Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления

Подождите немного. Документ загружается.

авторитарные черты. Полуавторитарный, полудемократический характер нынешнего политического режима в России стал реаль ностью,

признаваемой многими политиками.

Перейдем теперь к анализу общепризнанных демократических субъектов государственности и управления. Сравним структуру субъектов в США

— президентской республике — ив Великобритании — конституционной монархии, государстве с классической западноевропейской демократией.

США — республика по форме правления, а по форме государственного устройства — федерация. Федеративная форма государственного устройства

определила основную структуру субъекта государственной власти. Ее составляют два уровня: федеральный (общегосударственный) и уровень

штатов. Первый уровень представлен высшим органом законодательной власти — Конгрессом, состоящим из двух палат: сената и палаты

представителей, и президентом — главой государства и федерального административного аппарата. Государственные органы власти в штатах —

законодательные собрания и губернаторы, избираемые народом.

Конгресс осуществляет руководство государством через свою законодательную деятельность и контроль за работой правительственных

учреждений и ведомств. Сенат принимает участие в назначении на высшие должности государственного аппарата. Он же осуществляет и такую

политическую функцию, как принятие государством международных обязательств в форме договоров. В составе обеих палат — постоянные и

временные комитеты, которые «специализируются в конкретной области государственного управления» [15]. Политический облик Конгресса

формируется фракциями двух партий — республиканской и демократической. Кроме основной деятельности конгрессмены обсуждают на заседаниях

фракции актуальные политические, а также экономические и социальные вопросы.

Президент США — высшее должностное лицо в политической и административной власти и во всей системе государственного управления

страной. Он возглавляет важнейшие государственные институты: администрацию президента (правительство), исполнительное управление

президента, координирующее и контролирующее важнейшие стороны деятельности государства, совет национальной безопасности. Президент —

центральная фигура в системе институтов политической власти и руководства. Он — главнокомандующий вооруженными силами США, факти-

ческий лидер законодательной политики, формирует «законодательную программу администрации и серии посланий Конгрессу» [16]. При Белом

доме функционирует управление по разработке политики.

Административные учреждения штатов по своей структуре и методам работы (и законодательные собрания, и институт губернаторов) во многом

сходны с Конгрессом и институтом Президента.

В структуре правящего субъекта в США свое место занимает государственный аппарат и государственная служба. В его составе высший слой

госслужащих, политических руководителей, назначаемых Президентом, и корпус профессионалов-чиновников. Велика численность

государственных служащих. На конец 1980-х гг. она составила 16,4 млн человек, в том числе 18% — федеральные служащие [17]. Существенной

особенностью структуры государственного управления и власти является децентрализация этих институтов и широкая автономия как органов

власти штатов, так и местного самоуправления. Тем не менее штаты не располагают такими полномочиями, которые позволили бы им изменить

форму правления, закрепленную конституцией, выходить самостоятельно на арену международной деятельности, и т.д. Децентрализация власти,

осуществленная в США, не подрывает единства государства и общей системы управления страной. Она вместе с другими компонентами

американской демократии придает этой системе целостность в многообразии ее элементов, обусловливает мощный потенциал внутренних

источников активности.

Анализ американского субъекта государственной власти и государственного управления был бы неполным, если бы мы не отметили роль элит,

составляющих правящий слой, выражающих интересы наиболее влиятельных социальных групп. В США нет единой властной элиты, а есть

многообразие элит, в частности промышленники, бюрократия, военные, политическая элита. В большинстве своем элита политической власти в

Америке состоит из «политических чужаков» из делового мира. В составе ее лишь небольшая группа обладает мандатом избирателей. Ис-

следователи американской политической системы отмечают, что США управляются ограниченной элитой, в которую входят представители

различных доминирующих в американском обществе

групп интересов.

Американский ученый М. Паренти зафиксировал «завидное постоянство» состава американского Конгресса. Если в XIX в. Конгресс обновлялся

после каждых выборов наполовину, то в 40-х гг. XX столетия новичков уже было до 30%. В последние десятилетия их от 11 до 13%. В 1986 г. из 393

конгрессменов, выставивших свои кандидатуры для переизбрания, 385 одержали победу, т.е. 98% [18]. Однако это не означает, что американским

государством правит монолитная элита. М. Паренти подчеркивает, что политику в США диктуют разнообразные элитарные группировки,

имеющие противоречивые корпоративные интересы. Их объединяет, по мнению известного американского политолога С. Хантингтона, широкий

консенсус по основным политическим ценностям и убеждениям. Широкий масштаб согласия по поводу американских идеалов («американской

веры»), указывает автор, не закрывает постоянный разрыв между американскими политическими идеалами и политическими институтами. Этот

разрыв изменялся в течение американской истории, то сужаясь, то расширяясь. «Он постоянно находился в центре американской политики» [19].

