Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления
Подождите немного. Документ загружается.
Определение теории государственного управления как науки политико-правовой и социальной и соответствующая характеристика ее
собственных понятий ориентируют, во-первых, на понимание государственного управления как стороны и формы проявления саморегуляции
общественной системы, как ее самоуправления; во-вторых, на подход к данной научной дисциплине как комплексной, пограничной,
сформировавшейся на базе политических, правовых и социальных областей научных знаний.
Таким образом, предметная область теории государственного управления слагается из совокупности политико-правовых и социальных явлений
и процессов, характеризующих сферу взаимодействия государства и общества как субъекта и объекта управления и самоуправления.
Судя по опубликованным за последнее время немногим теоретическим работам по государственному управлению
1
, рассматриваемая научная
дисциплина в нашей стране еще полностью не сложилась. Это подтверждается и тем фактом, что ее статус пока трактуется неоднозначно. Так, одни
авторы (например, А.И. Радченко) считают научное знание по государственному управлению частью (разделом) науки социального управления в
нашей стране. Многочисленные зарубежные научные исследования, проанализированные, в частности, в энциклопедической монографии
американских авторов «Эффективность государственного управления» (М., 1998), с полным основанием свидетельствуют о данной отрасли знания
скорее как о самостоятельной, а не как части или, тем более, разделе более общей науки социального управления.
Другие отечественные авторы, характеризуя предмет интересующей нас научной дисциплины, не выясняют ее отношения к иным областям
социального знания. Третьи исследователи (например, Г.В. Атаманчук) вообще не вдаются в дискуссию о предмете и статусе теории
государственного управления, а, как говорится, сразу берут быка за рога: изложение начинают с основной проблематики науки. Такой подход тоже
имеет основание. Научную теорию, находящуюся в процессе становления, лучше определять не по тому, что она уже представляет собой, а по тому,
на что она нацелена, выделяя главное, из чего складывается теория (подходы, понятия, модели), или, по крайней мере, ее основные элементы [1].
Это замечание известного французского политолога
и социолога Р.-Ж. Шварценберга высказано по отношению к политической науке (политологии), но оно применимо и к рассматриваемой области
политико-социального знания.
Главное, что составляет содержание теории государственного управления как научной дисциплины, — это изучение важнейшей функции
государства как института управления обществом, закономерностей и принципов их реализации, научное обоснование государственной политики
как ядра и системообразующего элемента управления. Функциональный анализ государства, деятельности его органов власти как политико-
правового института управления обществом и складывающихся при этом политико-правовых и социальных отношений — таков предмет теории го-
сударственного управления.
Знание основ теории позволит читателю применить ее к исследованию практики управленческой деятельности Российского государства,
осмыслить многосложные проблемы, которые приходится решать правящим кругам, институту госслужащих в нынешней сложной ситуации. И, к
сожалению, далеко не всегда успешно.
Теория государственного управления — комплексная наука. Ученые различных областей социально-политического знания расчленяют
политико-социальную действительность на разнообразные элементы: области, аспекты, уровни и пр. Данная теория решает задачу рассмотрения
государственного управления как целостной, относительно самостоятельной сферы деятельности государства и складывающейся в связи с ней
системы политико-общественных и политико-правовых отношений. Именно — относительно самостоятельную сферу, заключенную в более широ-
кую систему многогранной властной и организующей деятельности государства, всей политической системы, и в еще более широкую и общую
систему саморегуляции социума. Тем и объясняется комплексный характер изучаемой теории, вбирающей в себя элементы знания и подходы таких
наук, как политология, политическая социология, теория государства и права и конфликтология. И конечно же, теории социального управления,
раскрывающей общие закономерности управления социальными, в том числе политическими, процессами и отношениями.
1
Государственное управление: основы теории и организации: Учебник. — М., 2001; Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник. — М.,
2002; Пикулъкин А.В. Система государственного управления: Учебник. — М., 1997; 2001; Радченко А.И. Основы государственного и муниципального
управления: системный подход: Учебник. — Ростов н/Д, 1997; 2001; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. — М., 1997;
Шабров О.Ф. Политическое управление. — М., 1997; Шамхалов Ф.И. Теория государственного управления. — М., 2002, и др.
Система понятий в научной литературе не сложилась. Тем не менее можно наметить некоторые блоки, составляющие категориальную сетку
научного анализа специфической сферы деятельности государства и государственно-общественных отношений. В них читатель встретится с новыми
понятиями, а также известными по изучению политической науки, социологии, теории социального управления. Однако здесь они рассматриваются
в ином аспекте — как существенные стороны и элементы института государственного управления.
