Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления
Подождите немного. Документ загружается.
стихийное регулирование. Сознательное регулирование и есть социальное, в том числе и государственное управление. Суть стихийного механизма
в спонтанном, самопроизвольным (автоматическом) регулировании процессов поведения и деятельности социальных субъектов, не требующем
вмешательства государственных или каких-либо других управляющих сил. Таковым выступает, например, так называемый свободный рынок с его
регулирующим механизмом конкуренции. Мы говорим «так называемый» потому, что в реальности ныне рынок в развитых странах в основном
управляемый.
И наука социального управления, и мировая практика доказали, что по мере усложнения общественных и политических систем возрастает роль
рациональных механизмов регуляции, включая государственное управление. Вместе с тем не прекращают действовать и играть свою роль
механизмы спонтанного (стихийного) регулирования. Поэтому, подчеркивая значение рациональных факторов регуляции, не следует сбрасывать со
счета и факторы стихийного действия. Отметим одно из важных методологических положений, которое, по нашему мнению, должно быть
руководством при анализе места и роли государственного управления в обществе. А именно: государственное управление как рациональная,
целеполагающая деятельность не охватывает всю совокупность деятельностей общества по самоуправлению. Спонтанная саморегуляция
общественной жизни также является необходимой формой и аспектом самоуправления социальной и политической систем. Это положение в
теории социального управления сформулировано в виде принципа «ограниченной рациональности» [19].
Государственное управление слагается из совокупности взаимосвязанных типичных действий, образующих структуру управленческого
процесса. Это анализ конкретной ситуации; выбор целей; прогнозирование, разработка государственной стратегии и планирование деятельности по
осуществлению выбранных целей, намеченной стратегии; информирование управляемого объекта; организация; координация; активизация
(мотивация, стимулирование); регулирование; контроль; обобщенней оценка результатов управления. Указанные виды деятельности называют
функциями управления, совокупность которых составляет его содержание. Функции управления — это основные виды управленческой деятельности,
порождаемые разделением труда в процессе управления [20]. То есть те, которые в обязательном порядке необходимо производить в ходе принятия
и исполнения управленческого решения. В зависимости от последовательности реализации функций управленческий процесс разделяется на этапы
(фазы).
В литературе встречаются различные классификации функций управления, даже взаимоисключающие. Так, О.Ф. Шабров в своей книге
«Политическое управление» отмечает две основные функции: власть и контроль. Они конкретизируются в пяти «независимых» функциях:
принятии решения, организации, регулировании (контроле сверху), учете и обратной связи (контроле снизу). Наличие цели, по мнению автора
для управления необязательно. Целеполагание не является необходимой функцией управления [21]. Возможно, это и так, если речь идет об
управлении как всеобщей закономерности. По отношению же к социальному управлению, тем более государственному, можно считать широко
принятым определение его как процесса «целесообразного и целенаправленного» (В.Г. Афанасьев). И не только в литературе отечественной.
Известный германский специалист в области теории управления кадрами И. Хетце первой функцией управления кадрами называет «постановку
цели». Определение цели — составная часть (фаза) принятия решения. Его подход к трактовке функций вытекает из определения управления как
процесса целенаправленного влияния на поведение отдельного члена группы со стороны другого (или других) членов группы [22].
Функции государственного управления, понимаемого как процесс целенаправленного воздействия государственных органов на общественные
объекты, характеризуются общими и специфическими признаками. В основном совпадает с социальным управлением набор функций, их
последовательность в управленческом процессе, что объясняется единой социальной сущностью сравниваемых институтов. Специфика функций
государственного управления определяется главным образом субъектом, а также, в определенной мере, и объектом управления. Государство как
выделенный из общества аппарат управления, обладающий публичной властью, во-первых, придает функциям управления политический аспект
(ориентацию на общие интересы и общие цели); во-вторых, увязывает их реализацию с механизмом власти; в-третьих, исходит из того, что
основной субъект функций — официальная общественно организованная группа (государственный орган, институт).
Можно согласиться с Н.И. Глазуновой, что «функции государственного управления - это совокупная, общественно и объективно необходимая
деятельность всей системы госуправления по реализации функций государства, содержание которых имеет пространственно-временную форму
выражения» [23].
Функции государственного управления, как и управления в целом, весьма многообразны. Согласно теории управления, в основе
классификации функций управления могут лежать различные основания. Применительно к государственному управлению, как отмечает Н.И.
Глазунова, по объему управляющего воздействия можно выделить четыре уровня функций: функции воздействия на общество в целом; функции
той или иной ветви государственной власти (исполнительной, законодательной, судебной) как административное управление государственными
делами; функции конкретного государственного органа, публичной службы; функции индивидуального должностного лица [24]. По уровню
управляющих органов — функции федеральных органов власти и управления, функции регионального государственного управления; функции
органов местного управления и органов местного самоуправления. По сфере управления функции можно классифицировать на политические,
административные, специфические,
отраслевые, специальные, специализированные, особенные. По соотнесению с главными целями (задачами)
госоргана можно выделить главные, общественно значимые функции и обеспечивающие, вспомогательные, частные.