Существенно отличается общая структура субъекта государственной власти и управления Великобритании, что обусловлено двумя основными

факторами: а) тем, что Британское государство — конституционная монархия; б) что это унитарное государство. Высший субъект государственной

власти формально представлен монархом (королем, королевой). Фактически же центр верховной власти и политического руководства — парламент,

состоящий из двух палат: палаты общин и палаты лордов. Управление государством осуществляют от имени короля правительство его величества

и премьер-министр. В Великобритании неукоснительно реализуется принцип верховенства парламента над правительством. Парламент выполняет

законодательную функцию, осуществляет легитимацию политической системы и политики правительства, контроль над его деятельностью.

Парламент — представитель нации. В британской политической культуре элитой и массами принято считать, что любые решения правительства не

являются легитимными до тех пор, пока не одобрены парламентом. Представительность самого парламента обеспечивается выборной

конкуренцией двух основных, попеременно сменяющихся у власти, партий: консервативной и лейбористской. Оппозиция в парламенте — формально

признанный институт. Доминирование в его составе той или иной партии определяет политическое лицо и парламента, и правительства.

Особенностью политического режима Великобритании являются весьма широкие властные полномочия премьер-министра. На этот пост

королевой назначается лидер партии, получившей на выборах абсолютное большинство мандатов в палате общин. Премьер-министр — главный

советник монарха. Он осуществляет руководство правительством; определяет общую политическую стратегию его деятельности; назначает от

имени монарха высших чиновников государства; представляет государство на международной арене; созывает и распускает парламент; выполняет

ряд других прерогатив монарха [20].

В системе правящего субъекта Великобритании — система центральных органов управления, которой руководит кабинет министров (ядро

правительства). Государственный аппарат включает ряд подразделений, занимающих неодинаковое место в его иерархической структуре: аппарат

кабинета министров, в том числе постоянные комитеты по основным направлениям государственной политики; гражданская (государственная) служба

— работники министерств и центральных ведомств, в состав которой входят ведущие административные и политические руководители; группы

менеджеров, занимающихся обслуживанием министров и управлением министерствами; агентства, представляющие определенные услуги министрам и

министерствам, и др. [21].

Унитарность Британского государства предопределила особое значение института местного самоуправления, дополняющего систему

государственного управления. Структура госуправления и самоуправления в четырех историко-географических районах, входящих в состав

государства (Англия, Уэльс, Шотландия, Северная Ирландия), неодинакова. Например, управление Шотландией курирует специальный министр

по делам Шотландии, управлением Уэльса ведает министр по делам Уэльса. Отработана четкая структура местного самоуправления: разделение

историко-географических районов на графства и городские округа (Англия, Уэльс, Северная Шотландия); на регионы, округа, островные

территории и общины (Шотландия). Все административные территории управляются советами [22].

Модель английской демократической системы управления, как и американской, традиционно-либеральная, с присущим ей принципом

политического плюрализма. Правящая элита формируется из родовых кланов, чиновничьей и финансовой олигархии, большого бизнеса,

профсоюзных деятелей и профессиональных политиков. Участие широких масс народа в государственном управлении ограничивается избранием

на законом установленный срок своих правителей различных уровней государственной системы.

Итак, сравнительный анализ систем государственной власти и управления позволяет сделать некоторые обобщающие выводы:

— система государственного управления во многом тождествен на системе государственной власти; каков политический режим, такова в целом и

система государственного управления: характер иерархической структуры управляющих субъектов, уровни субъектов, принимающих

государственные решения, аппараты правящих субъектов, формы взаимоотношений управляющих с управляемыми;

— объектами государственного управления являются социальные группы и коллективы граждан, общественно значимые

процессы жизнедеятельности населения, связанные с удовлетворением общегосударственных интересов: политические, социальные, финансово-

экономические, международные отношения и др. Субъект государственного управления взаимодействует с субъектами частной деятельности на основе

правовых норм, специфичных для каждого государства;

— демократический характер государственного управления не зависит непосредственно от формы государственного устройства (федеративного

или унитарного);

— демократический тип государственного управления дополняется местным самоуправлением как необходимым элементом целостной системы

управления обществом.

ЛИТЕРАТУРА

1. См.: Смелзер Н. Социология. - М., 1992. С. 525.

2. Там же.

3. Зеркин Д.П. Основы политологии. С. 95, 98.

Алехин А., Кармолицкий А., Козлов Ю. Административное

право Российской Федерации. - М., 1997. С. 6, 14.

2. Венгеров А.Б. Теория государства и права. — М., 1998.С. 87.