Первый блок — общие понятия, характеризующие управление как основную функцию государства: государственное управление, государство как
субъект управления (государственные органы, аппараты, учреждения), объект государственного управления (социальные группы, общественные
процессы, социальные институты); государственная власть (политическая, административная, экономическая и др.); управленческая деятельность
(политическое руководство, административное управление, нормативно-правовое регулирование); управленческие отношения (организационно-
экономические, социально-политические, нормативно-правовые).
Второй блок — понятия, описывающие государственное управление как процесс функциональной деятельности; функции государственного
управления, законы и принципы управления, формы, методы, средства и стиль управляющей деятельности.
Третий блок — понятия, отражающие основные элементы управленческого процесса и его этапы: политический выбор, целе-полагание,
политическая стратегия и т.д.; государственное решение и принятие решения.
Четвертый блок — понятия, характеризующие источники и движущие силы, мотивирующие и блокирующие факторы управленческой деятельности
и отношений: национально-государственные интересы, политические интересы социальных групп и общностей, конфликт интересов,
общенациональные и групповые ценности.
Пятый блок — понятия, описывающие государственное управление в целом: система государственного управления, система государственной
власти, уровни субъектов управления и власти, централизация и децентрализация власти и управления и др.
Шестой блок — понятия, описывающие внешнюю среду, в которой осуществляется государственное управление: социальное, политическое,
правовое, экономическое, геополитическое и др. пространства, единицы социального времени (этапы, периоды).
В теории государственного управления используются философ-ско-социологические и другие общетеоретические понятия, прежде всего науки
социального управления.
2. МЕТОДОЛОГИЧЕСКАЯ ОСНОВА ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Начнем с определения понятия методологии. Это не только совокупность методов познания, но и принципов — философско-социологических,
политологических и других общенаучных — и обосновывающих их теорий. Методология — это определяющее начало процесса познания, а также
система общетеоретических требований, которые реализуются в комплексе конкретных методов и приемов научного познания и объяснения
объектов социальной действительности.
В современной политической науке существуют различные методологические концепции анализа политической реальности. Подобная же
ситуация наблюдается в отечественной литературе по государственному управлению. И все же можно выделить некоторые типичные из них. Это:
общефилософская диалектико-материалистическая методология, политолого-социологические типы анализа — системный и структурно-
функциональный, конфликтологический и кибернетический подходы. Несмотря на несовпадение мировоззренческих основ, отмеченные
методологии ориентируют прежде всего на объективное отражение действительности, хотя и различных ее сторон и с различных научно-
познавательных (гносеологических) точек зрения. Стремление к объективности в объяснении политико-социальной реальности (а иной цели у
научного исследования нет) позволяет сделать вывод о возможности рассматривать указанные методологические концепции как не
взаимоисключающие, а как взаимодополняющие типы анализа действительности.
В прошлом советским, а ныне российским авторам был и пока, к сожалению, остается свойствен стереотип мононаправленного социально-
философского, политико-идеологического заангажиро-ванного мышления. Если в советское время марксистская диа-лектико-материалистическая
методология считалась единственно научной, а все прочие антинаучными, то в настоящее время под влиянием политической конъюнктуры
позиция многих бывших марксистов стала противоположной. Между тем, когда дело доходит до попыток объективного рассмотрения и оценок
нынешних социально-экономических и политических процессов, то без обращения к марксистской методологии (обычно скрытого) не обходится.
Постоянно приходится слышать и читать в прессе высказывания об объективных экономических законах и недопустимости их нарушения, об
определенной роли политического курса правительства в преодолении экономического кризиса и т.д. Но ведь высказывания такого рода
базируются на материалистической методологии.
Примечателен факт, что многие здравомыслящие предприниматели-олигархи открыто и без оговорок руководствуются ею при обосновании своей
политики капитализации России. В той мере, в какой та или иная методология содержит объективную научную истину, она может быть
использована любым историческим субъектом, любым классом. Наука не может являться собственностью какого-либо одного класса; она —
достояние человечества. Тот или иной класс берет на вооружение определенные выводы, положения социальной науки, руководствуясь своими ин-
тересами. Последние определяют, как используется научная теория: во имя добра или во зло. Здесь наблюдается аналогия с использованием
естественнонаучных открытий.