Заслуживает внимания и классификация функций государственного управления в зависимости от целей (задач) внутриорганиза-ционного
характера, предложенная известным ученым-государ-ствоведом Д.Н. Бахрах:
1)
ориентирование управляемой системы — прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство и т.д.;
2) обеспечение системы — кадровое, материально-техническое, финансовое, организационное, информатиационное и др. [25];
3)
оперативное управление системой - непосредственное регулирование деятельности, учет, контроль, оценка и др.
Н.И. Глазунова предлагает несколько дополнить эту весьма продуманную классификацию, в частности, включить в первую группу
программирование, информирование, анализирование, консультирование, в третью — координацию, коррекцию.
Обращает на себя внимание и классификация функций управления, выполняемых органом, подразделением, должностным лицом,
предложенная Ю.А. Тихомировым с учетом их самостоятельности в выполнении стоящих перед ними задач: руководящие функции;
регулирующие; расчетно-информационно-аналити-ческие; организационные; контрольные функции [26].
Характеризуя общие функции государственного и муниципального управления, среди них следует прежде всего выделить, на наш взгляд,
следующие.
Целеполагание, выработка и принятие нормативных правовых актов — определяющая функция управления. В структуре государственного
управления она приобретает специфические признаки. Цель — это идеальный образ будущего результата деятельности. Ее формирование
предполагает наличие знания тенденций общественного развития, общественных потребностей и интересов социальных групп и граждан, а также
выработку с учетом их и принятие нормативных правовых актов, легитимацию правил поведения органов власти и управления, юридических и
физических лиц. Важно, что субъект не сможет сформулировать и достичь реальных целей, если он не будет опираться на
знание конкретной
ситуации, в которой он и управляемые живут и легитимно действуют в данное время и в данном секторе социального пространства (территории
страны). Поэтому целеполага
ние предваряет конкретный анализ конкретной ситуации —
комплекса условий, складывающихся в данный момент времени.
Он позволяет выявить происходящие изменения социальной среды и внутри государства, осмыслить существующие противоречия и конфликты в
обществе и на этой основе точнее определить приоритетные потребности и интересы управляемых.
Знание ситуации необходимо также для эффективной реализации не только правотворческих, но и правоприменительных функций и для
прогнозирования, что составляет существенную сторону научной базы целеполагания.
Правоприменительные функции — обеспечение строгого соблюдения действующего законодательства, нормативных правовых актов, ведение
регистров, реестров, кадастров.
Прогнозирование (от греческого ргоёпо81з — предвидение, предсказание) — это объяснение возможных состояний и изменений социальной
системы, политических институтов в определенных границах социального времени и пространства. Социальный (и политический) прогноз —
результат прогностической деятельности есть вероятностное суждение о будущем состоянии данной социальной системы, ее государственной
организации с указанием определенных сроков их изменения.
Целеполагание и прогнозирование венчает разработка государственной стратегии: определение и официальное утверждение приоритетных
целей, а также «древа» других главных целей и основных путей их достижения. Прогнозирование и разработанная на основе составленного
прогноза стратегия служат базой планирования — неотъемлемой функции государственного управления.
В процедуре планирования намеченные цели приобретают практическую форму: они конкретизируются в задачах. Последние представляют собой
вполне определенное выражение осознанной необходимости реально осуществить данные цели в данных конкретных условиях.
Информирование — одна из ведущих функций в государственном управлении. Информация как форма сообщения определенных сведений
(знаний) об общественных процессах, о правилах
«игры» в данной политической системе — одна из основ управления. Управляющий субъект не
может обойтись без информирования объекта о содержании целей, стратегии, намеченной программы действий. Ведь в качестве объекта
выступают человеческие коллективы и личности, их совместная деятельность. Управление ими предполагает воздействие на сознание людей,
формирование рационального понимания ими общих интересов и общих целей и трансформацию в мотивацию собственной активности. В
механизме политического, правового, морального воздействия на управляемых ведущее место занимают средства информационные, ценностно-
ориентационные, символические: идеи, призывы, лозунги, нормы, предписания, традиции. Язык как информационная система, особенно
политический, — орудие управления. Такие политические символы, как государственный герб, знамя, гимн, номинации, государственные
награды, политическая терминология, — неотъемлемый элемент управленческого процесса. В политике, например, слова, язык, как отмечает
французский социолог П. Бурдье, конструируют политическую реальность в той же мере, в какой они ее выражают. Поэтому слова, названия
являются исключительными ставками в борьбе за навязывание легитимного видения политического и социального бытия.
