Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления
Подождите немного. Документ загружается.
капитализацию страны, перестроить систему социально-экономических и других общественных отношений на основе принципов либеральной
демократии. Соответственно качественно изменились его специфические функции. Одна из важнейших, новых для нашего общества, — реформиро-
вание экономики, превращение ее в рыночную.
В функциях государства находят отражение основные цели его социальных носителей (крупных социальных групп) и реализуются задачи,
выражающие объективно-историческое предназначение определенного типа государства.
В свое время К. Маркс писал в «Капитале», что государство в классово-антагонистическом обществе решает задачи двоякого рода:
«выполнение общих дел, вытекающих из природы всякого общества, и специфические функции, вытекающие из противоположности между
правительствами и народными массами» [5]. Это положение классика сохраняет теоретическое значение для анализа современности. Мировая
практика и политическая литература показывают, что современное государство как политико-правовой институт продолжает выполнять
традиционную функцию инструмента классового господства. Правящая элита и сегодня формируется в большинстве своем из числа сильных мира
сего. О государстве как господстве людей над людьми, опирающемся на легитимное насилие, писал в начале XX в. немецкий социолог М. Вебер.
Вместе с тем диапазон функций государства значительно расширился, что связано с изменением его социальной природы и превращением в
реальный политический союз граждан, а также в фактического представителя большинства населения конкретной страны. Современное
демократическое государство осуществляет широкий круг деятельности, выходящий за пределы интересов отдельных классов, в том числе
господствующих. Оно занимается решением общественно-политических проблем, регулированием и преодолением социально-экономических
противоречий и конфликтов, включая межклассовые. «Не каждый конфликт, — писал бывший канцлер ФРГ В. Брандт, — является тем, что
называли и называют «классовым вопросом». Но это понимание не вытесняет осознание того, что «мы все же до известной степени классовое
общество» и «давно проводим в обществе социальную политику, имеющую целью уменьшить классовые противоречия и различия» [6].
Государство в современном обществе — это самостоятельный организм, воздействующий на все стороны общества. В его деятельности
заинтересованы не отдельные, а все социальные группы, хотя требования, предъявляемые к этой деятельности, социальные ожидания у
различных групп, конечно, различные. Скажем, консервативные круги экономически господствующих групп не заинтересованы в усилении роли
государства в экономической сфере, равно как и в социальной. Напротив, малообеспеченные массы выступают за более жесткий и широкий
государственный контроль во всех областях общественной жизни.
В современных индустриальных и постиндустриальных общественных системах государство превратилось в многофункциональную, относительно
самостоятельную (с широким диапазоном самостоятельности) систему политико-административных институтов, социально-экономических и
социокультурных организаций.
Политическая и юридическая науки из всего многообразия функций, выполняемых государством, выделяют основные. Это наиболее общие,
важнейшие направления деятельности государ
ства по осуществлению коренных целей и задач, стоящих перед ним в определенный исторический
период [7]. В них воплощается общесоциальное назначение государства. Эти функции относятся к деятельности государства в целом, хотя
выполняются в разной степени всеми или многими его органами. Объектом воздействия являются не отдельные части общественной жизни и
группы людей, а социальная система как единый организм или ее подсистемы (экономическая, социальная, политическая, духовная).
Какие же функции можно отнести к основным, присущим современному государству, в том числе Российскому? Оговоримся, что в конкретных
государственных системах они обретают свои специфические модификации.
Прежде всего функция обеспечения единой государственной власти в обществе. Государство есть институциональная (упорядоченная,
закрепленная правовыми нормами) форма бытия общественной публичной власти. Через институты государства осуществляется легитимация
власти, реализуется монополия на издание законов, имеющих общеобязательный характер, и применение принуждения для их исполнения. Как
система социальных институтов государство существует и функционирует на основе Конституции — свода правовых законов и образцов ин-
ститутов.
Другая важнейшая функция — управленческая. Государство — управляющая система. Его институты (высшие и региональные органы
законодательной и исполнительной власти) осуществляют политическое руководство и административное управление деятельностью социальных
субъектов и отношений, связанных с общественными интересами. Объем управленческих функций, масштабы, формы и методы управленческой
деятельности государственных институтов зависят от типа государства. Об этом пойдет речь в дальнейшем.
Не менее важная функция государства — интегративная.
Она реализуется на базе управленческой. Государство регулирует взаимоотношения
социальных групп, коллективов и граждан, добивается достижения общественных компромиссов, обеспечивает определенное единство всех
социальных групп и слоев населения, сплачивая их в народ как государствообразующую общность. Основу социально-политического единства
народа составляют общие государственные интересы, общепризнанные ценности и цели. Выражение и защита их придает государству и его
деятельности политический характер.