Применение диалектико-материалистической методологии (не путать с марксистско-ленинской политической идеологией, партийной
коммунистической доктриной) к теории государственного управления означает, по крайней мере, три основных требования, которые рекомендуется
реализовывать при изучении деятельности государства: во-первых, рассматривать государство как социальную систему, а его управленческую
деятельность — лак один из видов социального управления; во-вторых, понимать феномен государственного управления как объективированную
рациональную (сознательную) деятельность, т.е. как такую, которая опредмечивается в разнообразных формах политико-социальной реальности,
организационно-управленческих структурах, политико-правовых актах, реальных управленческих отношениях между центрами
государственной власти, партиями и общественными объединениями и др.; в-третьих, строить теоретический анализ государственного управления
с учетом принципа конкретно-исторического подхода. Это означает в данном контексте признание идеи развития, а также конкретно-исторической
специфики государственного управления (обусловленности тем или иным типом социально-политического строя).
Конкретно-исторический, материалистический тип анализа включает требования классового подхода, но только там, где группы классовых
интересов реально существуют и оказывают существенное влияние на принятие управленческих решений. Отрицать классовый подход при анализе
государственной политики и при разработке стратегии государственного управления по меньшей мере некорректно, равно как и абсолютизировать
его. В ситуации, когда правящие круги усматривают свою социальную базу в формирующемся классе предпринимателей-капиталистов и среднего
класса, когда в российском обществе нарастает социально-классовая дифференциация и глухо (пока) звучат угрозы классо вого конфликта,
игнорировать классовый подход — значит отступать от объективности. При этом нужно помнить, что любая классовая позиция в социально-
политическом анализе несет в себе заряд субъективизма. Однако он может быть нейтрализован методологиями, в которых классовый подход —
лишь один из элементов, причем не основных.
Общефилософская диалектико-материалистическая методология не противоречит, а конкретизируется в методологии системного анализа. Их не
следует противопоставлять, хотя бы потому, что системный тип исследования общественных процессов был впервые применен К. Марксом в его
знаменитом «Капитале». Теоретическое обоснование в современных социально-политических науках эта методология получила в работах Т.
Парсонса (США, 1951) и Д. Истона (1953-1965). Системная модель Д. Истона «представляет собой принципиальное применение общей теории
систем к политическому анализу». В политическую науку были введены основополагающие понятия теории систем: «политическая система»,
«устойчивость», «равновесие», «функция», «обратная связь» и др. Системный подход в теории государственного управления — это анализ,
основывающийся на наличии в государственном управлении черт внутренних взаимосвязей, образующих единое целое.
Изучение государственного управления как системы предполагает также структурно-функциональный подход. Понятия «структура» и «функция»
вписываются в более универсальное — «система». Структурно-функциональный анализ подчинен решению
проблем, с которыми связано существование и поддержание жизнеспособности системы.
В современной теории управления структурно-функциональный подход, пишет Н. Мысин, включает два аспекта. Структурный аспект: а)
выяснение компонентов, составляющих данную систему; б) определение закономерных связей этих компонентов. Функциональный аспект:
изучение внутреннего механизма функционирования элементов системы, а также изучение внешнего функционирования системы — взаимодействия
системы с внешней средой [2]. Знание внутреннего механизма функционирования (взаимодействия элементов системы) раскрывает направленность
функционирования на сохранение системы, а также на реализацию главной функции по отношению к более общей системе, куда она входит. Анализ
внешнего функционирования предполагает обращение к кибернетическим понятиям: «прямая» и «обратная» связи, закрытая система, «черный
ящик», открытая система, адаптация и др.
Каждую общественную систему можно представить в виде кибернетической модели, имеющей вход и выход. Управляющее воздействие на нее
осуществляется на входе, а результаты фиксируются на выходе. Скажем, на входе политической системы: требования со стороны общества и
поддержка системы определенными общественными силами, на выходе — решения и действия — ответ на требования и реакция на поддержку.
Анализ взаимодействия входов и выходов, зависимостей между ними позволяет прогнозировать поведение системы в рамках определенных условий и
управлять ею. Познавательная модель «черный ящик» может быть использована как для изучения субъекта государственного управления (любого
государственного института), так и объекта управления (социальной группы, политической организации и пр.). И тот и другой, с точки зрения
познавательной ситуации, выступают в виде «черного ящика» в том смысле, что характеризуются нераскрывшимися а рпоп свойствами
внутренней структуры и механизмами функционирования элементов. Эффект модели «черный ящик» очевиден в познании и управлении поведени-
ем так называемых непредсказуемых властных и политических субъектов, что присуще российской политической жизни.