3. Рац М. Власть в России и понятие власти // Власть. 1998.№ 4. С. 42, 43.

4. Там же.

4. Поппер К. Открытое общество и его враги. Т. 1. — М.,1992. С. 152.

5. Там же. С. 158.

10. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. - М.,

1998.С.6869; 2000. С. 68-71.

11. Государственное и административное устройство Герма

н ии. С е р и я Р . Т . 1.

1 2. Василенко и'. Административно-государственное управле

ние в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Герма

ния. — М., 1998. С. 19, 30, 31; М., 2000. С. 30-31.

1 3. Поппер К. Открытое общество и его враги. Т. 1. С. 148.

14. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социали

стических Республик. — М., 1977. Ст. 2, 3.

15. Государственное управление и государственная служба за

рубежом. - СПб., 1998. С. 11.

16. Там же. С. 21.

17. Введение в политологию / Пер. с англ. - Нью-Джерси,

1988. С. 590.

18. Паренти М. Демократия для немногих. - М., 1990. С. 313.

19. Социально-политические науки. 1991. № 9. С. 62.

20. Государственное управление и государственная служба за

рубежом. С. 54.

21. Там же. С. 69-70.

22. Там же. С. 43.

Глава 6

ОБЪЕКТИВНЫЕ ЗАКОНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Государственное управление — это особый тип социального управления. Его существенное отличие от социального, как отмечалось выше,

заключается в политическом характере. Это не исключает объективной стороны управленческой деятельности государственных институтов и

управленческих отношений. Будучи субъективным фактором, т.е. воплощением коллективного разума и воли наиболее активной части общества,

государственное управление характеризуется своими объективными законами и ими обусловленными и их отражающими принципами. В

процессе управления субъективный фактор переплетается с объективным, внутренняя логика управления — с логикой функционирования и изменения

управляемого объекта. Объективация субъекта и субъективация объекта — суть проявление этой диалектики.

Недостаточное понимание диалектической взаимосвязи субъективного и объективного факторов в управленческой деятельности приводит к

односторонним подходам — от отождествления государственного управления с хозяйственно-экономическими и другими общественными

процессами до его противопоставления им. Подобные крайности открывают шлюзы волюнтаризму или толкают на путь пассивного следования за

естественным, спонтанным ходом вещей. В нем — оправдание, с одной стороны, «всемогущества» управляющего государственного субъекта, а с

другой, — иждивенческой психологии надежд и упований на объективную природу потенциальных преимуществ «свободного» рынка и гражданского

общества, в котором якобы господствует спонтанная саморегуляция.

Корректный анализ объективного фактора в государственном управлении важен с точки зрения выяснения специфики объективных законов, а

также сущности и содержания принципов управления — проблемы достаточно сложной и мало разработанной, особенно что касается законов

управления.

Проблема объективного фактора в государственном управлении имеет две стороны:

а) вопрос о влиянии на управление реального естественного процесса жизнедеятельности общества или его частей как объекта управления;

б) вопрос о зависимости управления как функции и института государства от его существенных признаков.

Государственное управление как целенаправленная деятельность, надстраивающаяся над деятельностью общества, в конечном счете

определяется его состоянием, потребностями и интересами. Вместе с тем его объективные законы есть не что иное, как общие, информационные по

природе, законы социального управления. В совокупности те и другие образуют первичный объективный фактор института государственного

управления, его объективную основу. В то же время институт управления составляет часть государства и воплощает в себе объективные свойства

и закономерности государства как относительно самостоятельной подсистемы социума. Отсюда социально-политическая сущность специфических

законов управления, что не исключает их информационного аспекта. Объективные законы управления, в отличие от правовых законов,

регулирующих общественные отношения, — это описываемые научной теорией существенные, необходимые и повторяющиеся общие формы

взаимосвязей между управляющим субъектом и управляемым объектом, между управляющей системой и социальной средой, а также между

государством в целом и его органами управления. Законы управления выражают необходимость и всеобщность тех сторон, моментов управленческой

деятельности и отношений, которые исторически складываются, закрепляются и воспроизводятся в структуре и функциях государственного

управления.

Закономерные (законом обусловленные) структурные и функциональные взаимосвязи не действуют с неизбежностью, а реализуются в виде

тенденций, пробивающихся через множество конкретных явлений и обстоятельств, индивидуальных актов поведения и действий, подчиняющихся

вероятностным «правилам игры». Реализация законов зависит от многих условий (переменных), но прежде всего от управляющего субъекта, его

знаний, способностей, но также и от управляемых сообществ людей. Законы государственного управления в содержательном плане пред-

ставляют

аккумуляцию опыта политической руководящей и административно-государственной деятельности.

Государственная жизнь складывается из многообразных действий политических субъектов, административных кадров, учреждений и граждан.