Государство осуществляет экстракционную и дистрибутивную деятельность, т.е. его институты и организации занимаются добыванием
экономических и других ресурсов, необходимых для своего функционирования, и распределением и перераспределением ресурсов, благ, услуг и
символических ценностей (званий, классификаций и пр.). (Угсюдахозяйственно-экономическая функция: создание необходимых условий для
функционирования и прогресса экономики. Это — правовое закрепление тех или иных форм собственности на средства производства, обеспечение
единого экономического пространства, строительство адекватной финансовой системы, проведение соответствующей налоговой политики и т.п.
Одна из главных функций современного государства — содействие воспроизводству человеческого фактора во всех его аспектах: поддержание
на соответствующем уровне систем образования, здравоохранения, науки и духовной культуры. В ряде литературных источников она именуется
культурно-воспитатель
ной функцией.
Важнейшая функция государства — защита данного общества от разноге рода разрушающих (внутренних и внешних) факторов. Речь идет об
обеспечении внутренней безопасности членов общества, а также о военной, экономической, информационной, идеологической, экологической,
технотронной и др.
Наконец, современное государство существует не в социально-политическом вакууме, а в окружении международного сообщества. Создание
благоприятных, с точки зрения государственных интересов, условий международных связей и сотрудничества страны с международным
сообществом — весьма значимая функция, успешная реализация которой гарантирует нормальную жизнедеятельность страны и государства.
Отмеченные функции характеризуют взаимодействие государства с обществом в целом, а также с внешней, международной средой. Их реализация
зависит от того, как работает государственный организм в своем внутреннем функционировании. В политической науке внутренние виды
деятельности государственных институтов объединяются в группу функций конверсионных (преобразовательных). Это прежде всего следующие виды
деятель
ности: а) артикуляция и агрегация интересов, что означает процесс предъявления, выражения и обобщения социальных интересов при
выработке государственных решений; б) нормотворчество (разработка норм и правил); в) применение норм и правил; г) контроль за соблюдением
норм и правил членами государственного аппарата; д) политическая и административная управленческая коммуникация. В совокупности названные
конверсионные функции образуют процесс самоуправления государства.
Набор функций государства определяет его структуру как системы институтов и организаций. Поскольку анализ государственных структур
впереди, отметим здесь лишь один момент. А именно: разделение государственных институтов и органов на три группы: 1) непосредственно
осуществляющие властные функции (в том числе правоохранительные органы); 2) институты, обеспечивающие разнообразные виды внешней
безопасности; 3) система институтов и органов политического руководства и административного управления.
Итак, краткий анализ функций государства показывает, что одной из основных является управление обществом и само управление. Проблема
состоит, однако, в том, что понимать под государственным управлением? Каковы границы его воздействия на общество? Не ведет ли возрастание
роли государственного управления к ограничению или даже свертыванию демократии? Не есть ли практика государственного управления, скажем,
экономикой и некоторыми другими сферами социальной жизни, как утверждает Ф. Хайек, «дорога к рабству»? Ответы на все эти вопросы далеко
не академического характера мы попытаемся дать при анализе современных концепций роли государства в обществе.
2. КОНКУРИРУЮЩИЕ КОНЦЕПЦИИ РОЛИ ГОСУДАРСТВА В УПРАВЛЕНИИ ОБЩЕСТВОМ
Американские авторы монографии «Эффективность государственного управления» называют «извечным вопросом» в политической науке и
практике вопрос о роли, которую органы государственного управления призваны играть в обществе в целом [8]. Актуальность вопроса для нашей
страны также очевидна, что обусловлено конкретно-исторической ситуацией, в которой она оказалась в конце столетия. Это — ситуация глобального
отказа от советских принципов управления, основанных на огосударствлении всех социально значимых элементов общественной системы, и
попыток перехода к принципам, реализуемым государствами Запада. Переходный характер ситуации осложняется специфическим для
российской политической элиты впаданием из одной крайности в другую, стремлением заменить тотальное огосударствление социальной жизни
полным разгосударствлением. В итоге — системный кризис невиданной (после гражданской войны) разрушительной силы, имевший место в 90-х гг.
прошлого века, не до конца преодоленный и в наше время.
Современный мир представляет собой калейдоскоп общественно-политических систем и цивилизаций. Широко известные в международном
политическом языке понятия «Восток — Запад», «Север — Юг» — не идеологические термины, а вполне содержательные категории, отражающие и
нынешнюю реальность. В пространстве этих мировых противоположностей можно встретить причудливое сочетание разнообразных форм
управления процессами общественной жизни: от традиционалистских до самых современных, с широким использованием новейшей информацион-
ной технологии. Соответственно весьма разнообразны и взгляды идеологов-теоретиков. В развитых странах сложились и конкурируют следующие
концепции, обосновывающие роль государства в управлении обществом: 1) либеральная, признающая основным регулятором общественной
жизни свободный рынок; 2) социалистическая, отстаивающая принцип централизованного планового государственного управления; 3) концепция,
сочетающая элементы неолиберальной и социалистической.
