Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления
Подождите немного. Документ загружается.
Глава 7
ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
1. ОБЩЕСИСТЕМНЫЕ МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Принципами в научной теории называют основные положения, с помощью которых выстраивается теория и объясняются анализируемые факты.
Таковы, скажем, философские принципы. Теоретико-познавательный и методологический аспекты — неотъемлемые признаки принципов
государственного управления как научных положений. В системе государственного управления принципы выступают в своей главной ипостаси — в
качестве основных и исходных положений управленческой деятельности, выработанных наукой и сформулированных государством. Они являются
надежным средством организации и регулирования целенаправленного процесса воздействия на общество, а также одновременно и собственно
функционирования управляющего субъекта.
Принципы объективны в своей основе и по содержанию постольку, поскольку они выражают научное знание об объективных законах и
функциях управления, отвечают критериям научной истины. Однако объективность принципов в указанном смысле нельзя отождествлять с
объективно существующими общественными процессами и присущими им объективными законами. Принципы государственного управления
независимы от сознания и воли субъекта только в смысле адекватного отражения объективных законов, потребностей государства и общества.
Познаются и формулируются они людьми с различными субъективными способностями и возможностями.
Принципы государственного управления суть субъективное по форме выражение требований объективных законов и специфики общественных
политических отношений. Иначе чем же объяснить тот факт, что признаваемые в одном типе государства (скажем, социалистическом)
нормативные требования в качестве основы государственного строительства и управления в другом (ли берально-демократическом) решительно
отвергаются. Конечно же, не только иной сущностью политических систем, хотя это главное. Неолиберальное демократическое сознание властей
предержащих — существенный фактор, под влиянием которого осмысливаются объективные реалии и закономерности государства и общества.
Было бы ошибочно интерпретировать положение об объективном содержании принципов управления так, что будто бы объективность
гарантирует адекватное их осуществление любым субъектом и при любых условиях.
В советской политической литературе подобный апологетический подход был стереотипным при анализе политики правящих партийно-
государственных институтов. Его авторами за сущее выдавалось должное, за действительное — нормативное, а скорее желаемое. И хотя для
некоторых авторов (к их числу мы относим и себя) нормативный подход чаще всего был основанием критической оценки существующей
политической практики и выявления ее противоречий, он все же мало способствовал объективному рассмотрению проблем.
Не нормативность, а прежде всего действительность должна быть предметом анализа реализации законов и принципов управления в
практической деятельности государственных органов. Нельзя не подчеркнуть, что сознательная реализация научных законов и принципов —
лишь одна из возможностей, хотя и реальных, в практике управляющего субъекта. Определяя государственное управление, включая политическое
руководство, как деятельность целенаправленную, не следует считать, что любые ее виды и формы строятся целиком и полностью по строгим науч-
ным проектам. Цель, замысел — идеальный образ будущего результата, но не строго выверенная во всех аспектах какая-то научная формула.
Цель, замысел субъекта формулируются в результате синтеза элементов научных знаний и идеологических представлений, здравого смысла и
практического опыта, итога повседневных наблюдений и интуиции лидеров. Политика, государственное управление — не только (а во многих
случаях не столько) наука, но также искусство. В последнем, как известно, доминирует воображение, далеко не всегда адекватно отражающее
реальность. К сказанному нужно добавить, что научные знания о законах и принципах управления - не абсолютная, а относительная истина.
Мы многого еще не знаем о современных политических процессах и об объективных закономерностях государственного управления, особенно в
РОССИИ. Тем более, что многие теоретики и политики вообще отрицают таковые, а » принципы принимают любые целесообразные в данной
конкр^нои ситуации формы и нормы управления. Не любое теоретическое положение, именуемое в литературе «принципом государственного
управления», фактически им является.
Существенной особенностью принципов государственного управления являются выраженность и закрепленность их в большинстве своем в
правовых нормах. Это положение подчеркивается Г В. Атаманчуком. Правовое закрепление принципов, бесспорно, «вносит большую конкретность
и устойчивость в управленческие отношения» [1]. Мы хотели бы обратить внимание читателя на уточнение: «в большинстве своем»- За ним кроется
вопрос, требующий дальнейшего анализа практических форм функционирования принципов управления. Их можно сгруппировать так:
1) традиции, складывающиеся в государственном управлении;
2) политические требования и установки, зафиксированные в программах и других официальных доцентах государства;
3) конституционные установления и другие правовые нормы, закрепляющие формальные образцы управленческих отношении
и действий субъекта и объекта управления;
4) научные рекомендации практике управления;
5) политические, идеологические и нравственные ценности как форма выражения и средство воздействия на управляющих и управляемых.
Ценностный аспект может приобретать любой из указанных видов практического функционирований принципов государственного
управления, что зависит от значимости принципа для системы управления и его общественного признания. Заметим, что некоторые принципы
закрепляются одновременно в ряде форм: в виде политических и правовых норм, традиций и идеологических ценностей. К числу таковых
относится принцип плюрализма. Он фигурирует во многих ипостасях: как демократический, т.е. политический, принцип выбора целей и
формирования государственных органов власти и управления; как принцип планирования, как правовая норма при организации демократических
выборов; как политическая и идеологическая ценность — один из регуляторов поведения управляющих и управляемых и т.д. Известный советский
принцип демократического централизма был закреплен политически (в Программе и Уставе правящей партии) и конституционно — в качестве
основного принципа государственного управления обществом. Некоторые либерально-демократические принципы управления, например,
плюрализм, конкуренция, закреплены юридически и в форме традиций. Кроме того, они в числе политических, идеологических и нравственных
ценностей государства и общества.
В научной литературе описываются многие принципы государственного управления и их типологии. Однозначного решения этого вопроса нет.