Функция организации — совокупность действий по налаживанию взаимосвязей между людьми, объединяющих их для совместной реализации
целей и программ управляющего субъекта. Это — способ упорядочения действий групп и индивидов на основе общепринятых норм и ценностей —
политических, правовых, нравственных, религиозных и др. Организация есть процесс, обеспечивающий управление, это также и форма бытия
управляющих и управляемых. Создание тех или иных организаций людей как автономных групп, ориентированных на осуществление конкретных
целей и программ, — составная часть управленческого процесса. Каждой социальной и политической системе свойствен ны определенные типы и виды
организации общественной жизнедеятельности и отношений. Специфические формы организации характеризуют и различные сферы управления.
Выбор форм организации обусловлен целями и задачами управляющего субъекта, а также возможностями их легитимации — одобрения государ-
ством и обществом.
Функции координации и регулирования — логическое продолжение организующей деятельности. Координация — действие, направленное на
согласование разнообразных форм и видов активности общественных субъектов. Регулирование — способ осуществления необходимой
организованности людей; форма воздействия на сферу интересов социальных групп и индивидов, согласование этих интересов между собой и с
общими, государственными интересами, смягчение и разрешение противоречий и конфликтов в обществе. Мотивирующее, принудительное,
организующее и воспитательное воздействие на поведение людей норм права, других социальных норм — средство регулирования социальной
деятельности и общественных отношений всех видов.
Функция активизации управляемых обеспечивается в общем плане всеми другими функциями, но преимущественно специфическими
средствами влияния на развитие общественно-деятельной активности: материальными и духовными, экономическими, социально-политическими,
правовыми, информационными и др. стимулами, совокупностью ценностных мотиваций деятельности.
Функция контроля и надзора за исполнением управленческих решений, принятых нормативных правовых актов, правил поведения,
регламентов предполагает широкое использование эффективного учета и отчетности как средств контроля, обобщения и оценки результатов
управления, обеспечения связи управляющего действия с ответственностью участников этой важнейшей сферы деятельности государства.
Итак, государственное управление как деятельность многопланово. В сущности же своей — это деятельность целенаправляющая, организующая,
регулирующая, активизирующая и контролирующая, подчиненная решению общественно значимых задач. Это и комплекс специфических,
управленческих отношений, складывающихся внутри управленческой системы.
Функции управления могут служить основанием для классификации видов управленческих действий, видов той или иной работы,
выполняемой органами государственной власти и управления. При этом сами функции управления не следует отождествлять или смешивать с
конкретными перечнями работы, выполняемой в связи с их выполнением.
Если учесть все функции государственного и муниципального управления, выделенные по различным основаниям классификации российскими
и зарубежными учеными и практиками государственного строительства, то численность этих функций даже при всех возможных повторах не
превысит полсотни. В связи с этим вызывают удивление подсчеты российской правительственной комиссии по административной реформе,
возглавлявшейся до марта 2004 г. Б. Алешиным, в то время вице-премьером Правительства РФ, которая насчитала 5,6 тысяч «государственных
функций» у 93 министерств и ведомств Российской Федерации. Из 4 тысяч «государственных функций», проанализированных комиссией к февралю
2004 г., 1700 признаны либо избыточными, либо дублирующими, либо требующими сокращения масштабов исполнения [27].
Одно из принципиальных предложений комиссии — реорганизация контрольно-надзорных функций государства. Контроль предлагается
передать бизнесу, а надзор сосредоточить в нескольких надзорных органах, при этом они должны быть выведены из состава министерств.
Предполагается, что будут сформированы надзорные органы в области транспорта, охраны природы, атом ной энергетики и других.
Прорабатывается и такой вариант, при котором федеральная система будет делегировать надзорные полномочия на региональный уровень.
По мнению комиссии, многие обязанности, которые лежат сейчас на плечах государства, могут быть делегированы бизнесу без потерь для
управления, для экономики и граждан. Например, проведением технического осмотра автомобилей вполне могут и должны заниматься частные
предприятия, еще одна лишняя функция МВД, по мнению вице-премьера, — вневедомственная охрана, которая вполне может переместиться в
бизнес. Избыточные функции нашли члены комиссии также в МЧС, Минтруде, Минздраве и других министерствах.
Конечно, освобождать министерства и ведомства от тех видов работы, которые не связаны непосредственно с исполнением ими функций органов
государственной власти и управления, сокращать их аппарат, повышать эффективность и деятельность необходимо. Однако не следует смешивать
с такими видами работы собственно функции государственного управления.