Из многочисленных видов деятельности и отношений историческим опытом выделяются общие, существенные, с необходимостью регулярно

повторяющиеся при сходных обстоятельствах формы связей и способы действий. Именно те, которые соответствуют объективным потребностям

государства. Несмотря на то, осознаются субъектом или не осознаются, они реально существуют в виде необходимости, объективной зависимости

действий субъекта от определенных факторов и проявляются либо стихийно, в форме спонтанной саморегуляции, либо реализуются сознательно —

в виде практического использования научного знания. Сформулированное теорией понятие того или иного закона служит основой объяснения и

прогнозирования социально-политических и других общественных процессов. Критерий реальности объективных законов государственного

управления — проявление в разнообразных действиях субъекта, в управленческих отношениях, регулярной повторяемости существенно значимых

результатов управленческих действий.

Оппоненты изложенной материалистической концепции законов политической жизни и государственного управления обычно подчеркивают

общеизвестный факт, что политические и в целом управленческие действия — это индивидуальные акты активности; они носят уникальный

характер; несут на себе печать политических страстей, воль и желаний, профессионализма или, наоборот, дилетантизма и т.д. Однако достоинство

теоретической науки в том и состоит, что она вскрывает за явлениями уникальными и действиями индивидуальными нечто единое, существенное и

необходимое. Еще знаменитый французский политолог Монтескье в своем произведении «О духе законов» подметил трудности в осознании законов

политики. Разумные существа, писал он, не следуют с тем же постоянством, как физический мир, присущим им неизменным законам. Причиной

тому являются: ограниченность людей и связанная с нею способность заблуждаться, а также свойственное природе разумных существ стремление дей-

ствовать по собственным побуждениям. И все же «в каждом раз

личии есть единообразие, и в каждом изменении — постоянство»

[1].

Отправным пунктом в анализе объективных законов государственного управления можно было бы назвать общий закон соци

ального управления —

зависимости управляющего воздействия от состояния системы и внешней среды, но в его специфической

форме выражения и интерпретации. А

именно: закон зависимости управляющего воздействия субъекта на объект от состояния системы государственного управления и социальной

среды.

Состояние системы государственного управления характеризуется прежде всего ее типологическими признаками: как системы авторитарной или

демократической. Понятие «состояние» выражает также уровень развитости структур, функций, нормативно-правовой базы и других элементов

системы.

Любая система государственного управления функционирует в определенной социальной среде, т.е. в рамках конкретного общества и

присущих ему экономических отношений, сложившейся социальной структуры, культурной среды, социально-психологической атмосферы.

Понятно, что эти факторы непосредственно или опосредованно оказывают воздействие на характер деятельности управляющей системы.

Объективная по отношению к субъекту управления социальная среда не механически отражается в логике управленческого процесса, а транс-

формируется под воздействием накопленного управленческого опыта, объема и характера информации, которой располагают управленческие

структуры.

Особенности субъектно-объектных отношений, выбор доминирующих моделей воздействия правящей власти на общество в значительной степени

зависят от конкретно-исторического образа общества, данного государства, его исторических традиций.

Монархическому Российскому государству была присуща исторически неповторимая специфическая система государственного управления, сущность

которой аккумулировалась в укоренявшемся веками определенном типе властвования. Правящая власть, независимо от того, кем она субъективно

была представлена и в большей или меньшей мере использовала насилие по отношению к подвластным массам народа, играла не просто основную,

ведущую, но «всеопределяющую роль» в управлении государством и обществом. Она, пишет историк профессор В.В. Журавлев, про являла себя во

многом как сила самодостаточная, оставаясь структурой, ртоящей над обществом и ведущей с ним бесконечную борьбу... Верхи предпочитали не

советоваться с обществом, не улавливать зреющие в его недрах настроения и потребности, но навязывать ему свои представления об общественном

развитии, свои модели этого развития. Укоренившийся инстинкт власти навязывать обществу свою волю сочетался со стремлением «осчаст-

ливливать» общество, определить ему ту или иную «великую» цель, попутно требуя от народа ради ее достижения многочисленных жертв [2].

Навязывание подвластному обществу зачастую иррациональной «спасительной» цели порождало необходимость применения принуждения к тем

политическим силам, которыми эта цель не воспринималась. Конфронтационный характер воздействия правящей власти на управляемых сложился

в России под влиянием специфических экономических, социальных, природных, мировоззренческих и других условий.

Для России традиционно характерна чрезмерная персонифи-цированность государственной власти, проводимой власть имущими политиками, что

связано с зависимостью принимаемых важнейших государственных решений от личных качеств политических лидеров.