В данной работе в качестве основания типологии принципов государственного управления признаются: объективные законы и функции социального
и государственного управления, специфика государства как политически организованного общества. Принципы, как отмечалось, суть
субъективные формы выражения объективных законов управления, а также потребностей развития государства и общества, состояния его
политико-правовой культуры.
В соответствии с названным основанием выделим группы общесистемных принципов государственного управления:
1) общеметодологические принципы, сформулированные на основе познания общих законов социального и государственного управления,
закрепленные в политических и правовых нормах,
или применяемые в качестве научно-практических рекомендаций; они определяют содержание государственного управления;
2) организационные системно-структурно-функциональные принципы, закрепленные нормативно;
3) принципы разработки, принятия и исполнения решений, в
большинстве своем предусмотренные законодательством;
4) принципы управления отдельными сферами общественной жизни: политической, экономической, социальной, культурной.
Назовем их специфическими. Так же, как общесистемные, они в большинстве своем прописаны юридически или же отражены в определенных
политических документах и административных инструкциях.
Государственное управление — сложный политико-правовой организм со многими относительно самостоятельными органами и службами,
регулируемыми частными принципами. Такова, например, государственная служба и ее принципы
1
.
Общеметодологические принципы государственного управления
Реализация их служит условием сохранения качественной определенности общества как единого организма и целенаправленного его
изменения. Этому критерию соответствует определяющая роль политики в государственном управлении. Приоритет государственной
политики является общеметодологическим принципом государственного управления.
Политика — широкое понятие, характеризующее особую форму деятельности и взаимоотношений больших социальных групп и представляющих
их государственных институтов и партий, содержание которой составляет руководство общественными делами, регулирование общественных
отношений, разрешений противоречий и конфликтов в интересах господствующих классов или большинства общества. В данном контексте
1
См.: Государственная служба: теория и организация / Под ред. Е.В. Охотского и В.Г. Игнатова. - Ростов н/Д: Феникс, 1998; Государ ственная
служба современной России: проблемы реформирования и эффективного функционирования / Отв. ред. В.Г. Игнатов. — Ростов н/Д: Изд-во СКАГС,
2003; Игнатов В.Г. Государственная служба субъектов Российской Федерации. — Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2000; Государственная служба:
Учебник / Под ред. В.Г. Игнатова. - М.: МарТ, 2004.
понятие политики означает направление деятельности государства, определение принципов, ее целей, задач, основных форм и методов управляю-
щей деятельности. Политика служит формой обобщения и выражения интересов и воли представителей отдельных социальных групп или
общества в целом. Она всегда конкретна. Политика ориентирует систему государственного управления на решение общегосударственных
проблем, ставших актуальными в данной общественно-исторической ситуации для функционирования и развития всего общества или каких-то
его отдельных сфер.
Разрабатываемый высшими органами власти и управления политический курс (политическая стратегия) выступает важнейшим фактором
согласования деятельности субъектов управления всех уровней, определяет конкретные объекты управления, акту ализирует определенные
функции управляющей системы и оптимальные «рамочные» условия их реализации, акцентирует те или иные взаимосвязи системы с
управляемыми. Формулируемые центральными органами государства экономическая, социальная, культурная, научно-техническая и другие
виды политики служат основой административно-государственного управления во всех его аспектах. Именно основой, ориентиром, отправным
пунктом, но не более. Политика не подменяет содержание административного управления, а лишь направляет ее действие в русло удовлетворения
жизненно важных общественных потребностей и интересов.
Доказательством того, что приоритет политики в государственном управлении является его принципом, служит международная практика. Даже
в США, где на протяжении всего XX в., вплоть до 90-х гг., в политической теории и практике общественного управления доминировала
«политико-административная дихотомия», т.е. точка зрения, противопоставляющая политику и административное управление и выдвигающая на
первый план политически нейтральную систему. Президент и его администрация, а соответственно и администрации штатов во главу угла своей
деятельности полагают политические ориентиры, политическую стратегию, формулируемую и излагаемую в ежегодных президентских посланиях
конгрессу США. Белым домом инициируются актуализация проблем в экономической и социальной сфере. Например, одна из них — проблема
повышения эффективности государственного управления государственным сектором экономики. Государство, кстати говоря, стало важным
элементом в экономике как благодаря своей экономической политике, так и производству как таковому [2]. При Президенте создано и
функционирует Управление по разработке политики.
Политические ориентиры государственного управления в России также определяются ежегодными посланиями Президента РФ Федеративному
Собранию. Так, послание 1998 г. было озаглавлено «Общими усилиями — к подъему России». В нем — формулировка основной политической цели
деятельности высших органов власти и управления. В разделах послания «Выравнивание экономических условий», «Эффективность власти —
резерв подъема», «Необходимость административной реформы», «Усиление ответственности региональной и местной власти» и других
излагаются политические задачи, выполнение которых должно было составить содержание деятельности системы государственного управления в
1998 г.
Мартовское (1999) Послание Президента РФ «Россия на рубеже эпох» определило основные задачи деятельности высших органов власти и
управления по выходу государства из глубокого системного кризиса, катастрофически обострившегося в августе 1998 г. В Послании
утверждается, что взятый в 1991 г. «курс на коренное реформирование российской экономики был и остается правильным. Однако при сохранении
общего стратегического направления необходима корректировка методов проведения экономической реформы, учет и исправление допущенных
ошибок» [3]. В Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ «России надо быть сильной и конкурентоспособной» (2002)
отмечается: «Наши цели неизменны — демократическое развитие России, становление цивилизованного рынка и правового государства. И самое
главное — повышение уровня жизни нашего народа» [4]. Определяя ориентиры государственного управления, В.В. Путин в данном Послании
Федеральному Собранию акцентировал внимание на том, что «основное сейчас: это — создание условий, при которых граждане России могут
зарабатывать деньги... и — с выгодой для себя — вкладывать в экономику своей собственной страны.