По природе своей управленческая деятельность государства направлена на регулирование и разрешение общественных про тиворечий и
конфликтов между общими и частными интересами. Конфликтное взаимодействие элементов управляющей и управляемой систем, субъектов
интеграции и дезинтеграции, развития и разрушения и т.д. свойственно государственно-общественным системам. Поэтому конфликтологический
подход в теории государственного управления является таким же объективно обусловленным, как и другие, вышеназванные. Он неотъемлемая
черта диалектической методологии познания и практической деятельности. Правда, в молодой конфликтологической науке такая концепция
разделяется не всеми. В противоположность точке зрения немецкого политолога Р. Дарендорфа, рассматривающего политико-социальный процесс
как цепь конфликтов, концепция Т. Парсонса ориентирована на изучение «социального порядка», стабильности социальной системы, где
конфликт трактуется как явление временное, незакономерное.
Казалось бы, что прямая противоположность указанных концепций исключает возможность какого-либо их сочетания. И тем не менее Р.
Дарендорф считает, что его позиция (конфликтная модель общества) не более верна, чем другая — функциональная модель согласия. По его
мнению, обе полезны и необходимы для социологического и политологического анализа, так как в общественной жизни постоянно присутствуют
оба компонента общественных отношений: сотрудничество и конфликт.
Рассмотренные типы теоретического анализа феномена государственного управления не исчерпывают всего методологического арсенала науки.
В ходе дальнейшего изложения ее основ мы будем обращаться к такой категории социальной философии, как деятельность. Ее абстрактная
системная модель: потребности-интересы—цели — вполне приложима к анализу государственного управления как специфического типа
социальной деятельности.
Можно было бы упомянуть политико-культурологический подход, получивший распространение в политической науке за последние годы. Он
дает возможность по типу политической культуры, характерному для того или иного общества, судить о политической системе, о характере
государственно-правовых институтов, их управленческой деятельности и государственно-управленческих отношениях.
Критерий любой методологии, применяемой в конкретных областях научного познания, — возможность достижения объективной истины и
эффективность практического действия, основанного на реализации полученного знания. Такая возможность, однако, ограничивается
социальными условиями познания. Отметим некоторые особенности, характеризующие познание политико-управленческих процессов.
Первая особенность. Анализ процессов государственного управления во всех случаях по форме субъективен, ибо аналитик (будь то
практический политик или теоретик) осуществляет его с позиций определенной части общества, скажем, социальной группы, политической
организации и др. Он участник политической жизни страны, государства (по меньшей мере как гражданин). Аналитик мыслит на основе того
материала, тех представлений, которые сложились или складываются, а то и господствуют, в данное время в обществе. Иначе говоря,
исследователь — не пушкинский летописец Пимен, который
Спокойно зрит на правых и виновных,
Добру и злу внимая равнодушно,
Не ведая ни жалости, ни гнева.
Объективная истина в политических науках более, чем в других, выражена в субъективной форме.
Вторая особенность. Теория политического управления не может «перекочевывать» из одной страны в другую, якобы благодаря
фактологическому обоснованию ее объективности, не меняя своего проблемного поля, средств, приемов и направления исследования, а только за
счет усреднения свойств политических субъектов [3]. Чтобы построить науку о политическом объекте, нужна прежде всего его онтологическая
картина, свойственная данной стране. В российской политической науке пока нет сколько-нибудь удовлетворительной картины, изображающей
политику (добавим: политику государственного управления) в качестве объекта научного познания. И это создает серьезные трудности на пути
формирования научного знания. Однако такое обстоятельство не означает, что данная наука невозможна в принципе [4]. Теория государственного
управления формируется на основе, во-первых, исторического опыта, в том числе советского, во-вторых, современного международного и
российского опыта, пусть даже нередко разрушительного.
Третья особенность. Построение теории государственного управления на основе онтологической картины современного российского
государственного строительства и политики управления создает реальную предпосылку для субъективистского, идеологически и политически
ангажированного подхода в понимании социальной функции теории — интерпретации ее как теории инструментальной. Данный термин
использован известным современным американским экономистом и социологом Дж. Гелбрейтом при критической характеристике тех западных
экономических теорий, авторы которых видят свою главную цель и функцию теории не в объективном объяснении действительно существующей
экономической системы в данной стране, а в формировании представлений об этой системе, сходных или совпадающих с представлениями
доминирующих в обществе сил и организаций. Субъективистский теоретический образ служит заменителем объективной реальности и является
инструментом обоснования политики господствующих властных структур. Действительная функция теории, будь то экономической или
политической, — не обслуживание каких-то интересов, не инструментальная функция, а объясняющая, способствующая объективному
пониманию людьми, в том числе лидерами, правящими элитами и господствующими экономическими субъектами, социальной реальности.