* * *
Государственное управление по природе своей политическое. Его субъектом являются государственные институты — основной элемент
политической системы общества, а главное орудие — государственная власть. Политический характер государственного управления присущ любому
современному сообществу, любой стране. Не исключение и Россия. Попытки многих представителей правящей элиты представить федеральные и
региональные органы власти и управления как неполитические структуры, объединяющие профессионалов-управленцев, не имеют ни теоретических,
ни практических оснований.
Чем обусловлено акцентирование политического характера государственного управления в России? Назовем такие факторы:
а) переходное состояние российского общества, когда еще окончательно не определились перспективы его исторического развития, а способы
модернизации, предложенные правящими силами, во многом не согласуются с конкретно-историческими условиями, в которых живет страна;
б) насыщенность нынешнего российского общества социально-политическими, экономическими, межнациональными и региональными
противоречиями и конфликтами;
в) идеологический, духовный раскол общества — на красных и белых, реформаторов и консерваторов, коммунистов и антикоммунистов-
демократов и пр. Управленческие действия государственных органов, какой бы сферы жизни они ни касались, в той или иной мере неизбежно
приобретают определенный политический аспект либо вызывают (непосредственно или косвенно) какие-то политические последствия.
Конкретные решения государственных институтов могут способствовать удовлетворению интересов одних слоев населения и ущемлять интересы
других, разрешать или усиливать напряженность определенных социальных противоречий и конфликтов. Поэтому выбор вариантов решений,
определение средств их исполнения, весь процесс управленческого действия, если его субъект стремится к положительным, общественным
результатам, должен учитывать возможный политический резонанс своих деяний.
Говоря о политической природе государственного управления, мы отвергаем былую всеобщую политизацию управляющих структур и их
любых действий. Государственными органами осуществляется множество управленческих действий, принимаются сотни и тысячи решений по
самым различным вопросам жизнедеятельности людей. Одни из них — по вопросам общегосу
дарственным, затрагивающим интересы больших
социальных групп, другие — по вопросам организационного характера, относящимся к компетенции отдельных административных, хо-
зяйственных и прочих структур. Первая группа решений относится к политическим, а вторая — к административно-управленческим,
хозяйственно-организаторским и прочим, могущим иметь лишь косвенное отношение к общегосударственным интересам или в крайнем случае
порождать определенные политические последствия в будущем.
Управленческая деятельность, связанная непосредственно с решением проблем политического характера, обозначается понятием «политическое
руководство». Это наиболее высокий уровень государственного управления обществом в целом. Оно должно учитывать интересы всеобщие
государственные, национальные, больших социальных групп (классов и др.). Политическое руководство — это руководство объединенной
деятельностью значительной части членов общества по осуществлению интересов и целей государственного масштаба. Его содержание
составляют такие главные элементы:
а) обеспечение оптимально возможного согласования и сочетания различных групп интересов (общегосударственных, региональных, классовых,
корпоративных, личных);
б) определение приоритетных в данной конкретной политической ситуации групп интересов;
в) выбор в соответствии с приоритетными интересами общих стратегических целей, определение политического курса и основных сил и способов
его осуществления;
г) решение вопросов, связанных с поиском, накоплением и распределением материальных и других видов ресурсов, необходимых для
решения жизненно важных для общества проблем;
д) обеспечение внутренней и внешней безопасности членов общества, государства.
Политическое руководство есть деятельность прежде всего ведущих органов государственной власти, а также правящих политических
партий и объединений. Оно должно быть направлено на урегулирование и разрешение общественных противоречий и конфликтов и обеспечение
единства общества и целостности государства. Направляющий фактор в политическом руководстве — концептуальная (основополагающая)
идея, в абстрактной форме отражающая объективные потребности общества-государства и обосновывающая его коренные интересы. Разработка
этой идеи, конкретизация ее в программе деятельности государства составляют сущность рациональности политического руководства.
Политическое руководство не функционирует вне исполнительных органов власти, а реализуется посредством их деятельности,
иначе говоря, через
административное управление. Это — ни
жестоящий, по сравнению с политическим руководством, уровень управления. Его непосредственным
субъектом являются исполнительно-распорядительные органы (аппараты) государственной власти и управления (так называемые силовые,
административно-организационные, организационно-хозяйственные, учебно-воспитательные и др.), а объектом — конкретные коллективы людей,
занятых в различных сферах экономической, социально-политической, культурной, военной и пр. деятельностях.
Содержание административного управления составляет организационно-исполнительская деятельность по реализации функций государства,
включающая организационно-регламентирующую, организационно-хозяйственную, организационно-социальную, организационно-культурную и
другие виды управленческой деятельности. Организационная, распорядительная и контролирующая деятельности органов исполнительной власти,
подчиненные решению конкретных проблем в различных областях общественной жизни населения, и образуют административное государственное
управление. Действие субъекта административного управления служит осуществлению государственной политики в отдельных областях
государственной и общественной жизни; оно охватывает в каждом конкретном акте своим влиянием лишь определенную часть жизнедеятельности
общества, а не целое. В отличие от политического руководства, административное управление всецело регламентируется правовыми нормами. Его
нормативная база — административное право.