Но для этого необходимо устранить то, что все еще мешает людям жить и работать. И прежде всего — придется существенно изменить саму
систему работы государственных институтов.
Сегодня колоссальные возможности страны блокируются громоздким, неповоротливым, неэффективным государственным аппаратом» [5].
При этом главная проблема - не в количестве бюрократических структур, а в том, что их работа плохо организована, нынешние функции
государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач, знание чиновниками современной науки управления - это все
еще большая редкость. Именно в связи с этим ставятся и решаются в стране задачи осуществления административной реформы, реформ в
области государственной службы и местного самоуправления.
Приоритеты государственной политики как общеметодологический принцип государственного управления четко просматриваются и в Послании
Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию, с которым он выступил в 2003 г. В нем, в частности, говорится, что все наши решения, все
наши действия надо «подчинить тому, чтобы уже в обозримом будущем Россия прочно заняла место среди действительно сильных, экономически
передовых и влиятельных государств мира.
Это — качественно новая задача. Качественно новая ступень для страны...
Россия должна быть и будет страной с развитым гражданским обществом и устойчивой демократией. В ней в полной мере будут обеспечены
права человека, гражданские и политические свободы.
Россия должна быть и будет страной с конкурентоспособной рыночной экономикой. Страной, где права собственности надежно защищены, а
экономические свободы позволяют людям честно работать, зарабатывать. Зарабатывать без страха и ограничений.
Россия будет сильной страной — с современными, хорошо оснащенными и мобильными вооруженными силами.
Все это должно создать достойные условия для жизни людей. Позволит России на равных находиться в сообществе самых развитых государств.
И такой страной люди смогут не просто гордиться. Они будут приумножать ее богатство. Будут помнить и уважать нашу вели кую историю.
В этом — наша с вами стратегическая цель.
Но чтобы этого добиться — необходима консолидация. Мобилизация интеллектуальных сил. Соединенные усилия органов власти,
гражданского общества, всех людей в стране.
На основе понятных и четких целей мы должны добиться консолидации для решения наших самых главных общенациональных проблем» [6].
Формулированию, уточнению и конкретизации приоритетов государственной политики в изменяющихся условиях большое внимание уделено
и в Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию, с которым он выступил 26 мая 2004 г.
«Наши цели, - говорится в нем, - абсолютно ясны. Это - высокий уровень жизни в стране, жизни - безопасной, свободной и комфортной.
Это — зрелая демократия и развитое гражданское общество. Это — укрепление позиций России в мире. А главное, повторю, значимый рост
благосостояния граждан.
Сегодня мы лучше знаем собственные возможности. ...И активно модернизируем государство, добиваясь соответствия его функций
современному этапу развития России. Этапу, обеспечивающему существенно более высокий уровень жизни».
Сегодня, чтобы в непростых условиях глобальной конкуренции занимать ведущие позиции, Россия должна расти быстрее, чем остальной
мир.
И в Послании 2004 г. ставится задача опережать другие страны и в темпах роста, и в качестве товаров и услуг, и в уровне образования, науки,
культуры. «Это вопрос нашего экономического выживания. Вопрос достойного места России в изменившихся международных условиях, —
отмечает В.В. Путин. — ...Это крайне трудная задача. Но решить ее мы можем. ...Только от нас сегодня зависит, сможем ли мы стать обществом
действительно свободных людей. Свободных и экономически, и политически. Только от нас зависит успех решения первоочередных
общенациональных задач. Задач, которые хорошо известны. Это удвоение за десятилетие валового внутреннего продукта, уменьшение
бедности, рост благосостояния людей и модернизация армии» [7].
Итак, приоритет политики в государственном управлении — тот интегрирующий фактор, который цементирует воедино элементы управляющей
деятельности и управленческих отношений, придает им государственно-значимый смысл, определяет рациональное целеполагание и целе
достижение.
Система управления — информационная система. Ее деятельность прямо зависит от того, какова информация, используемая уйравляющим
субъектом. Управлять государством и обществом — значит действовать, обладая достоверной, объективной информацией. Принцип объективности
— один из основополагающих в системе государственного управления. Он — критерий научности всех других принципов. Требование
объективности, как принцип, означает необходимость адекватного отражения (достоверной информации) субъектом управления реального
состояния общества и государства, актуальных общественных потребностей и интересов, возможностей их удовлетворения и действия в соот-
ветствии с полученной информацией.
Объективность в управлении предполагает осознание и объяснение противоречий и конфликтов между группами интересов: социальными
классами и слоями, между интересами государства и коммерческими интересами экономических и других юридических субъектов хозяйствования,
между властью и населением, и т.д. Анализ существующих противоречий и конфликтов — путь познания проблем, решаемых в процессе
управления. Конфликты выявляют альтернативные тенденции в общественном развитии и силы, стоящие за ними, стимулируют поиск новых форм
и методов деятельности, реализация которых обеспечит стабильность общества. На основе достоверной и исчерпывающей информации субъект
сможет сформулировать достижимые проекты, находить и использовать нужные ресурсы и эффективные средства для осуществления выбранных
целей и намеченных проектов, добиваться того, чтобы управляющая деятельность государственного субъекта превращалась в основной элемент
деятельности управляемого сообщества людей.
Следовать принципу объективности — значит исходить из действительного положения вещей, а не из умозрительных предположений;
постоянно анализировать управленческие действия, принимаемые решения на предмет их соответствия задачам государства, закону и интересам
народа. Информационно-аналитическая деятельность — неотъемлемая сторона современного управления.