Инструментальность теории государственного управления формируется в ответ на социальный заказ господствующих групп и институтов власти.
Однако она имеет источник (еще раз подчеркиваем) в объекте познания — онтологической картине существующей в данной стране системы
государственного управления. В этом трудность использования инструментального подхода в теоретическом анализе проблем государственного
управления.
Наконец, еще одна особенность связана с тем, что объектом отражения анализируемой нами теории является современная политико-
социальная действительность, а ее (современность) — динамичную, противоречивую, во многом с неопределенными перспективами на будущее,
всегда сложнее понять и объяснить, чем уже состоявшееся прошлое. Хотя познание прошлого тоже не беспроблемно. Методология в том случае
обеспечивает постижение объективной истины, если конкретизируется и реализуется в адекватных научных методах и технологиях описания и
объяснения действительности. Остановимся на этом вопросе.
3. МЕТОДЫ ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Комплексный характер теории и ее методологической основы определяет и
соответствующую совокупность объективных и субъективных, социологических, политологических и общенаучных, теоретических и
эмпирических методов изучения политико-социальной и политико-правовой реальности. Прежде всего следует отметить, что, как и в любой
политической, юридической и социологической дисциплине, в теории государственного управления постоянно актуальной проблемой является
проблема соотношения объективного и субъективного методов познания. Шведский социолог П. Монсон отмечает: «...вопрос объективного и
субъективного, прежде всего соотношения между ними, является основополагающей проблемой, которую изучают и анализируют большинство
обществоведов» [5]. Значение данного вопроса вытекает из природы государственного управления как политико-социальной реальности,
характеризующейся единством объективного и субъективного аспектов.
Государственное управление, пишет проф. Г.В. Атаманчук, — субъективный фактор. Это определение верно, если рассматривать его в
соотношении с общесоциальными объективными материальными основами. Но оно не полностью отражает реальную структуру последнего и как
объекта, и как процесса деятельности. Ведь, как правильно отмечает автор, в государственном управлении слиты элементы сознания —
представления, идеальные образы, логические конструкции — и деятельность, которые преобразуясь в управленческом процессе «в материальность»,
«приобретают соответствующую предметность». И это еще не все. В структуру государственного управления включены в качестве неотъемлемой
его стороны некоторые материальные и объективированные символические элементы. Это орудия и многие средства управления, правовые нормы —
объективированные формы выражения общей государственной воли и интересов, совокупность текстов — директивных, политических и пр.
документов, иная управленческая информация, зафиксированная в объективной языковой символической форме. Сказанное в полной мере можно от-
нести к государственному управлению, поскольку в его структуре политический фактор — одна из составляющих. Словом, по сво ей природе и
структуре государственное управление представляет собою единство субъективного и объективного аспектов. Причем субъективный аспект здесь
определяющий, коль скоро государственное управление, говоря словами М. Вебера, суть целерацио-нальная деятельность и соответствующие
отношения.
Двойственное бытие государственного управления как воплощения объективной и субъективной политико-социальной реальности определяет
необходимость применения при его изучении объективных и субъективных методов. Объективный метод означает взгляд на изучаемый объект —
государство и его деятельность — извне, как бы со стороны. Это способ объяснения совокупности элементов и взаимосвязей, составляющих
государственное управление, через анализ объективных результатов управленческой деятельности безотносительно к их оценке познающим
субъектом. Субъективный метод предполагает рассмотрение объекта изнутрикак собственной организации людьми своей политико-социальной,
экономической и других видов жизни как реальности, связанной с общественными интересами и ценностями. Если объективный метод исходит из
того, что отправной пункт анализа — объект, существующий независимо от познающего субъекта, то в субъективном методе исходным пунктом
анализа является не сам объект, а представление о нем тех или иных членов общества, точка зрения изучающего. Содержание субъективного
метода составляет описание и объяснение политико-социальной реальности через призму отношений субъекта (его мнений, позиций, интересов).
Ценностно-нормативный подход — его существенная сторона. Примерами объективного метода служат: наблюдение, сравнение и обобщение
явлений и процессов действительности, метод разработки описательных моделей управленческой деятельности и отношений, аналоговый метод и
др. А субъективного — разнообразные социологические приемы изучения общественного мнения на предмет отношения и оценки конкретных
управленческих действий государственных институтов, метод управленческого эксперимента и др. К этой группе субъективных методов можно
отнести совокупность приемов разработки нормативных управленческих моделей, конструирующих образы управления в идеале (как он
представляется субъекту).
