитарным партийно-бюрократическим аппаратом; поле их функционирования сокращалось по мере возрастания
уровня властных субъектов.
Итак, советской политической системе была присуща двойная иерархическая структура субъекта власти и управления: государственная и
партийная. Последняя служила политико-идеологическим стержнем, скрепляющим все уровни первой в единую систему централизованной
государственной политической власти и управления.
Объект государственно-партийного руководства и управления охватывал все имеющие в большей или меньшей мере обществен ное значение
коллективные формы жизнедеятельности людей и социальных отношений. Внутренние механизмы саморегуляции официальной политико-
идеологической доктриной отвергались, а ее стихийное, объективно обусловленное действие пробивалось лишь фрагментарно, в частности в виде теневой
экономики. Во властно-волевом определении границ объекта воздействия государства проявлялся авторитарный характер управляющего субъекта.
Политическая система современной России принципиально отличается от бывшей советской системы. Государственная власть в РФ
осуществляется, как установлено Конституцией РФ 1993 г., на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы всех
ветвей власти самостоятельны. Субъектами государственной власти в Российской Федерации являются: Президент России, Федеральное Собрание
(Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство России и суды РФ. Субъектами государственной власти в республиках, краях,
областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах являются органы государственной власти, создаваемые этими
образованиями. Каждый из обозначенных субъектов государственной власти включает аппарат соответствующего ему уровня. Институт Президента —
Администрацию Президента, Федеральное Собрание — аппараты Совета Федерации и Государственной Думы, Правительство РФ — образуемый им
аппарат. Соответствующие аппараты организуются и функционируют в субъектах Федерации.
Описанная структура субъектов государственной власти образует систему. В ней, однако, нет единого стержня — общей вертикали власти. В
общероссийской политический системе выстроена только вертикаль президентской власти: Президент России — Администрация Президента —
полномочные представители Президента в субъектах Федерации. В ней — симбиоз политической и административной властей. Функция
политического контроля, которой наделил Президент РФ свою Администрацию и своих полномочных представителей, в известной мере воспроиз-
водит былую практику органов КПСС.
Другая структура субъектов государственной власти представляет собой совокупность федеральных органов — Правительство РФ, его учреждения
(министерства, службы, агентства и пр.) и их территориальные органы, а также органов власти федеративных образований. Причем последние
самостоятельны, обладают всей полнотой государственной власти «вне пределов ведения» РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения с
субъектами Федераций. Единство всех субъектов исполнительной власти, как заявлено в Конституции РФ, выражается в том, что: а) система
органов государственной власти федеративных образований устанавливается, хотя и самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного
строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов власти, установленными федеральным законом; б)
федеральные органы власти и органы власти субъектов Федерации образуют «единую систему» «в пределах ведения» РФ и ее полномочий по
предметам совместного ведения с субъектами Федерации.
Отметим, что, в отличие от советской системы, в политической системе России не обозначены ни общественные организации, ни трудовые
коллективы. Это положение, на наш взгляд, противоречит провозглашенному в ст. 3 установлению, что «единственным источником власти» в России
является «ее многонациональный народ». При характеристике системы государственных органов власти в Конституции нигде понятие «власть» не
стоит рядом с понятиями «управление» и «руководство». Так, понятие «руководство» встречается в Конституции один раз при опреде лении
полномочий Президента в области внешнеполитической деятельности государства. Статья 86 гласит: «Президент Российской Федерации: а)
осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации». В других статьях, узаконивающих властные функции главы государства,
используются понятия, реже близкие по смыслу к понятию «руководство», а чаще — различающиеся. К примеру: «Определяет основные
направления внутренней и внешней политики государства», «назначает» должностных лиц, «представляет» Федеральному Собранию кандидатуры на
высшие государственные должности, «формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации», и др.
Понятие «управление» в Основном Законе РФ применяется также в одном случае. В статье 71, при перечислении предметов ведения Российской
Федерации: «д) федеративная государственная собственность и управление ею». Это же понятие повторяется в ст. 114, п. «г» при определении
полномочий Правительства РФ. В прочих статьях фигурируют понятия: Председатель Правительства «определяет» основные направления
деятельности Правительства; Правительство «разрабатывает», «обеспечивает», «осуществляет меры», «издает постановления» и т.д. Функции
государства формулируются в таких положениях: «обеспечивается государственная поддержка», «гарантируются единство экономического
пространства ...поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности» и т.д. (ст. 8).
Законодатель, разумеется, не игнорирует управляющую функцию органов государственной власти, а вводит ее реализацию в русло деятельности
исполнительной власти. Таким образом, понятие «государственное управление» поглощается понятием «исполнительная власть», заменяется им.
Стремление законодателя отойти от четкого определения управленческих функций субъектов государственной власти — бесспорное влияние
западных моделей политики. В условиях России такая установка предопределила резкое сужение управляющего воздействия государства на
общество. Между тем реальное состояние его нуждается в государственном регулировании и руководстве.
Практическая реализация либеральных установок, закрепленных в Конституции РФ, привела к уходу государства из ключевых сфер реальной
экономики и других жизненно важных областей деятельности общества. Разрушение прежних механизмов управления и ориентация лишь на
спонтанные механизмы рынка создали в стране ситуацию неуправляемости и ослабления государственной власти, в значительной мере лишенной
ее управленческих функций.
Субъекты государственной власти, различных ее ветвей и уровней, будучи самостоятельными, независимыми друг от друга и объединенными в
единую систему только общими конституционными принципами организации и деятельности, соответствуют демократическим стандартам.
Однако лишение органов законодательной власти на федеральном и региональном уровнях контрольных функций по отношению к органам
исполнительной власти вывело последние из-под влияния общественности, сняло необходимые в демократической системе ограничения власти
административных аппаратов. Правящие субъекты, избранные народом по всем правилам формальной демократии, стали обретать