Если информационный процесс составляет важнейшую сторону управления и от качества информации зависит его действенность, то корректно
к числу общеметодологических принципов государственного управления отнести общие принципы социального управления, выражающие
требования информационных законов. В первую очередь — универсальный принцип экономии энтропии. Понятие энтропии в теории социального
управления обозначает меру неопределенности ситуации. Принцип экономии энтропии характеризует условие упорядоченности системы [8]. Чем
меньше величина энтропии, тем выше упорядоченность общественной системы. Реализация данного принципа обеспечивает стабильное состояние
последней. В соответствии с этим принципом управляющий субъект выбирает тот вид и метод действия, который может привести к наименьшим
разрушениям управляемого объекта и необратимым потерям энергии и ресурсов, т.е. к минимуму количества энтропии, который обеспечит
эффективное использование экономических, материально-технических ресурсов, а также современных технологий. Об уровне государственного
управления судят по степени продуктивного использования как имеющихся ресурсов, так и вовлечения в процесс конструк тивно-созидательной
социальной деятельности новых, открываемых наукой и практикой.
Стабильное состояние управляемой общественной системы — одна из целей управления в «древе целей». Обеспечение устойчивого изменения
системы, перехода ее в новое состояние — основная цель государственного субъекта. Ее реализации служит дру
гой принцип — наименьшего
действия. Суть его — в требовании
отбирать из возможного арсенала управленческих воздействий те, в результате которых наблюдается
минимальная величина энтропии. Иными словами, переход управляемого объекта в планируемое состояние осуществляется с наименьшими
разрушениями. Это исключает резкие, одноразовые скачки, объективно неоправданные революционные перевороты и предполагает выбор
промежуточных этапов, составляющих постепенный, эволюционный процесс развития.
Постепенный переход системы в новое качественное состояние нейтрализует возникновение дисфункциональных связей, способствует
сохранению и согласованию функций. Заметим, что идея постепенного, эволюционного развития общества пришла в теорию социального
управления из философии. В истории философской мысли издавна конкурировали эволюционистская и революционная концепции. Реальная история
человечества подтвердила относительную истинность той и другой идеи. Однако оказалось, что постреволюционный период в большинстве
цивилизованных стран — это эволюционный процесс. Управление им осуществляется в соответствии с принципом наименьшего действия, с ориен-
тацией правящих режимов на эволюционное реформирование общественной жизни. Концепция устойчивого социально-экономического развития —
доминирующая в политике и политическом сознании правящих кругов в современных передовых странах. Исключением стала российская
политическая элита.
Несмотря на то, что политическая история России показала несостоятельность практики глобальных разрушительных переворотов в жизни
государства и народа, «архитекторы» перестрой ки (вторая половина 80-х гг.) и лидеры неолиберального переворота (август 1991 — октябрь 1993
гг.), к несчастью для народов нашей страны, не извлекли должных уроков из драматической истории российского государственного управления.
Курс перестроечных и неолиберальных реформ строился вопреки научно выверенным и подтвержденным европейской цивилизацией принципам
экономии энтропии, наименьшего действия и др. Произошел не постепенный переход к новой политической и экономическим системам, а всеобщий
разрушительный процесс, уничтоживший вместе с советской системой государственного управления многие системообразующие элементы
государства и общества, например, вертикаль государственной власти, необходимую меру государственного централизма в управлении.
Государство лишилось некоторых своих функций, оказалась подорванной фундаментальная функция управления.
Государственное управление — целенаправленная деятельность, ее универсальным принципом является высшая целесообразность действия
управляющего субъекта. Этот принцип органически связан с принципами экономии энтропии и наименьшего действия, представляет их логическое
продолжение, дополнение и конкретизацию. В контекст понятий «упорядоченность системы», «действие с наименьшими разрушениями»
включается понятие «целесообразность», придающее им субъективную человеческую направленность. Высшая целесообразность означает также
рацио
нальное использование времени — одного из основных объек
тивных факторов общественной жизни. Не будет преувеличением квалифицировать
данное требование как общий принцип управленческой деятельности. При этом следует отметить многообразие и даже альтернативность моделей
его конкретизации. Вот некоторые из них: принцип экономии времени положен в основу определения производительности труда; «выбор времени»,
согласно теории управления, является ключевым моментом принятия решения; «метод проволочек» (затягивание времени) — одно из правил
успешного действия (в праксиологии). Второй и третий варианты интерпретации принципа рационального использования времени являются
конкретизацией ситуационного подхода в управлении. Выбор соответствующего места и времени, а в более общей форме — совокупности
обстоятельств, благоприятных для принятия и реализации решений, — основной принцип менеджмента. В политическом руководстве он давно
известен как важнейшее требование, «золотое правило» диалектической методологии: необходимость конкретного анализа конкретной ситуации.
Государственное управление — не всеохватывающая деятельность. Его сфера ограничена самоорганизацией гражданского общества. Из
объективной необходимости сочетания управления с самоорганизацией общественной системы вытекает принцип ограниченной рациональности.
Он фиксирует наличие естественных рамок позитивного воздействия государственного управления на общество как саморегулирующуюся систему.
За ее пределами вмешательство рационального воздействия государства приводит не к стабильному функционированию общественной системы, а
порождает дисфункции, стимулирует не развитие (прогресс), но деградацию общественного организма как целого. На языке политическом
нарушение меры необходимого соотношения управления и саморегуляции означает переход к авторитарным методам властвования и управления
и свертыванию демократических форм организации общественных отношений.
Принцип ограниченой рациональности интерпретируется и в другом, прагматическом плане. Он подтверждает отмеченную выше истину: не всякое
действие управленческого субъекта есть научно обоснованный акт; целесообразно не только научное управление, но и управление как искусство. В
литературе отмечается, что принцип ограниченой рациональности допускает возможность непрограммируемых решений наряду с научно
обоснованными и программируемыми. В определенных ситуациях возникает необходимость разработки неизвестных ранее вариантов стратегий, в
том числе связанных с известным риском, грозящим потерями для государства. Однако вероятность потерь будет тем меньше, чем
основательнее риск продуман и опирается на опыт, профессионализм и на новую информацию. Риск трезвомыслящего политика и
государственного деятеля нельзя отождествлять с авантюристическим действием лица, облеченного властью, поступающего по правилу: «Куда
хочу, туда и ворочу».