В административном управлении имеет существенное значение технологический аспект/: А многие виды административной деятельности
являются технологическим управлением (в смысле неполитического). Например, кадровая работа внутри государственных предприятий и
учреждений, регулирование финансовых и других материальных ресурсов и пр.
Полной противоположности политического руководства и административного управления в реальной жизни нет, поскольку это два уровня
одного и того же государственного управления. Политические решения для своей реализации требуют действия аппаратов административного
управления. В свою очередь деятельность последних осуществляется на основе принципов и в рамках норм, закрепленных в политике
государства. Более того, главные органы государственной власти выполняют функции политические, совмещая их с некоторыми наиболее важными
функциями административного управления. Такое совмещение осуществляют, например, Администрация Президента РФ и Правительство.
Полномочия руководителей субъектов Федерации также не ограничены выполнением функций административного управления. Через
представителей субъекта Федерации они участвуют в законотворческой деятельности в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, а также на
уровне законодательных институтов регионов.
Об отсутствии полного разграничения политического руководства и административного управления свидетельствует тот факт, что в ряде
европейских стран, как отмечает профессор Е.В. Охотский, руководящие политические и административные должности не разделены и занимают
примерно равные позиции [28]. И довольно странно выглядит нередко встречающееся в литературе мнение по отношению к государственной службе:
«политику следует изгонять отовсюду, где можно без нее обойтись». Государственный служащий может обойтись без устанавливаемых политикой
общих принципов и подходов, «рамочных» установок и «пределов», «в которых должны действовать административно-управленческие структуры
государства и их работники» [29].
Государственное управление — часть социального. Поэтому, как и социальное управление, оно, в зависимости от основы формирования целей и
программ, может быть подразделено на традиционное, эмпирическое и научное [30].
Традиционное управление — основанное преимущественно на политических традициях и обычаях, включало религиозные верования.
Таково, например, монархическое правление.
Эмпирическое управление — базирующееся на использовании в основном текущего практического опыта и учете повседневных потребностей и
интересов общества, а также обосновании управленческих решений здравым смыслом (стихийно складывающимися взглядами). Действие по
методу проб и ошибок — типичная модель эмпирического управления.
Научное государственное управление — осуществляемое в соответствии с познанными объективными социально-экономическими и
политическими закономерностями. Такой тип управления декларировался советскими политическими институтами, хотя практически он был
реализован лишь частично. Элементы научного управления присущи политическим системам современных развитых зарубежных стран.
Российские политические круги не говорят о научном управлении скорее всего потому, что это понятие СМИ интерпретировалось исключительно в
смысле идеологизированного «коммунистического правления».
Научное управление — идеал современной практики управленческой деятельности любого цивилизованного государства, высший уровень
рациональности. Но и традиционный и эмпирический виды управления также в определенных границах полезны и практически используются
правящими субъектами. В реальной политической жизни функционируют сочетания различных видов управления. Чем выше уровень развития
политической и общественной систем, тем значительнее место научного управления.
2. ОБЪЕКТИВНАЯ НЕОБХОДИМОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
В чем она заключается? Ответив на данный вопрос, мы лучше поймем ограниченность (в теоретико-методологическом плане) неолиберальной
концепции.
Объективная необходимость государственного управления обществом обусловлена как общими историческими и социально-политическими, так
и специфическим для конкретного общества факторами. Первая группа факторов связана с природой государства, его объективным
предназначением.
Согласно современным научным данным, пишет профессор А.Б. Венгеров, первичное государство возникает, чтобы органи зационно обеспечить
функционирование производящей экономики, новые формы трудовой деятельности, которые стали условием выживания людских сообществ.
Отсюда и управленческая функция, включившая первоначально информационное обслуживание общества (сбор разнообразных сведений о работах
и пр.). Из общества выделился слой людей, основным занятием которого стали государственное управление, организационная деятельность.
Появилось множество управленческих должностей: руководители работ, военачальники, учетчики и др. Этот слой составлял аппарат государства
— раннюю бюрократию. С течением времени, отмечает проф. А.Б. Венгеров, происходившее расслоение общества на классовые группы приводило
к захвату государства теми или иными группами и приспособлению его к своим интересам [31].
Социальное расслоение общества на группы и слои со свойственными им противоречивыми интересами и конфликтными взаимоотношениями
(«война всех против всех» по Т.Тоббсу (1588— 1679), известному английскому философу) породило потребность в политической функции государства
— регулировании общественных отношений и социальных противоречий. Поскольку же государственный аппарат был захвачен
привилегированными классовыми группами, функция социального регулирования в основном обеспечивала господство этих групп над остальным
населением. С момента выполнения данной функции государство становится политическим институтом, равно как и в основе своей — государ-
ственное управление.