Либеральная концепция сформировалась в лоне либеральной идеологии — идейно-политического течения, обосновывающего буржуазно-
парламентский строй и связанные с ним свободы в экономической, политической и других сферах жизни. В арсенале классического либерализма
ведущее место занимала идея предоставления полного простора частнособственнической инициативе и освобождения экономической деятельности
от опеки государства. Да и не только экономической. Один из основоположников американского либерализма Джефферсон считал лучшим то
правительство, которое меньше всего управляет.
Традиционные принципы либерализма (главным образом либеральной политической демократии) в XX в. модифицировались.
Оставаясь приверженцами свободного рынка как механизма наиболее эффективной экономической деятельности, либералы в то же время стали
подчеркивать целесообразность определенного вмешательства государства в экономику для ограничения господства монополий и предотвращения
кризисных и конфликтных ситуаций. Впервые этот новый взгляд на роль государства сформулировал английский экономист Дж. Кейнс (1919 г.).
Суть его концепции — обоснование государственного регулирования капиталистической экономики как метода воздействия государства на
экономику с целью обеспечения бесперебойного ее функционирования в рамках неизменной системы капиталистических общественных отношений.
«Нашей конечной целью, — писал Дж. Кейнс, — может быть отбор таких переменных величин, которые поддаются сознательному контролю или
управлению со стороны центральных властей в рамках той хозяйственной системы, в которой мы живем» [9]. Дж. Кейнс в качестве основной сферы
государственного регулирования рассматривал рыночные отношения.
Учение английского экономиста, объявленного спасителем капитализма, было на практике реализовано президентом США Ф. Рузвельтом в
его «Новом курсе», позволившем стране преодолеть «Великую депрессию» (1929-1933). Дж. Неру в своем «Взгляде на всемирную историю» назвал
«Новый курс» «великим, увлекающим воображение экспериментом». «Практически Рузвельт в значительной мере, — писал Дж. Неру, —
устанавливает контроль государства над промышленностью...» «На деле его меры носят характер государственного социализма, регулирующего ра-
бочий день и условия труда, контролирующего промышленность и предотвращающего "губительную" конкуренцию» [10].
По мере оживления американского бизнеса возрастало сопротивление реформам Рузвельта, контролю государства над ним. Короли
промышленности считали реформы покушением на их свободу. Классические принципы либерализма оставались доминирующими для лидеров
американского капитала. Они также составляли неотъемлемый элемент политико-экономического сознания господствующей элиты на
европейском континенте.
Идеологической и политической реакцией на появившуюся в Европе в условиях мирового кризиса тенденцию контроля государства над
экономическими и социальными процессами в виде «социалистического планирования» была работа лауреата Нобелевской премии Ф. Хайека
«Дорога к рабству», изданная в Чикаго в начале 40-х гг. Ее можно считать манифестом либерализма XX в. и антисоциализма. Характерно, что свою
книгу Ф. Хайек называет политической.
Либерализм, писал автор, — это цивилизация, основанная на принципах индивидуализма. «Его основной чертой является уважение к личности
как таковой, т.е. признание абсолютного суверенитета взглядов и наклонностей человека в сфере его жизнедеятельности» [11]. Он противоположен
социализму и иным формам коллективизма. Спонтанные и неконтролируемые усилия индивидов «составляют фундамент сложной системы
экономической деятельности» — системы экономической свободы и явившейся «побочным продуктом свободы политической».
«Основополагающий принцип» либерализма заключается в том, что, организуя ту или иную область жизнедеятельности, мы должны максимально
опираться на спонтанные силы общества и как можно меньше прибегать к принуждению [12]. Не создавать целенаправленно, например, конкуренцию,
а принимать социальные институты такими, какие они есть. Принцип — лучше использовать потенциал спонтанных сил, заключенных в свободном
обществе, механизм безличного свободного рынка нельзя заменять, как стремятся сделать социалисты, «коллективным» и «созна тельным»
руководством, направляющим движение всех социальных сил к заранее заданным целям [13]. Свобода и централизованная плановая экономика
несовместимы. Либерализм — это идея, отвергающая регламентацию экономической общественной жизни, не признающая необходимость
создания рациональной системы, в рамках которой будут протекать различные процессы деятельности, направляемые индивидуальными планами
ее участников. Вопрос сводится не к необходимости разумного выбора типа организации общества, разъяснял Ф. Хайек, что либералы признают,
а к неприемлемости централизованной организации и управления всеми процессами деятельности. Либералы решительно возражают против замены
конкуренции координацией «сверху». Конкуренция — лучший способ управления деятельностью индивидов; она позволяет обойтись без
«сознательного общественного контроля»; исключает вмешательство в экономическую жизнь и допускает лишь «иногда» «определенные
действия» со стороны правительства, способствующие развитию конкуренции. Централизованное (читай: государственное) планирование и
конкуренция несовместимы, — это альтернативные принципы решения одной и той же проблемы [14].