Наконец, следует остановиться на принципе обратной связи. Являясь универсальным в теории управления, этот принцип в его специфической
социально-политической форме выражения составляет один из главных элементов управленческого субъект-
объектного отношения. Благодаря
обратной связи субъектно-объек-тное отношение превращается в субъектно-субъектное. Управляемый объект, воспринимая управляющее
воздействие, оказывает в свою очередь влияние на управляющего, выступая тем самым в роли субъекта. Обратное воздействие может быть
положительным, т.е. усиливающим исходящие от государственного органа импульсы, или отрицательным, ослабляющим их эффективность.
Характер влияния обратной связи зависит прежде всего от управляющей системы: насколько направленность ее действий отвечает
потребностям и интересам управляемых.
Принцип обратной связи требует от управляющего субъекта постоянного контроля за тем, как управляемый объект реагирует на его действия,
в какой мере соответствует реакция объекта реализации целей и исполнению принятых решений и какие элементы поведения последнего не
вписываются в планы системы, а противоречат или даже блокируют исполнение решений.
2. ПРИНЦИПЫ, РЕГУЛИРУЮЩИЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС
Речь идет о принципах, которые формулируются на основе познания требований закона зависимости воздействия управляющего субъекта на
объект от состояния системы управления и общественной среды. Иными словами, мы переводим анализ в плоскость проблемы «система
государственного управления — общество». Суть ее в данном контексте можно сформулировать вопросом: каковы требования к управляющей
системе, объективно обусловленные ее зависимостью от состояния общества? Одно из них заключается в том, что система должна соответствовать
социально-экономическим, политическим и культурологическим особенностям общества, его национальным традициям. Этот принцип
реализуется в международной практике.
Как правило, каждое государство создает свои, специфические для данной страны, структуры власти и управления. Печать свое образия лежит
на всем механизме организации систем управления. Так, в бывшем Советском Союзе существовала принципиально отличающаяся от других
система власти и управления, соответствующая целям государства и ценностям, господствовавшим в нем. В современной России в основном
завершено строительство каркаса системы, которую правящие круги называют либерально-демократической. Ее системообразующие элементы
в главном воспроизводят институты западных стран.
Абстрагируясь от политических оценок государственного строительства в нашей стране, отметим один существенный момент. Для России
извечной традицией был государственный централизм. С этой традицией, по-видимому, не могут не считаться власти, ориентируясь на развитие
демократических основ управления. Кстати говоря, учет традиций — «наследственно передаваемой информации» — соответствует принципу
двуканального управления, основывающегося на информации из «прошлого» и «настоящего». Речь идет, разумеется, не о механическом перене-
сении структур прошлых времен в настоящее (скажем, самодержавия, по которому «скучают» некоторые московские политики и деятели
искусства). Имеется в виду следование закону исторической преемственности: элементы исторически пройденных этапов воспроизводятся в
современном обществе в критически переработанном виде, адаптированными к новым условиям социально-политической жизни, к актуальным
потребностям и интересам.
Опираясь только на национальный опыт, разумеется, невозможно решать современные проблемы государственного строительства. Нельзя
абсолютизировать и значение российской специфики управления. Опыт передовых стран мира в области организации систем государственного
управления — важнейший источник изучения и обогащения практики руководства нашим государством и страной. При этом обязательна
адаптация зарубежных структур, форм и методов управления к своеобразию социально-политических, экономических и социокультурных усло-
вий России. Игнорирование этого правила реформации, в частности насаждение неолиберальной модели взаимоотношения государства и
общества, предопределило во многих случаях результаты, противоположные ожидаемым, традиционным для европейских стран. Особенно
велики негативные последствия эксперимента в области экономики.
Это вынуждено признать ныне и высшее руководство страны. Так, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ В.В. Путина 26 мая
2004 г. прямо говорится: «...За время длительного экономического кризиса Россия потеряла почти половину своего экономического потенциала. За
четыре последних года мы смогли компенсировать около 40 процентов падения. Но, несмотря на это, нам пока не удалось "догнать самих себя"
образца 89-го года» [7].
Для российской политической и научной элит отношение к западноевропейской политической культуре всегда оставалось проблемой,
вызывавшей жаркие дискуссии. Однако наиболее видные ее представители отстаивали идею критического осмысления и использования достижений
Запада с учетом особенностей страны. Выдающийся русский историк В.О. Ключевский писал, что реформы 60-х гг. XIX в. продвигали русскую
жизнь к тем основаниям, «на каких держится» жизнь западноевропейских обществ. В то же время выяснилось, что западноевропейские идеи не могут
быть полностью приложимы к русской действительности. «Мы начали критически относиться и к идеям западноевропейской цивилизации» [9].
Анализируемый принцип государственного управления относится не только к формированию и деятельности системы управления на уровне
федеральном. Он лежит также в основе государственного строительства на уровне субъектов Федерации. Отсюда вытекает конституционная
установка на широкую самостоятельность управленческих структур регионального характера.
Исторически сложившейся формой взаимодействия государства и общества является политическая демократия — система управления
государством и самоуправления народа. В ее основе лежит принцип обратной связи. В этом смысле демократия есть социально-политическая
форма реализации принципа обратной связи в государственном управлении. Такая интерпретация демократии подтверждается многими ее
теоретическими определениями, содержащимися в трудах известных зарубежных ученых (Поппе-ра, Хайека, Шумпетера и др.). Например:
демократия — политическая система, в которой власть исполняется с согласия управляемых; демократия есть управление в рамках правил,
установленных с согласия управляемых, в рамках правосудия и справедливости; демократия — это политическая система, в которой каждый индивид
или группа может полностью и свободно выразить свое мнение по обсуждаемым проблемам. Будучи формой государства, демократия вместе с тем и
важнейший принцип его управления, а точнее говоря, совокупность принципов. (Кстати сказать, в США знание того, что демократия — принцип, на
котором базируется государственное управление в Америке, требуется даже от эмигрантов, экзаменующихся на получение гражданства).