Реализация функции целенаправленного регулирования взаимоотношений между группами, «умирение» противоречий и конфликтов стало
необходимым условием самого бытия общества как единого организма. Задачей государства с ранних времен его существования и развития была
задача установления и поддержки некоторых единых правил поведения членов сообщества, а также организация и регулирование жизненно
необходимых видов продуктивной деятельности (производственной, торговли и т.д.). На плечах государства всегда оставалась функция защиты
жизненного пространства (территории) данного сообщества.
Государственное управление стало возможным благодаря централизованной власти, воплощавшей общую волю объединившихся в политический
союз (государство) людей. Непосредственными носителями власти выступали группы авторитетных лиц (они же и субъекты управления), которые
избирались народом или власть наследовали.
В современном обществе ни один из указанных факторов не утратил своего значения в качестве детерминанта рационального управления.
Напротив, они усложнились. Сформировались многие другие объективные потребности общества, удовлетворить которые любое государство
может только путем сознательной организации и управления новыми видами и формами совместной деятельности людей и общественных
отношений. Достаточно сказать, что современные революции в области науки и техники, систем информации выдвинули на первый план про-
блему безопасности человека, сохранения для него жизненной среды. Принципиально новый, по сравнению с прошлыми эпохами,
производственно-технический и экономический базис общества обусловил качественное изменение социальной структуры, характер
общественного разделения труда и традиционных социальных институтов, содержание и структуру человеческих потребностей, типы общения
между людьми; породил новые противоречия и конфликты. Вторая половина XX в. — это время утверждения и развития в большинстве стран мира
демократических режимов, когда государства решают проблемы защиты прав и свобод человека.
Для каждой страны отмеченные и другие проблемы, решаемые государством, приобретают свою специфику, связанную с ее конкретными
особенностями и характером переживаемого исторического этапа. Управление обществом не будет отвечать стоящим перед ним объективно
обусловленным задачам, если правящие силы не проявят способность руководствоваться в своей деятельности знаниями общих закономерностей, а
также учитывать состояние, уровень развития, традиции народа, которым они управляют, его духа и ожидания.
Словом, без глубоко обоснованной, рациональной системы государственного управления ныне не сможет обойтись ни одно сообщество. Отсюда
острая потребность в профессионально подготовленных кадрах государственных служащих и политических руководителей. Политика в наше
время, как писал М. Вебер в начале прошлого века, стала не одним лишь призванием, но и профессией. Причем весьма престижной.
Объективно необходимая роль рациональной системы государственного управления проявляется особенно отчетливо в переходный период,
когда старая политическая система сменяется новой. Стабильность в обществе обеспечивается при условии продуманной стратегии демонтажа
структур существующей системы и постепенной, логически последовательной замены их структурами более совершенными. Полное отрицание
советской системы государственного управления (какой бы авторитарной она ни была), как известно, обошлось нашей стране многими существен-
ными потерями — экономическими, политическими, социальными, духовными и пр.
Идея необходимости рационального государственного управления утверждалась в острой полемике с противоположной: признанием
единственно эффективными механизмами спонтанного регулирования социально-политических и экономических процессов. Одной из таких была
и является либеральная концепция.
Негативное отношение к идее рационального управления обществом высказывалось в прошлом некоторыми теоретиками социалистического
движения и анархизма. Гносеологические (теоретико-познавательные) источники либеральной и других концепций — в абсолютизации
механизмов спонтанной саморегуляции общественных систем, а также в отождествлении объективных закономерностей с одной из форм их
проявления и действия — стихийностью. Логика мысли сторонников спонтанной саморегуляции такова: естественный ход событий, подчиненный
объективным законам, не нуждается в управлении, в сознательном вмешательстве в него государственной власти либо каких-либо политических
партий; он совершается сам по себе. Отсюда вывод теоретиков анархизма: о ненужности государства как такового, о превращении его в новую
форму угнетения людей, равно как и науки, если она становится духовной основой государственного управления.
Так, известный русский теоретик-анархист М.А. Бакунин, полемизируя с социалистами, отстаивающими мысль о научном управлении
государством, писал: «так как теория, наука составляют достояние немногих, то эти немногие должны быть руководителями общественной жизни...
Но если наука должна предписывать законы жизни, то огромное большинство, миллионы людей должны быть управляемы одной или двумя
сотнями ученых, в сущности даже гораздо меньшим числом...». И далее: «Управление жизни наукою не могло бы иметь другого результата,
кроме оглупления всего человечества» [32].