И как общий теоретический вывод звучит тезис автора: тенденция к монополии и планированию не есть результат каких бы то ни было
обстоятельств, а продукт пропаганды определенного мнения, ставшей доминантой политики [15].
Отрицание общественного, государственного регулирования экономики и других действий «атомизированных» индивидов приводит либерала Ф.
Хайека к отказу от таких понятий, как «социальные цели», «общественные задачи», «общий интерес» и др. «Легко видеть, — подчеркивает автор,
— все эти понятия не содержат ни необходимого, ни достаточного обозначения конкретного образа действия» [16].
Итак, либеральная концепция отвергает необходимость государственного управления экономикой и признает «свободную игру экономических
сил». В современной интерпретации — это концепция радикальной неоклассической либеральной модели рыночной экономики. Она строится на
полном отрицании государственной собственности и признании только собственности частной, что предполагает резкое ограничение социальной
функции государства. Подобная модель государственной политики не является типичной даже в США, где, как известно, 40% рабочей силы занято в
государственном секторе экономики.
Неолиберальная концепция подвергается критике в американской политико-экономической литературе. Тенденция к монополии и
планированию, обусловленная, вопреки пониманию Ф. Хайека, объективными потребностями современного научно-технического прогресса,
находит отражение в идеях видных представителей теоретической мысли. В частности, в работах крупнейшего современного американского
экономиста и социолога Дж. Гелбрейта. Автор кроме теоретических исследований многие годы занимался практической разработкой политики
государственного регулирования экономики. Он подвергает критике исходное положение модернизированного либерализма — о решающей роли
рынка в установлении равновесия в экономике. Дж. Гелбрейт обосновывает необходимость такого вмешательства в экономику, которое направлено
на искусственное повышение совокупного спроса, предъявляемого рынком [17]. Он считает, что на экономику решающим образом влияет государство, а
также такие социальные институты, как крупные корпорации и профсоюзы. По мнению ученого, не рынок диктует производителю, а, наоборот,
крупная фирма диктует свои законы. Стало быть, рынок не является абсолютным регулятором экономики. Государство регулирует экономический
процесс, выступая в роли заказчика продукции через контрактные отношения с крупными корпорациями, через «техноструктуру»
(функционирующий капитал, отделенный от собственности), управляемую госаппаратом. Дж. Гелбрейт предлагает и описывает «планирующую
систему» как форму государственного регулирования (через корпорации) экономики. Он даже выдвигает идею «нового социализма» для Америки,
под которым подразумевает систему вмешательства государства в экономическую сферу деятельности.
Йесмотря на критику неолиберальной модели экономической политики, правительство России в начале 90-х гг. прошлого века положило эту
модель в основу стратегии капитализации страны. Был взят курс на разрушение государственного регулирования экономики. Государство было
объявлено антиподом рынку, многие формы централизованного регулирования экономики отвергались, а приватизация госимущества стала
главным приоритетом государственных преобразований. В полном противоречии с теорией, с отечественным и зарубежным опытом
государственная собственность была квалифицирована как «ничейная», качество ее использования якобы не подлежало оценке по критериям эко-
номической эффективности [18]. «Научной основой» этой политики послужила теория радикального либерализма. Согласно одной из вульгарных
версий этой теории, частная собственность объявляется априори и «безусловно» более эффективной, нежели любая государственная, из чего
вытекает требование приватизации любого государственного имущества. Тотальное разгосударствление экономики; резкое ограничение
регулирующей роли государства и ориентация экономической политики всецело на свободный рынок; уход государства из сферы науки,
образования, медицины, культуры, социальной защиты населения — совокупность этих мероприятий президента и Правительства России, про-
водимых с 1992 г. до августа 1998 г., укладывалась в рамки неолиберальной концепции.
Опыт государственного управления в США, изложенный американскими учеными в энциклопедическом труде «Эффективность государственного
управления», опровергает догму об изначальной неэффективности государства, демонстрирует его возрастающую роль в современной общественной
системе и ее экономическом базисе. «Функции государственного регулирования суть органическая составляющая современного рыночного
хозяйства. В переходной экономике она естественно усиливается» [19].