Реальное наполнение принципа демократизма заключается в реализации управляемыми (социальными группами, коллективами, индивидами)
своего права непосредственно или через избираемые ими органы участвовать в управлении государством и обществом. Государство же обеспечивает
необходимые организационные, политические и материально-технические условия для осуществления народом управленческой функции.
Чтобы фактически, а не декларативно, управляемые могли принимать участие в разработке проектов и программ и в утверждении
государственных решений, им нужно иметь, во-первых, доступ к соответствующей информации; во-вторых, — реальную возможность свободно
выражать свое мнение по обсуждаемым проблемам (в том числе в средствах массовой информации); в-третьих, обладать средствами контроля за
деятельностью управляющих на всех уровнях системы, которые обеспечивали бы исполнение власти и функций управления в рамках правил,
установленных с согласия общества; в-четвертых, управляемые должны быть защищены государством от любых форм принуждения при
выполнении ими гражданских властных функций. В свою очередь демократия требует от руководителя при принятии решений исходить из
интересов масс; опираться на силу народа и быть ответственным перед ним за принятые решения. Деятельность управляющего субъекта должна
быть открытой для общества. Массы имеют право знать все; они могут судить обо всем. Эта мысль, высказанная в свое время Лениным, не
перестала быть актуальной.
Гласность, открытость — неотъемлемый элемент демократии, политической жизни свободного общества. И, наоборот, скрытность, тайна всегда
были в арсенале авторитарной власти и служили силой, укрепляющей господство над подвластными массами. Английский философ и политический
деятель Ф. Бекон (XVII в.) писал, что скрытность широко используется в политической борьбе. Кто «на деле проницателен, видит, что должно
утаить, а что обнаружить лишь отчасти и когда и кому (искусство, нужное в государственной жизни), для того» скрытность (или лицемерие) —
лишь помеха. «Но кто не обладает такой силой суждений, тому остается лишь взять скрытность и лицемерие за правило» [10]. Русский писатель
Ф.М. Достоевский устами своего литературного персонажа «Великого инквизитора» провозглашал: «Есть три силы, единственные силы на земле,
могущие навеки победить и пленить совесть... слабосильных бунтовщиков для их счастья, эти силы: чудо, тайна и авторитет». Чудо всегда
приписывалось политике и политикам, ибо люди никогда не посвящались в суть политической власти, а тайна была постоянной спутницей борьбы
за власть. Так и поныне: секретные решения, затрагивающие интересы народа; скрываемая от общественности борьба в коридорах власти между
представителями различных групп интересов; замаскированное популистскими тирадами лоббирование проектов финансовых олигархов — эти и
многие другие «технологии» на вооружении правящих кругов.
Однако ими сегодня успешно используется в корыстных политических интересах и открытость информации, причем только той, которая
выгодна властям и свидетельствует об успехах государственного руководства или оправдывает провалы. Конечно же, когда идет речь об открытости
— гласности как требовании демократического принципа государственного управления, имеется в виду не субъективистски препарированная
информация. Именно подобная информация продолжительное время распространялась телевидением и заполняла газетные полосы, мешая массам
понять пороки монетаристского курса экономической политики радикал-реформаторов и услышать об альтернативных вариантах проектов
реформирования экономики.
Гласность включает следующие виды деятельности управляющего субъекта:
1) объективное, всестороннее информирование управляемых о состоянии экономики, социальной сферы, общественных отношений, о
внутренней и внешней политике государства в данный момент времени;
2) регулярное опубликование официальных документов, аналитических отчетов, статистических данных, результатов социологических
исследований и других материалов, характеризующих деятельность государственных органов всех уровней;
3) публичное обсуждение проектов целевых программ центрального и региональных правительств, намеченных руководством политических
курсов, а также планируемых путей и методов их осуществления;
4) открытость контроля за деятельностью управляющих органов, привлечение общественности (заинтересованной в тех или иных решениях) к
анализу и оценке результатов и последствий выполнения программ и планов.
В настоящее время государственные органы России располагают огромными информационными ресурсами, материально-технической базой и
научно-аналитическими учреждениями для решения задач, связанных с осуществлением гласности. Имеется и соответствующая законодательная
основа. Весь вопрос в политической воле и желании правящих кругов и, конечно же, в стимулировании активности управляемых. Монополия
исполнительной власти в Центре и в субъектах Федерации на информацию и информационные ресурсы — главное препятствие на пути реального
осуществления гласности в государственном управлении.
Плюрализм (от лат. р!ига118 — множественный) — характерная черта современных политических режимов. Понятие плюрализма обозначает
признание участия в государственной жизни различных взаимозависимых и вместе с тем автономных соци альных и политических групп,
партий, организаций, интересы, идеи и установки которых находятся в постоянном сопоставлении, соревновании, конкурентной борьбе.
Плюрализм как элемент демократии исключает монополизм в любой его форме.
В теории государственного управления понятие плюрализма можно рассматривать в онтологическом и гносеолого-методологи-ческом аспектах.