Отрицание роли научных идей в политике (а стало быть, и в государственном управлении) философски объясняли некоторые деятели западной
социал-демократии. В свое время Р. Люксембург отмечала, что бессознательное в историческом движении «идет впереди сознательного. Логика
исторического процесса идет впереди субъективной логики исторических существ, которые участвуют в историческом процессе. Для руководящих
органов социалистической партии характерна тенденция играть консервативную роль» [33].
В постсоветский период в правительственных кругах нашего государства господствовала, по крайней мере, до августовского (1998 г.)
экономического кризиса, стратегическая установка на спонтанную рыночную регуляцию всего процесса общественной жизни в стране. Однако
кризисная ситуация объективно потребовала усиления роли государства.
Рыночная экономика порождает стихийные, зачастую разрушительные, процессы, предупредить или смягчить негативное влияние которых
может только государство. В условиях господства рынка необходимо сбалансированное рыночное и государственное регулирование прежде всего
экономики; важно ограничение негативных последствий действий так называемых естественных монополий (энергетических и др.). Следует
учитывать и опасность для общества возрастающего влияния экономической власти, проистекающей из частной собственности, власти,
стимулирующей социальный антагонизм. В новой социально-экономической обстановке на первый план выдвигается роль государственной
политики, выражающей противоречивые группы интересов и обеспечивающей их защиту и баланс, упреждающий формирование социальных
конфликтов.
Современная мировая практика накопила множество фактов, подтверждающих, что государства, политические партии, иные общественные
организации, наконец, любые организованные сообщества не являются только объектами воздействия на них естественных законов. Напротив,
объективные законы, будь то экономические или политические, — это законы общественных действий людей. Экономический или политический
процесс во всех случаях — результат такой деятельности. Другой вопрос, каков характер этой деятельности: целенаправленная, рациональная она или
стихийная, т.е. основанная на иррациональной мотивации, в виде обычаев, традиций, верований и стереотипов обыденного сознания. И еще:
каково их соотношение в деятельности государства и других общественных сил.
Признание объективной необходимости рационального управления обществом не противоречит естественной ограниченности рациональности.
Круг проблем, охватываемый государственным разумом, никогда не исчерпывает множество вопросов, вытекающих из реальных или возможных
проблемных ситуаций, заключенных в бытии той или иной социальной системы. Мыслящий субъект постоянно стремится расширить его. Однако
нельзя объять необъятное. Поле для действия стихийных сил остается, а стало быть сохраняется и необходимость для использования в государ-
ственной деятельности механизмов спонтанной регуляции. Таковые, при соответствующих их природе методах реализации, не подрывают
сознательную направленность общественных процессов, а дополняют ее движущими стимулами и служат фактором, корректирующим
адекватность принимаемых решений и результатов их исполнения. К примеру, критерием экономических акций государства может служить
эффективность конкуренции — основного механизма спонтанной регуляции экономической деятельности малого и среднего бизнеса.
Итак, государственное управление — это объективно необходимая, обусловленная природой государства и спецификой человеческого общества
как единого организма, целенаправленная, рациональная деятельность, обеспечивающая бытие и прогресс общества. Она не исключает стихийную
саморегуляцию общественного организма. Последняя в жизнедеятельности политической системы не играет ведущей роли, хотя и ограничивает
сферу рационального воздействия на общественные процессы.
ЛИТЕРАТУРА
1 . Энгельс Ф. Анти-Дюринг // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 20.С. 104.
2. Философский энциклопедический словарь. — М., 1983.С. 173.
3.
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов ЮМ. Администра
тивное право Российской Федерации. — М.: Зерцало, 1997.С. 16.
4. Там же.
5. Там же. С. 16-19.
б.Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. — М.: Юрид. лит-ра, 1997. С. 38; Атаманчук Г.В. Теория государственного
управления. Курс лекций. Изд. 2-е, до-полн. — М.: Омега-Л, 2004. С. 50;
7. Курашвили Б.Н. Очерк теории государственного управле ния. — М.: Наука, 1987. С. 99.
8. Советское административное право / Под ред. проф.В.М. Манохина. — М.: Юрид. лит-ра, 1977. С. 13.
9. Советское административное право / Отв. ред. проф.П.Т. Василенков. — М.: Юрид. лит-ра, 1990.
1 0 . Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход: Учебник. — 2-е изд., перераб. и
доп.Ростовн/Д.:Ростиздат,2001. С. 26.
1 1 . Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления: Курс лекций. — Ростов н/Д.: Изд. центр «МарТ»,2000. С. 49.
12. Там же.
13. Глазунова Н.И. Система государственного управления :Учебник. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 13.
14. Государственное управление: основы теории и организации: Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. — М.: Статут, 2000.С. 64.
15. Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник. С. 13-14.
16. Там же. С. 14.
17. Философский энциклопедический словарь. С. 104.
18. Зеркин Д.П. Основы конфликтологии. — Ростов н/Д: Феникс, 1998. С. 164.