Социалистическая концепция, а точнее сказать, политическая доктрина государственного социализма сформировалась в результате стечения
обстоятельств объективного и субъективного характера. В числе первых — необходимость проведения мобилизационной политики в условиях
разрушенных войнами экономики и социальной сферы общества. Субъективная причина — идеологическая концепция, ориентирующая политику
государства исключительно на модель «сознательного строительства» социализма, отвергая рыночные отношения как капиталистические.
Социалистическая доктрина — прямая противоположность классической либеральной концепции. Она базируется на принципе приоритета
политического государства над обществом и личностью, подчинения интересов социальных групп и личности государственным интересам. Ее
методологический стержень — первенствующая роль политики по отношению к экономике, что находит выражение в политическом диктате
правящей партии как некоего высшего субъекта управления.
Социалистическая концепция в противоположность либеральной признает нераздельное господство общественной собственности и в принципе
отвергает частное предпринимательство как источник получения дохода, а также связанный с ними свободный рынок. Если либерализм во главу
угла своей стратегии ставит спонтанные, неконтролируемые действия индивидов, исключающие сознательное вмешательство государства в
экономические и социальные процессы, и считает конкуренцию лучшим способом управления, то социалистическая концепция — это идея всеоб-
щего огосударствления жизнедеятельности коллективов людей, идея абсолютизации «сознательного», «научно обоснованного» партийно-
государственного руководства обществом. Универсальной формой руководства признается государственное планирование. Причем не одной только
экономической деятельности, но и социальной сферы, культуры, науки, образования. Вместо свободной конкуренции как движущей силы
экономического и социального прогресса здесь основным рычагом стимулирования экономической и социальной деятельности являются
административно-командные методы государственного управления. Признается применение вместе с административно-властными и эконо-
мическими также политических, идеологических и моральных средств мотивации активности.
В «чистом» виде командно-административная плановая модель государственного управления реализовывалась в бывшем Советском Союзе в
период существования сталинского авторитарного режима. В постсталинский период хотя принципы прежней политики в основе своей и не
отрицались, но на партийно-государственном уровне предпринимались попытки модифицировать традиционную политику. Это выражалось во
временном переходе к территориальной организационной форме управления экономикой (совнархозы), в попытке осуществления экономической
реформы, имевшей целью соединить планирование с механизмом рыночных отношений, в проведении известных мероприятий, названных
«перестройкой».
Концепция, сочетающая элементы неолиберальной и социалистической моделей роли государства. Она отражает современную объективную
тенденцию развития мирового сообщества, характеризующуюся в области политики возрастанием роли сознательного фактора в виде
прогнозирующей и планирующей, регулирующей и управляющей деятельности государства. В экономике эта тенденция реализуется в выборе
социально ориентированной рыночной экономики. Такая модель строится на свободном сосуществовании разных форм собственности,
эффективных социальной и экономической функциях государства, на использовании планирования и прогнозирования. Это направление в раз-
витии политических и экономических систем характерно для ряда европейских, а главным образом — Скандинавских стран. Его же избрали многие
страны Арабского Востока и Азии (Турция, Египет, Индия, Южная Корея). Даже Китай, в котором правящей силой является коммунистическая
партия, все больше ориентируется в своей экономической политике на соединение плана и рынка, допуская тем самым в экономическую систему
сектор смешанной экономики.
В литературе (в том числе международной) фигурирует понятие «белорусская модель», или «белорусский подход». Им обозначается вариант
модернизации, избранный Беларусью. Отдельные зарубежные исследователи называют его «самодостаточной авторитарной версией» построения
рыночной экономики при «интервенционистском» контроле со стороны государства. Или проще: «построение капитализма в отдельно взятой
стране».
В изложении президента Беларуси А.Г. Лукашенко, «белорусская модель» характеризуется следующими чертами:
— Государство остается в экономике; в переходный период, каковой в настоящее время переживает Беларусь, роль государства должна
усиливаться. «Государство только тогда может считать себя цивилизованным, если оно в трудное время способно надежно защитить интересы
подавляющего большинства населения. Роль государства в переходной экономике... должна сводиться к эффективному контролю и
регулированию практически всех процессов, которые происходят в экономике»;
— страна строит «экономику многоукладную»; идет «от экономики с господством только государственной собственности к многоукладной
экономике»;
— «белорусская модель» не отвергает планирование; многие страны мира ныне опираются на «мощную систему не только прогноза, но и
планирования»;
— «белорусская модель» — это «осторожный, прагматический, эволюционный подход к реформированию, точнее, к совершенствованию нашей
экономики». «Мы понимаем реформы как эволюционный путь преобразований, а не обвальный»;
— «белорусская модель предполагает формирование социально ориентированной, многоукладной рыночной экономики с равноправным
функционированием государственной и частной собственности, с различными формами хозяйственно-акционерной, коллективной, арендной и
другими».