Онтологический аспект — это отражение в данном понятии бытия и функционирования в системе государственного управления разнообразных и
противоречивых элементов, групп интересов и связанных с ними идей и установок. Плюрализм как методологическая категория характеризует
подход при объяснении системы управления с позиции признания в ней закономерного многообразия центров власти и управления, автономности
различных уровней субъектов управления и взаимодействия их по принципу координации и «сдержек и противовесов». Это подход,
обосновывающий свободную борьбу мнений между участниками управления при выборе целей, альтернативных проектов и принятии решений, при
определении средств и методов их осуществления. Плюрализм — мировоззренческая идея в составе управленческой культуры, предполагающая
сосуществование и состязательность в рамках единой системы различных и альтер нативных ценностей и образцов поведения управляющих и
управляемых. Культура федерализма — тому пример. Поле федеративных отношений в нынешней России насыщено множеством разнообразных
идей и норм, методов и приемов управления, обычаев и традиций, обусловленных региональными, этнонациональ-ными и геополитическими
факторами.
Многообразие и альтернативность в управлении, однако, нельзя трактовать только как противоположность единству системы. При таком понимании
теряет смысл управление, отвергаются его объективные законы. Плюрализм рационален в сочетании с социальной и политической интеграцией; он
разумен в рамках общих национально-государственных интересов, общепризнанных ценностей и законности. Ни авторитет высших органов
государственной власти и управления, ни общность политического и правового пространства, ни единая система государственного управления,
выстроенная на основе демократических принципов, наконец, ни какая бы то ни было жесткая государственная дисциплина не будут антиподом
плюрализма. Они исключают лишь вульгаризированные модели его интерпретации — в духе субъективизма и волюнтаризма, регионализма и
корпоративизма.
Принцип демократизма «работает» на всех этапах управленческого процесса при условии, если его требования не только провозглашены
законом, но и признаны обществом неотъемлемыми правилами, которыми обязаны руководствоваться управляющие и управляемые. Чем
полнее осуществляются демократические нормы управления, тем активнее общество содействует работе государственных институтов. И
напротив, ограничение демократии или ее отсутствие ведет к отчуждению управляемых от управляющих органов, порождает противодействие
их усилиям.
В России в постсоветский период наблюдается ряд явлений, несовместимых с демократией и ведущих к ее ритуализации. По мнению
профессора В.П. Пугачева (МГУ), главными ограничителями политической свободы служат не формальные запреты, как это было в
коммунистическое время, а «почти полная монополия правящего режима на экономические и информационные ресурсы». Это дает решающее
преимущество для победы на выборах, превращения их в инструмент политического манипулирования. Единственным «непосредственным
источником политических изменений, — продолжает автор, — остается исполнительная власть и ее аппарат. В стране появились новые группы инте-
ресов в лице финансово-промышленных объединений. Важнейшей их особенностью является преимущественно теневой характер влияния и
стремление подчинить себе политическую и информационную власть» [11].
Эмпирические данные, полученные путем опроса населения и чиновничества, проведенного учеными информационно-социологического центра
Российской академии государственной службы при Президенте РФ в июне — июле 1998 г., подтверждают точку зрения профессора В.П. Пугачева.
В России, согласно этим данным, в то время сложился авторитарный режим власти, причем с той особенностью, что он утвердился в
государственном управлении демократическим путем. Его признаки налицо: концентрация власти в руках президента, а в регионах — глав
администрации (губернаторов); отсутствие реального парламентского и общественного контроля за деятельностью главы государства и
руководителей субъектов Федерации; неограниченность контроля власти над экономикой и социальной сферой; утрата властями обратной связи с
населением, что восполняется многочисленными массовыми акциями протеста. Добавим, что СМИ, призванные по своему определению служить
инструментом обратной связи субъекта государственного управления с обществом, в силу того, что они всецело под контролем исполнительной
власти и олигархических структур, превратились в то время в орудие укрепления авторитарного правления. Судьба демократических
институтов в управлении и власти, о которых так много говорила и говорит политическая элита, в немалой мере зависит от того, насколько
энергично и организованно большинство народа и прогрессивных партий будут защищать их от авторитаризма.
Законность и признание обществом, т.е. легитимность структур, правил, форм и методов деятельности государственных органов и поведения
управляемых, также является общим принципом государственного управления.
Принцип законности означает всеобщность требования соблюдать и исполнять законы. Органы государственной власти и должностные лица,
органы местного самоуправления, граждане и объединения граждан обязаны соблюдать Конституцию и законы России. Применительно к
государственному управлению принцип конкретизируется в ряде требований: верховенство закона и непосредственное действие конституционно
закрепленных прав и свобод человека и гражданина; осуществление государственных властно-управленческих функций исключительно на основе
законов и соответствующих им подзаконных актов; верховенство Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными актами,
должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав; и т.д. [12].
Легитимность — тот элемент механизма в системе власти и управления, без которого она функционировать не может. Правовое обеспечение
системы и поддержка общества — основные факторы, гарантирующие ее действенность. Из многих аспектов данной проблемы отметим лишь два
вопроса, приобретших в настоящий период особенно острый характер. Мы имеем в виду явления правового нигилизма и вопрос о доверии
общества к руководящим органам государства.
Правовой нигилизм — одна из не лучших традиций государственной жизни в России. В настоящий период он возродился в разнообразных
новых проявлениях: в неисполнении общефедеральных законов; в конфликте норм общегосударственного значения и относящихся к отдельным
сферам жизни, а также общегосударственного и регионального законодательства. По данным Минюста России, в стране в конце XX в. более 13 тыс.