Исторически сложившаяся специфика авторитарного характера воздействия властного управляющего субъекта на общество, как известно, не

была разрушена российскими революциями. Его черты в несколько модифицированном виде сохранились до наших дней.

По мере исторического развития общества и государства политические и административные структуры усложняются, становятся

разнообразней. Многократно увеличивается объем информации, перерабатываемой системами социального и государственного управления. По

сравнению с первичным элементарным информационным обслуживанием функционирования производящей экономики (сбором сведений об

участии в работах отдельных членов сообщества, ресурсах и пр.) объем информации, которым располагает современное государство, вырос на

множество порядков.

Возрастающее многообразие общественной жизни и государственных институтов, их деятельности обусловило необходимость

усиления

регулирования и управления общественными процес

сами. В теории социального управления эта объективная необходимая тенденция

рассматривается как общий закон социального управления. (Понятие «регулирование» обозначает необходимый признак управления.) В

государственном управлении эффект действия данного закона, отмечает М.Н. Мысин, «наиболее наглядно проявляется в рационализации

рычагов социального регулирования на основе высокоспециализированных методов, разрабатываемых наукой управления» [3]. Автор ха-

рактеризует основные изменения, связанные с усилением регуляции в государственном управлении. Это усложнение и усиление взаимосвязи

проблем и расширение круга факторов, которые необходимо учитывать при разборке решений; рост масштабов и сложности реализуемых

проектов и программ, значимости и стоимости стратегического решения и соответственно цены возможных ошибок; возрастание размеров,

сложности и стоимости самого управленческого аппарата и соответственно изменение характера управленческого процесса; возрастание требова-

ний к решению вопроса эффективности использования ресурсов, имеющихся в распоряжении органов власти и управления, поскольку они

ограничены.

Теоретическое обоснование закона усиления регулирования и управления как общего для государственного управления можно углубить и

расширить. Усложнение проблем, увеличение числа факторов, которые влияют на разработку и принятие стратегических и других

государственных решений, происходит в силу объективной потребности совершенствования государственного управления как системно-

интегрированной деятельности. Стимулируют процесс активизации этой деятельности растущие потребности решать усложняющиеся задачи

обеспечения целостности общества и совершенствования его политической формы организации, необходимость регулирования и разрешения

социальных конфликтов — основного условия сохранения стабильности и единства общественного организма. Проблема целостности в совре-

менных условиях актуальна для всех стран, и в особенности для России, оказавшейся в системном кризисе, грозящем разрушить почти

тысячелетнее государственное образование. В числе важнейших факторов, определяющих направленность и содержание государственного

управления:

— повышение его роли в жизни общества,

— расширение круга общественно-жизненных интересов, без реализации которых Российскому государству не выжить, а целостность общества не

сохранить.

Имеются в виду как интересы личности, так и интересы национально-государственные: реальное обеспечение конституционных прав и свобод

человека; обеспечение безопасности личности и самого государства; достижение соответствующего цивилизацион-ным, международным стандартам

уровня материального и культурного благосостояния народа; сохранение жизнеобеспечивающей экологической среды и т.д. Как никогда, возросло

значение прогнозирования последствий не только принимаемых решений, но и применения новейших технологий управленческих действий.

Информационные технологии — обоюдоостры. Они могут служить и служат в руках агрессивного субъекта сверхмощным оружием разрушения

социальных систем и цивилизаций.

Особый вопрос об увеличении стоимости управления: профессионального аппарата, разрабатываемых проектов и программ. Постоянные

разговоры о дороговизне управленческого аппарата и его деятельности могут быть признаны обоснованными только по отношению к чрезмерно

раздутому бюрократическому аппарату с низкой эффективностью его работы. Нет универсальных количественных параметров государственного

аппарата, но есть общепризнанные критерии качества его организации и деятельности: государственная и общественная эффективность. Этому воп-

росу будет посвящена одна из глав настоящей работы.

Проблема закономерности усиления государственного управления и его роли в обществе для отечественной политической мысли не нова. Она

ставилась и многократно обсуждалась советскими авторами. Однако анализ ее сводился к возрастанию роли политического партийного руководства,

что, конечно, сужало поле исследования, а главное, ориентировало научную аргументацию в русло обслуживания авторитарного политизированного

партийно-государственного управления.

Логика анализа объективной зависимости управленческого процесса от состояния социальной среды, в том числе от структуры общественной

системы, последовательная реализация информационного подхода подводит к выявлению специфических структурно-функциональных законов. В

теории социального управления сформулирован общий закон «необходимого разнообразия». В некоторых источниках говорится о принципе

разнообразия. Им определяются объективные возможности (границы) управляющего воздействия на общество, исторической тенденцией которого

является возрастающее многообразие общественной жизни. Понятие «разнообразие» — обозначение информации, как и понятие «ограниченное

разнообразие». Разнообразие также и объективно существующие различия между предметами.