Прошедшие годы преобразований по «белорусской модели» принесли известную экономическую стабилизацию и прирост валового внутреннего
продукта, хотя и не свидетельствуют о ее серьезных преимуществах.
Из анализа рассмотренных концепций вытекает общий вывод: функция управления, свойственная природе государства, в большей или меньшей
мере признается всеми направлениями современной политической мысли и практически реализуется во всех моделях политики, в том числе
неолиберальной. Так что традиционные определения типа: «власть управляет», «форма правления», «демократия — форма правления народа» и
другие — адекватно характеризуют современные государственные системы.
ЛИТЕРАТУРА
1 . Зеркин Д. Основы политологии. — Ростов н/Д, 1997.С. 139.
2. Санистебан Л. Основы политической науки / Пер. с исп. —М„ 1992. С. 22.
3. Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник дляюридических вузов. М., 1998. С. 94.
4. Матузов Я., Малъко А. Теория государства и права. — М.,1997. С. 61-62.
5. Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 25. 4.1. С. 422.
6. Брандт В. Демократический социализм: Статьи и речи. —М., 1992. С. 127.
7. Матузов Н., Малъко А. Указ. соч. С. 62-64; Венгеров А. Указ. соч. С. 160-170.
8. Эффективность государственного управления. — М., 1998.С. 101.
9. Цит. по: Экономическая энциклопедия. Политическая экономия. — М., 1993. Т. 2. С. 132.
10. Неру Д. Взгляд на всемирную историю. — М., 1981.С. 390.
1 1 . Хайек Ф. Дорога к рабству. — М., 1992. С. 19.
12. Там же. С. 21.
13. Там же. С. 24.
14. Там же. С. 38.
15. Там же. С. 39.
16. Там же. С. 49.
17. Гелбрейт Дж. Экономические теории и цели общества. —М., 1979. С. 8.
18. Батников С., Глазьев С. За ликвидацию неграмотности ворганах государственной власти // Экономическая эффективность государственного
управления. С. 7.
1 9 . Т а м ж е . С . 1 1 .
Глава 3 ПОНЯТИЕ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ЕГО ОБЪЕКТИВНАЯ НЕОБХОДИМОСТЬ
Государство по природе своей есть организация политической власти и управления. Власть и управление — две основные, неразрывно связанные
функции государства. Власть как способность одних групп общества навязывать свою волю всему обществу существовала и существует
постольку, поскольку является орудием управления людьми. В основе политического господства повсюду лежало отправление какой-либо
общественной должностной функции, и политическое господство оказывалось длительным лишь в том случае, когда оно эту общественную
функцию выполняло [1]. Поэтому надо признать корректным определение государства в собственном, узком смысле понятия как основного
института политической системы классового общества, осуществляющего управление обществом, охрану его экономической и социальной структуры
[2].
1. ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Как явствует из рассмотренных концепций роли государства, предмет дискуссии сводится к проблеме соотношения экономической и политической
свободы, с одной стороны, и, с другой, рационального, целенаправленного воздействия государства на экономику и социально-политическую жизнь в
форме управления, ограничивающего свободу рамками общих интересов, иначе говоря, общественной необходимостью. Причем свободная
деятельность индивидов и складывающиеся на ее основе общественные отношения отождествляются со спонтанно, стихийно саморегулирующимися
процессами. А регулируемые и управляемые государством процессы рассматриваются исключительно как принуждаемые властью, контролируемые
ею извне, парализующие спонтанные механизмы саморегуляции. Свобода несовместима с общественной необходимостью, выражаемой
государственной волей, с государственным управлением, реализующим общий интерес.
Наш подход к анализу государственного управления состоит в признании его как объективно необходимой функции государства, как рациональной
деятельности, не исключающей свободу, а являющейся общественно-политической формой ее выражения и осознанной реализации общественной
необходимости.
Мы рассматриваем государственное управление в широком социально-политическом смысле как тип социального управления в сфере
государственной жизни общества. Это деятельность государства по осуществлению его властной и других функций всеми органами, институтами
всех ветвей власти, но в различной мере и в различных формах. Государственное управление в настоящем исследовании — категория
многоплановая: социальная, социально-политическая и политико-правовая.
Развиваемая концепция не исключает более узкое понимание государственного управления, определяемого в новой юридической литературе
лишь как форма осуществления функций государства, как вид государственной деятельности, в рамках кото-ррго практически реализуется
исполнительная власть [3]. Такой подход аргументируется тем, что понятие «государственное управление» не содержится в Конституции РФ, в
связи с изменением задач и функций современного типа Российского государства, отказавшегося от тотального управления обществом. Оно заменено
понятием «исполнительная власть». Вместе с тем ученые-юристы справедливо подчеркивают, что «государственное управление — реальность, без
которой не может работать государственный властный механизм. Но Конституция и действующее законодательство Российской Федерации не
предложили синонима государственному управлению...» [4]. Не покрывает это понятие и система разделения властей. «Государственное управление»
— более широкая категория, чем исполнительная власть. И не случайно она сохраняется в некоторых российских законодательных актах и
используется в Указах Президента РФ [5]. Не отказывается от него законодатель в зарубежных странах, а тем более авторы научных исследований.