законов и других нормативных актов, принятых в субъектах Федерации, не соответствовали или прямо противоречили российскому зако-
нодательству. В некоторых республиках приняты законы, ограничивающие права так называемых «некоренных» национальностей. Конфликт
юридических норм превращается в противостояние живых юридических субъектов, провоцирует борьбу ущемленных в своих интересах
национальных групп (чаще всего русского населения) против правового беспредела и несправедливости. Возникают юридические прецеденты
местного регионального истолкования отдельных статей Конституции РФ (например, о частной собственности на землю). К сожалению, первый
Президент России, будучи гарантом Конституции, не всегда пресекал подобные инициативы, умножающие коллизии законов и стиму лирующие
правовой анархизм. Это вело к массовому неисполнению любых законов. Так, согласно названному исследованию, проведенному информационно-
социологическим центром Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, от 70 до 80% опрошенных
представителей региональной политической элиты, государственных служащих и населения указали на неисполнение законов, регулирующих
экономическую деятельность и социальные права граждан. Данные факты свидетельствуют, что традиционный российский конфликт между
законом и массовым поведением населения и административно-политической элиты, между юридическими нормами и поступками власть имущих
— долгое время был скорее правилом, чем исключением.
Народные поговорки, зафиксировавшие негативное отношение к закону: «Закон — что дышло, куда повернешь, туда и вышло»; «Кто законы
пишет, тот их и ломает» и др. — отражают неприятную жизненную правду.
Правовой нигилизм, практика массового неисполнения законов, как правило, порождают неуправляемость деятельностью государственных и
общественных институтов. Механизм спонтанной социальной регуляции не может заменить функцию целенаправленного регулирования
социально-политических, экономических, информационных и др. процессов. На политическом поле при этом зачастую формируется «ничейный»
сектор, где господствует хаос.
Деформация правового фактора легитимности государственного управления прямо связана с кризисом доверия общества к органам власти. Его
проявления зафиксированы в многочисленных публикациях прессы и социологических исследованиях. Материалы многих мониторинговых
социологических опросов показывают, что реальный общественный авторитет ключевых субъектов властных отношений — президента и
федерального правительства, а также палат Федерального Собрания России — неуклонно в последние годы XX в. падал и достиг низших отметок —
«кризиса доверия к государственной власти». По данным опроса населения, во взаимоотношениях между гражданами и представителями органов
власти преобладало в лучшем случае равнодушие, а в худшем (и это значительно чаще) — недоверие и неприязнь. Аналогичных взглядов
придерживаются государственные служащие.
Кризис доверия, бесспорно, был обусловлен проявившейся неспособностью государственных органов власти и управления выполнять функции
обеспечения социальной организации, стабильности и целостности российского общества, добиваться правового порядка в стране, решать жизненно
важные для народа проблемы.
Демократизм предполагает широкое развитие общественного самоуправления — не в качестве противовеса государственному управлению, а его
дополнения и формы усиления регулирования общественными процессами. Демократическое государство не ставит целью взять под свой контроль и
управлять всеми элементами и процессами общественной жизни. Да и система государственного управления, как уже говорилось, ограничена в
своей деятельности спонтанной социальной саморегуляцией в виде общественного самоуправления. Последнее, как известно, действует в границах
гражданского общества, является функцией его институтов. Вместе с тем самоуправление целенаправленно внедряется или стихийно проявляется
в условиях демократии.
Ограниченность воздействия субъекта государственного управления на общественные процессы объективно детерминирована. С одной стороны
тем, что любой субъект (орган) управления не может объять все многообразие общественных явлений (неогра ниченной информации); с другой —
не существует и такой потребности, поскольку субъекту нужна для выполнения его функций только необходимая (ограниченная) информация.
Объективно оптимальный вариант — сочетание управления с саморегуляцией общества, с его самоорганизованностью и самодеятельностью, иначе
говоря, с общественным самоуправлением. Такая взаимосвязь носит всеобщий характер. Она стала потребностью (но не реализованной) с того
исторического времени, когда возникло государство. Необходимость сочетания государственного управления и общественного самоуправления
порождена не волей власть имущих, которые всегда желали править всем и вся, а природой и сущностью как государства, так и общества, да и
объективным законом усиления управления. Сфера действия государства — общезначимые виды деятельности и общественных отношений. Однако
общество не слагается только из совокупности социально значимых организованных и контролируемых государством объектов коллективной жизни
людей, а включает и многообразную саморегулируемую сферу частной (индивидуальной) жизни.
Попытки утопического коммунизма обобществить индивидуальную жизнь людей и охватить рациональным управлением все клеточки
социального организма, как известно, потерпели поражение. Превращение государственного управления в некую тотальную систему привело к
тому, что рациональность обернулась иррациональностью на уровне общественной системы, а на уровне ее отдельных элементов — господством
командно-принудительного администрирования — имитации управления.
Другая крайность — стремление заменить государственное управление на тех участках социальной жизни, где оно необходимо, организацией
общественного самоуправления. Подобный эксперимент проводился в стране в начале 60-х гг., и он также потерпел неудачу. Так, возникшие в то
время «народные дружины» оказали некоторую помощь органам правопорядка в борьбе с преступностью и за укрепление общественной
дисциплины. Но, конечно же, они не могли играть той роли, которая на эти общественные самодеятельные организации возлагалась политическим
руководством. Новый режим вообще отказался от подобных форм самодеятельного участия граждан в выполнении государственными органами функции
защиты безопасности населения. И, наверное, поступил вновь вопреки логике возможностей общества. А вот в сфере экономики, напротив, во главу
угла им была поставлена рыночная саморегуляция, т.е. стихия самоуправления индивидуального субъекта. Естественно, что она не позволила в
современных условиях страны обеспечить наступление ожидаемого либералами экономического бума. Тем не менее самоуправление
рассматривается современной наукой управления экономикой в качестве одной из тенденций развития и одного из стилей антибюрократического
поведения управляющего производственной организации. «Самоуправление заменит организационный контроль» [13].
Проблема общественного самоуправления пересекается с вопросом о местном самоуправлении как низшем уровне властеот-ношений,
связанном с государственным управлением.
Организационные, системно-функциональные принципы
К данной группе относятся принципы, регулирующие организацию управленческой деятельности и управленческих отношений как системы.
Государственное управление — это искусствен
но создаваемая система, хотя и закономерно обусловленная. Она функционирует и изменяется не