Действие данного закона в государственном управлении проявляется в объективных требованиях двоякого рода. Первое — это необходимость

сочетания управляющего воздействия на общество с его самоорганизацией, с учетом стихийной саморегуляции социальной системы. Необходимого

потому, что искусственно создаваемая система, каковой является государственная, не может охватить своим регулирующим воздействием

необъятное многообразие естественной системы—социума. Объект государственного управления всегда очерчен ограниченным разнообразием

(информационное содержание), доступным для рационального преобразования. Явления стихийной саморегуляции не бывают однозначными по

отношению к целям управляющего субъекта: они могут в той или иной мере соответствовать целям или, наоборот, препятствовать их реализации.

Таковые, в частности, возникают под влиянием ошибок в государственной политике, когда направленность деятельности органов власти

расходится с целями и интересами управляемых. Последние в сложившейся ситуации прибегают либо к стихийному сопротивлению принятым

решениям, либо к «теневой адаптации» к возникшей ситуации. Например, в виде «теневой экономики». Так что, подчеркивая необходимость

сочетания управления с саморегуляцией, нужно иметь в виду позитивные ее проявления, т.е. формирующиеся в поле целей управляющего субъекта.

Второе. Рассматриваемый закон обычно трактуется в смысле теоретического обоснования иерархической структуры управления [4].

Ограниченность объема информации (разнообразия), перерабатываемой любым субъектом, исключает возможность сосредоточить все полномочия

по управлению обществом в руках одного централизованного органа. Поэтому возникает необходимость в передаче некоторых полномочий от

центрального органа органам нижестоящих уровней, т.е. в построении иерархической структуры управления. Информационная перегрузка, равно

как и дефицит информации, снижает способность управляющего субъекта выполнять свою функцию. Возникает потребность в специфических для

государства организационных формах построения органов управления: по вертикали — высший, региональный, местный уровни; по горизонтали —

разделение видов управленческой деятельности и центров принятия решений соответственно региональным образованиям.

Эти формы организации управления, выработанные политической практикой, детерминированы не только потребностью обеспечить способность

управляющего субъекта справляться с переработкой актуальной информации. Они возникают и утверждаются из необходимости, во-первых,

блокировать концентрацию властных и управленческих полномочий в руках отдельных лиц и группировок; во-вторых, обеспечить участие в

управлении государством народных масс, их контроль за деятельностью государственного субъекта, иначе говоря, создать механизм обратной

связи. На языке политической теории — это демократические формы организации власти и управления.

Сложившееся в истории государственного строительства разделение ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной) и

соответствующих им управляющих субъектов (центров управления) стало всеобщей формой функционирования государственной власти,

воспроизводящейся в различных модификациях в любом демократическом государстве, т.е. объективным законом. Это — закон рассредоточения

центров власти и управления.

Он означает: 1) необходимость формального и фактического расчленения (разделения) функций государственной власти в управлении по

горизонтали и вертикали на относительно самостоятельные ветви и уровни власти, которые должны осуществляться различными, независимыми

друг от друга органами (институтами). Причем одна из ветвей власти, непосредственно представляющая сообщество избирателей, организованная

как орган коллективный, может контролировать другие ветви. Власти различных уровней: центральная федеральная, региональная, местная —

разграничиваются по предметам ведения и полномочиям; 2) требование взаимного сдерживания властей, взаимного огра ничения и взаимного

контроля, в том числе ограничения представительной (законодательной) власти, контрольной функции сферы ее действия. Иными словами,

осуществление системы «сдер-жек» и «противовесов», закрепленной впервые в конституции США. Каждая ветвь власти должна иметь пределы

действия своих полномочий, свою сферу действия; 3) необходимость равновесия ветвей власти, чтобы ни одна из них не могла во всех отношениях

доминировать над другими и быть свободной от ответственности перед законом. Преимущества исполнительной власти в административно-

государственном управлении должны ограничиваться контрольной и законодательной функциями власти представительной и действием власти

судебной.

Разделение ветвей власти и центров управления не исключает единства государственной власти как таковой и необходимости одного

верховного субъекта управления. Такая система дополняется иерархической структурой властных управленческих органов и отношений.