Итак, перейдем к анализу обозначенной в плане проблемы.
В научной и учебной литературе нет общепризнанного однозначного понимания категории «государственное управление». Известный ученый-
государствовед профессор Г.В. Атаманчук определяет его как практическое организующее и регулирующее
воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на
властную силу [6], Б.Н. Курашвили — как деятельность всего государственного аппарата по регулированию общественных отношений, по
управлению как общественными, так и собственными делами [7]. Ряд авторов определяют понятие «государственное управление» как практическую
организующую деятельность государства на основе и во исполнение законов, состоящую в осуществлении исполнительно-распорядительных фун-
кций непрерывно действующим аппаратом управления [8], другие - как организующую, исполнительно-распорядительную деятельность,
осуществляемую на основе и во исполнение законов и состоящую в повседневном выполнении функций государства [9]. Последнее определение в
отличие от предыдущих, как видим, является более узким, во многом сводит государственное управление к исполнительно-распорядительной
деятельности. Близкую позицию в этом отношении занимает и профессор А.И. Радченко, который дает такое определение: «под государственным
или муниципальным управлением понимается деятельность государственного или муниципального исполнительно-распорядительного органа по
воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального
образования, посредством принятия решений (правовых актов), организации и контроля исполнения этих решений (актов) и решений (актов)
органов законодательной (представительной) власти» [10].
Более предпочтительными нам представляются определения понятия «государственное управление», сформулированные нами в первом издании
данного курса лекций (2000 г.) [11], а также в учебнике Н.И. Глазуновой 2002 и 2004 гг.
По нашему мнению, государственное управление — специфический тип социального, которое представляет собой воздействие на общество с
целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития.
В определении понятия государственного управления должно быть теоретически выражено общее и специфическое, характерное для его
сущности как политико-административного воздействия государственных властных институтов на общество. В соответствии с этим подходом
можно сформулировать следующую дефиницию: государственное управление— это сознательное воздействие государственных институтов
на деятельность общества, его отдельных групп, в котором, реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и
воля общества [12].
Близка к данному определению и позиция крупного государ-ствоведа профессора Н.И. Глазуновой, согласно которой «государственное
управление — это целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на
общественные процессы, отношения и деятельность людей» [13].
Во многом схожее определение дается и Г.Л. Купряшиным, по мнению которого «государственное управление - это деятельность по реализации
законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих
и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях» [14].
В содержании сформулированного определения понятия зафиксировано единство общего, свойственного социальному управлению —
сознательное, целенаправленное воздействие на социум, и специфического для государственного управления: особенный субъект, отличительные
его цели, а также — объект управляющего воздействия. Субъект управления — государственные институты — организации специальных групп
людей, наделенных необходимыми для управленческих действий властными полномочиями и действующих от имени общества и каждого
гражданина на основе установленных правовых норм. Объект государственного управления — общество в целом или его отдельные группы,
общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность.
Управляющее воздействие государственных институтов — это целенаправленное воздействие на естественное состояние общества в интересах
классов и других больших социальных групп, стремление придать ему организованное функционирование в соответствии с установленными
нормами, обеспечить его адаптацию к изменяющимся условиям среды, а также возможное его совершенствование и развитие.
Сознательное воздействие на общество и его группы, на отдельных граждан с целью направления их поведения и деятельности в русло
общественно политически необходимого и целесообразного - существенная черта государственного управления. По своему содержанию оно
многогранно: это — деятельность, ориентированная на достижение разнопорядковых, разнокачественных целей; на организацию общественной
системы и сохранение (воспроизводство) существующего состояния общественных отношений; это — перевод управляемого объекта из состояния
статичного, традиционного в динамичное, прогрессивное, из малопредсказуемого — в предсказуемое, из остроконфликтного — в ситуацию
разрешаемых конфликтов; это — обеспечение условий для расширения свободы общества и личности и т.д. Так, перед государственным управле-
нием современной России объективно стоят многие задачи глобального социально-политического и экономического характера, а также конкретного
план — осуществления оптимальной для страны модернизации. Управление крупными социальными группами - классами и другими общностями,
идентифицирующими себя с различными культурами (главным образом с русской православной и мусульманской), группами населения,
ориентирующимися на западноевропейские либеральные ценности и приверженными советским социалистическим ценностям, связано с решением
комплексных проблем. На первом плане — проблемы сохранения государственного единства.