19. Мысин С. Теория социального управления. С. 164.
20. Там же. С. 18.
21. Шабров О.Ф. Политическое управление. — М., 1997. С..
22. Хетце И. Теория управления кадрами в рыночной эконо мике. Европа-пресс, 1997. С. 47-48.
23. Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник. С. 396; Глазунова Н.И. Государственное управление:Учебник для вузов. —
М.,2004.С.145;
24. Там же. С. 395-396, 401.
25. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. — М.:БЕК, 1996.
26. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. — М., 1998.
27. Российская газета. 2004. 11 февр.
28. Охотский Е.В. Административно-политическая элита и государственная служба в системе властных отношений // Государственная служба: теория и
организация. — Ростов н/Д: Феникс, 1998. С. 141.
29. Там же. С. 163.
30. Мысик Я. Теория социального управления. С. 9.
31. Венгеров А.Б. Теория государства и права. — М., 1998.С. 41.
32. Бакунин М.А. Государство и анархия. Пб.—М., 1922.С. 188-190.
33. ЬихетЬигё В. ТЬе Кизахап геуо!иЪюп апс1 Ьешшзт аге
Магх1зт. 8т.: 1961. Р. 70.
Глава 4
О Т Н О Ш ЕН И Я В СИ СТЕ М Е ГОСУДАРС ТВЕННОГО УПРАВЛ ЕНИЯ
1. СУБЪЕКТ и ОБЪЕКТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Прежде всего нужно сформулировать категории субъектов и объекта государственного управления. Это один из важных методологических
вопросов анализируемой теории. Его решение — ключ к пониманию субъектно-объектных отношений в государственном управлении и обеспечения
демократического характера последнего.
Казалось бы, в этом вопросе нет проблемы: субъектом управления является государство, а объектом — общество. Но что дает нам такое
умозаключение? Во-первых, оно некорректно. Как отмечалось выше, понятие государства в данном контексте требует уточнения: имеется ли в виду
государство как политический союз людей или речь идет о государстве как политико-правовом институте. Только в последнем понимании
государство выступает субъектом управления.
Извечен вопрос, поставленный еще древнегреческим философом Платоном: «Кто должен управлять?». Сторонники народовластия (демократии)
считают, что управлять должен народ. Приверженцы элитарной демократии видят субъектом управления подготовленную для этой деятельности
элиту, уполномоченную народом. Защитники авторитарного режима отстаивают право избранных личностей — вождей, лидеров на управление
государством и обществом. Теоретик современной либеральной демократии английский философ К. Поппер по существу снимает данный вопрос,
считая его незначительным по сравнению с другим вопросом: «Как осуществляется власть?». Автор обосновывает идею, что управление
осуществляется безличностно-юридическими оформленными политическими институтами [1]. На наш взгляд, важны оба вопроса.
Понятие субъекта в теории государственного управления неоднозначно. Следует разграничивать понятия субъект политики,
субъект
государственного управления, субъект должностной функции. Критерии разграничения: отношение к государственной власти и характер участия в
реализации функций управления.
Субъект политики — тот, кто является источником государственной власти и непосредственно или через представителей (органы законодательной
государственной власти и местного самоуправления) осуществляет свою власть, участвуя в управлении государством и обществом. Это — народ,
составляющие его большие социальные группы, их части (слои, элитные группы, трудовые коллективы, общественно-политические организации
(партии) и другие общественные объединения), непосредственно или через своих представителей участвующие в принятии решений по важнейшим
политическим вопросам. Выборы персоналиев властных структур и референдумы — основные процедуры принятия таких решений.
Субъект государственного управления — это органы государственной власти, наделенные конституционными полномочиями осуществлять
власть и непосредственное управление общественными процессами и собственной деятельностью государства. Опираясь на волю общества,
выраженную в силе власти и закона, они разрабатывают и принимают государственные решения различных уровней, организуют их исполнение и
контроль. В составе субъекта государственного управления — общественно-политические организации и объединения, которые участвуют в
разработке прогнозов и проектов решений, политических программ, реализуемых государственными институтами. Субъекты государственного
управления — институты политического руководства и административного управления, различающиеся по многим основаниям.
1. По видам государственной власти. Это субъекты законодательной, исполнительной и судебной власти. Каждый из них выполняет
определенную функцию в системе управления. Разработка и принятие представительными органами законов — одна из основных функций в системе
государственного управления. Закон — инструмент государственной власти и формальный регулятор общественной деятельности и
взаимоотношений членов общества между собой и государством. Действенность законов — в их исполнении. Субъект исполнительной власти
сочетает властную функцию с управленческим действием. Например, правительство призвано исполнять законы, а также осуществлять плани-
рование конкретных, общественно значимых видов деятельности, решений, организацию их выполнения и контроль. Наряду с властными