Иерархия, как известно, означает расположение институтов власти и управления по вертикали: в порядке их подчиненности снизу доверху, от

низшего уровня к высшему. Для государственной системы власти и управления иерархическая структура организации является объективно

необходимой, всеобщей формой ее бытия и функционирования. Государственное управление, как уже говорилось, со времени его исторического

возникновения неразрывно связано с политической и административной властью. Отношение «управляющий — управляемый» есть одновременно и

отношение «властвующий (подчиняющий) — подвластный (подчиненный)». Без власти не существует государственного управления. Это —

объективная взаимосвязь, не зависящая от воли какого-либо властителя или управляющего, если бы даже он вознамерился выполнять свою

государственную функцию, не используя рычагов власти в различных ее разновидностях. Иерархическая структура организации управления в

каждой конкретной политической системе приобретает свою, соответствующую ей и характеру государственного устройства общества,

модификацию.

Структура организации власти и государственного управления исторически закрепилась в таких всеобщих формах, как централизация и

децентрализация. Взаимосвязь (единство) данных противоположных процессов (отношений) также характеризуется признаками объективного

закона. Эти формы процессов выражают объективно необходимые стороны организации системы вла сти и управления; они воспроизводятся в

государственном строительстве различных стран на разных исторических этапах развития. Например, децентрализация государственной власти и

управления в США была заложена в федеральной форме устройства государства, узаконенной Конституцией 1787 г. Во Франции же вплоть до 80-х гг.

XX столетия существовала жесткая централизация, унаследованная от Наполеона. Только социалисты, будучи у власти, в 1981 г. открыли путь для

осуществления децентрализации, сделав тем самым новый шаг на пути демократического преобразования управления обществом. В бывшем Совет-

ском Союзе жесткий централизм пронизывал всю политическую систему, тогда как формально государство считалось федеративным.

Процессы централизации и децентрализации по содержанию представляют концентрацию и деконцентрацию власти и управленческой

деятельности. Они так или иначе становятся реальностью потому, что необходимы, являясь формой выражения общесоциального закона усиления

регулирования. И действительно, централизация есть не что иное, как интенсификация управляющего воздействия на управляемый объект по

вертикали путем концентрации полномочий и ресурсов в руках единого центрального органа. Децентрализация же, напротив, — передача полно-

мочий сверху вниз и создание относительно самостоятельных организаций, самообеспечивающихся необходимой информацией для реализации

полномочий, переданных им вышестоящим органом. Тот и другой противоположные процессы объективно взаимосвязаны, поскольку:

а) составляют две стороны общего процесса функционирования государственных институтов;

б) подчинены реализации потребности усиления управляющего воздействия государства на общество, обеспечения его целостности, стабильности,

и вместе с тем прогрессивного развития.

Если централизация служит сосредоточению имеющихся у государства ресурсов управления (всегда ограниченных по сравнению с

потребностью), то децентрализация направлена на поиск, создание и использование резервных, потенциальных ресурсов. В частности,

организационных: формирование территориальных объединений административно-государственных органов для решения региональных проблем;

создание проблемно-целевых групп; проведение тематических исследований по вопросам, связанным с разработкой новых технологий управления и

т.д.

Политическая история выработала и такую всеобщую и необходимую форму организации государственного управления, как его системный

характер. Системная форма организации — объективный закон государственного управления. Выше отмечалось, что государственное управление

функционирует и решает объективно стоящие перед ним задачи только в виде единого целого, взаимосвязанного образования его элементов и

процессов. Системность — необходимая и существенная форма бытия государственного управления как института. Отсюда и системный подход как

методологический принцип объяснения данного феномена и практического его осуществления. Комплекс индивидуальных и коллективных

управленческих действий только тогда становится системой, когда субъектом реализуется данный принцип.

Закон системности государственного управления находит выражение в существенных взаимосвязях элементов и процессов управления

(закономерностях). К таковым можно отнести:

— единство основных функций управления (А.И. Радченко): целеполагания, прогнозирования и планирования, информирования, организации,

координации и регулирования, активизации,контроля, обобщения и оценки результатов — на всех уровнях государственного управления. Единство

функций образует общий процесс управления, слагающийся из последовательно осуществляемых этапов (фаз), содержание которых составляет

реализация одной или одновременно нескольких функций (например, планирования и информирования). Внутренняя взаимосвязь функций

обусловлена самой природой управления как рациональной деятельности, а также системообразующей политической и нормативно-ценностной

основой государственного управления;

— единство уровней государственного управления: центрального (федерального), регионального, местного; взаимодополнение государственного

управления и самоуправления; взаимодействие в едином процессе центров-субъектов управления, разделенных как по вертикали, так и по

горизонтали;

— единство общей и частных систем государственного управ ления, поскольку последние строятся на базе общегосударственной и являются

конкретной реализацией ее целей в отдельных сферах и отраслях жизнедеятельности людей.