Подводя итоги вышесказанному, можно выделить следующие свойства, присущие государственному управлению, на которые особое внимание
обращает Н.И. Глазунова:
1. Субъект целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий — государство. Характер государственного управления в
конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) развития государства. Государство как
мозговой центр дает импульсы - приказы государственному управлению - своего рода «нервной системе» общественного организма.
2. Государственное управление опирается на властные полномочия и представляет собой способ реализации государственной
власти, которая распространяется на все общество (и на другие
сообщества в рамках проводимой государством международной
политики). Законы, иные нормативные правовые требования, устанавливаемые государственной властью — общеобязательны, обеспечиваются
авторитетом силы государства.
3. Специфику государственного управления составляют характер и объем охватываемых управлением общественных явлений.
В центре государственного управления - решение общих дел,
согласование действий всех граждан, защита совместного интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных
групп.
4. Комплекс методов и средств государственного воздействия составляют не только правовые, политические, экономические (регулирование,
согласование, убеждение, стимулирование и т.д.),
но и принуждение с помощью сил правоохранительных государственных органов. Государственная власть и управление в источнике имеют
правовую и политическую обусловленность (легитимность), а в реализации — силу госаппарата, обладающего и средствами принуждения [15].
Заслуживает внимания и высказываемое данным автором положение о том, что в широком смысле государственное управление как система
означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализацию, контроль за
соблюдением в обществе правозаконности и правосудие. Субъектом государственного управления выступают законодательные органы
государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры [16].
Государственное управление — это вместе с тем самоуправление по отношению к самому государству и социальной системе в целом, где
действуют и стихийные регуляторы общественных процессов, не охватываемые рациональной деятельностью государства.
В научной литературе и в практике государственных органов наряду с понятием «государственное управление» используется понятие
«государственное регулирование». Причем имеется в виду их существенное смысловое различие. С точки зрения неолибералов, как отмечалось выше,
допустимо в весьма ограниченных рамках государственное регулирование, например, экономики, но исключается государственное управление
экономикой и другими социальными процессами. Многие российские экономисты, противопоставляя свои нынешние взгляды представлениям,
господствовавшим в советское время, отказались от понятия «управление экономикой», заменив его понятием «регулирование экономики».
Российское правительство, пришедшее к власти после катастрофических августовских (1998) событий, взяло курс на усиление «государственного
регулирования» экономики, однако в его заявлениях не встречается понятия «государственное управление». Стало быть, в трактовке
Правительства данные понятия принципиально различны.
Нам представляется, что противопоставление понятий «регулирование» и «управление» вообще некорректно с точки зрения их смыслового
содержания. Согласно Толковому словарю русского языка, одно из значений термина «регулирование» — управлять, руководить. Наряду с ним
данным термином может обозначаться:
а) воздействие на что-либо с целью достижения нужных результатов;
б) подчинение того или иного действия определенным правилам.
Семантическая трактовка терминов не всегда соответствует современной практике их функционирования в языке, тем более политическом.
Однако она может служить аргументом понимания рассматриваемых терминов как синонимов. Или, скажем, в смысле обозначения термином
«регулирование» одного из видов управляющего воздействия, либо формы управления, либо его момента. Необходимо учитывать зафиксированный
в научном языке акцент в интерпретации понятия «регулирование» на внутренних механизмах функционирования системы в рамках уста-
новленных управляющим субъектом правил (регламента), что обеспечивает поддержание ее устойчивости.
Понятие же «управление» обозначает преимущественно внешнее (исходящее от субъекта) целеполагающее воздействие на систему, воздействие,
являющееся фактором сохранения и стимулирования определенной направленности саморазвития системы. Регулирование предполагает создание
необходимых условий для спонтанного действия внутренних закономерностей и механизмов системы. Например, для предупреждения конфликтов
или примирения конфликтующих сторон. Управление означает подбор и целенаправленное использование методов и средств, а также раз работку
технологий действия государственных институтов для достижения планируемых результатов (изменения системы, урегулирования и разрешения
конфликтов и пр.). Отмеченные нюансы в смысловых различиях анализируемых понятий нельзя не учитывать, равно как и ошибочно было бы
преувеличивать и, тем более, строить на таком понимании противоположные политики [17].
Верна мысль ученых-специалистов по административному праву: между государственным управлением и государственным регулированием «нет
принципиальных различий по целевому назначению». Мало того, по своей сути регулирование — непременный элемент государственного
управления, одна из его функций. Различие государственного управления и государственного регулирования «в значительной степени условно»,
ибо, управляя, государство регулирует, а регулируя, управляет [18].
Теория социального управления выявила и описала два типа механизмов регуляции поведения людей в обществе: сознательное (рациональное) и