Отмеченные существенные взаимосвязи функций, структур, уровней и центров государственного управления характеризуют целостность системы в

идеале, т.е. какой по определению она должна быть. Реальное же состояние представляет собою эволюцию системы в направлении достижения

полноты целостности, реализации ее сущности, заложенных в системе объективных возможностей. Движение системы к целостности состоит в том,

чтобы: а) охватить своим воздействием все социально значимые процессы государственной жизни; б) обеспечить оптимально возможную полноту

реализации управленческих функций в их взаимосвязи, а также единую направленность в управляющей деятельности субъектов различных ветвей

и центров власти; в) устранять противоречивость элементов системы, препятствующую нормальному ее функционированию; г) создавать

недостающие органы, институты и нормы. В совокупности эти процессы составляют содержание саморазвития системы государственного управ-

ления — ее общего объективного закона.

По природе своей любая система социального управления, в том числе государственного, несет в себе объективно заложенную способность

реагировать на изменение социальной среды (общества, государства) и на изменение своего внутреннего состояния. Потенциальная способность

выражается в адаптации системы и в ее саморазвитии, что является необходимым условием не только бытия и стабильности системы, но и

эффективной реализации функций. Саморазвитие — объективно возможный способ существования системы государственного управления.

Процесс саморазвития не исчерпывается качественными изменениями информационной базы управления. Основное — это преобразование со-

циально-политической природы и главных компонентов системы государственного управления, что связано с изменением во властных отношениях.

Отсюда конфликтный характер процесса — специфическая черта закона.

В рамках одной и той же политической системы и еще более при переходе к новой претерпевают качественные преобразования субъекты

управления, в частности расширяется участие в управлении народных слоев. К управлению государственными делами приходят наиболее

подготовленные профессионально кадры политиков и администраторов. Обогащаются функции управления, совершенствуются организационные

методы и стили управляющей деятельности. Перестраиваются государственные структуры власти и управления соответственно потребностям по-

литической и общественной рациональности. Складываются оптимальные схемы распределения полномочий между центральными, региональными

и местными органами.

Политическая история нашей страны в XX в. изобилует многими фактами, подтверждающими реальность действия (в позитивном и негативном

плане) закона саморазвития системы государственного управления. Сложившийся веками тип властвования и правления в царской России,

сохранявший столетиями свою качественную определенность, не реагировавший на происходившие изменения в государстве и связанные с ними

потребности и интересы даже господствующих классов, элитных слоев общества, в конечном счете привел к краху всей государственной машины.

Создание новой системы власти и государственного управления в результате Октябрьской революции, пусть даже авторитарной, но вначале весьма

динамичной, обеспечило самосохранение единого государства, его управляемость и обновление. Однако к 1980-м гг. авторитарная система власти и

управления исчерпала свою способность рационального воздействия на общество и превратилась в совокупность закостеневших институтов, во

многом блокировавших собственное взаимодействие, препятствовавших разрешению накопившихся проблем. Возникшая на месте советской системы

нынешняя российская система, как уже отмечалась, пока не обнаружила способность к динамизму. Она сконструирована в некоторых узлах из

взаимоисключающих элементов, оставшихся от советской системы и привнесенных извне западных моделей властно-управленческих отношений.

Проблема достижения соответствия системы государственного управления современному состоянию Российского государства и общества — одна из

актуальных.

Закон развития государственного управления находит свое проявление и обеспечивается действием других рассмотренных нами законов:

зависимости управляющего воздействия субъекта на объект от состояния системы государственного управления и социальной среды, усиления

регулирования и управления общественными процессами, расчленения центров власти и управления, единства централизации и децентрализации

последних.

Охарактеризованные объективные законы государственного управления проявляются специфически в различных политичес

ких системах. Так, в

президентских республиках (в частности, в США) разделение властей и соответственно центров принятия государственных решений

предполагает их баланс, обеспечиваемый системой «сдержек» и «противовесов». Соотношение централизации и децентрализации управления

регулируется федеративным устройством государства. В парламентских республиках доминируют законодательные органы власти и управления

над исполнительными. В унитарных государствах, в отличие от федераций, централизация управления превалирует над децентрализацией.

Изложенный анализ законов государственного управления в известной мере дискуссионен. Это и понятно, ибо он затрагивает мало

разработанную проблему. Достаточно сказать, что в известных нам учебниках и учебных пособиях по теории государственного управления,

изданных в последние годы, данная проблема по существу не рассматривается. Возможная дискуссия будет стимулировать развитие науки

управления по одной из ее кардинальных проблем.

ЛИТЕРАТУРА

1 . Монтескье Ш. Избр. произведения. - М., 1995. С. 164.

2. Мысин Н. Теория социального управления. С. 146.

3. Там же. С. 125.

4. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс

лекций. — М.: Юрид. лит-ра, 1997. С. 187;Атаманчук Г.В. Тео

рия государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е, до-

полн. — М.: Омега-Л., 2004. С. 167-168;