Объективный и субъективный методы несоизмеримы. Однако они могут быть объединены, так как обусловлены спецификой политико-
социальной реальности, воплощающей в себе объективную и субъективную стороны. Тем не менее при объединении неизбежны трудности, в
частности, связанные с тем, что субъективный метод предполагает подбор объектов для изучения по усмотрению исследователя, с учетом его
представлений об общественных приоритетах и ценностях, потребностях и интересах. Такой подход создает проблемную познавательную ситуацию,
подмеченную еще немецким социологом М. Вебером. Суть ее в том, что конструирование объекта исследования (подбор фактов) — субъективный
процесс, но результаты исследования должны быть объективными, общезначимыми (научной истиной). Какое же решение предложил М. Вебер?
Результаты должны быть получены таким способом, который давал бы возможность подвергнуть их проверке независимо от взглядов и
настроений исследователя.
Воплощением единства объективного и субъективного методов изучения и объяснения управленческих процессов служит научно-практический
эксперимент. Это — способ получения информации об изменениях в поведении и деятельности субъектов и объектов государственного управления,
обусловленных воздействием на них некоторых управляемых и контролируемых факторов. Эксперимент — метод опытной проверки обоснованности
и эффективности определенных научных положений и рекомендаций теории. В практике государственного управления — это важный источник
эмпирических данных для принятия эффективных решений.
Объективность полученной экспериментальным методом информации может быть обеспечена при соблюдении необходимых требований,
установленных теорией социального познания. Отметим некоторые из них. Прежде всего — методологически выверенное определение
экспериментального фактора — условия или совокупности условий, рассматриваемых в качестве причины изучаемых изменений управляющей
системы, репрезентативность этого фактора. Необходим выбор конкретной экспериментальной ситуации — условий внешней среды, относящихся к
эксперименту. Как экспериментальный фактор, так и условия должны быть репрезентативными (типичными, представительными) и максимально
приближенными к естественным явлениям и процессам государственного управления. Выбор объекта и предмета эксперимента определяется
конкретными проблемами, требующими теоретического и практического решения. Главным образом — это проблемы эффективности
государственного управления.
Государственное управление — это социальная (в широком смысле слова) деятельность людей и складывающихся на ее основе общественных
отношений. Оно осуществляется в социальной среде и испытывает на себе ее влияние, особенно значительное со стороны социальной структуры
общества. В этой связи вполне понятна роль социологических методов в научном познании государственного управления. Политико-
социологический анализ позволяет решать многие теоретические и практические вопросы, связанные с разработкой стратегии управления и
пониманием социальных потребностей, интересов и ценностей, которые определяют конкретное содержание задач, решаемых государственными
органами. Социологические методы — основное средство изучения обратных связей во взаимодействии систем управления и общества. В
частности, выражающихся в отношении отдельных социальных групп населения к тем или иным решениям государственных институтов. При
помощи социологических методов, в частности эмпирических, выясняется социальная эффективность государственной политики, включая
экономическую, правовую систему, политическую и правовую культуру граждан.
Социологические методы в изучении государственного управления важны также потому, что они позволяют опустить научный анализ с
макроуровня на микроуровень, т.е. на уровень исследования конкретных отдельных индивидов, их групп и коллективов, их поведения и
ориентации в сфере государственного управления. Ведь общая теория — это политическая наука макроуровня. Да иначе и быть не может, поскольку
государственное управление не локализовано в какой-то отдельной сфере общества. Оно охватывает все главные сферы, являясь важнейшей
общей официальной легитимной формой организации и регулирования жизнедеятельности людей. Понять и объяснить сущность, содержание,
принципы и другие проблемы госуправления возможно лишь на макроуровне, чему и служат охарактеризованные выше методологические
основы теории. И действительно, сможет ли исследователь осмыслить, например, государственное управление как целостную систему, изучая
только поведенческие акты отдельных групп, граждан или даже политических лидеров? Думается, что нет. Эмпирическое исследование
зафиксирует определенное отношение респондентов к поступкам, скажем, такого-то лидера в данный момент или к конкретным акциям
государственной власти в отдельно взятой ситуации. Но такое исследование не даст нам научной информации о системе в целом, о ее
направленности и т.д. О демократичности той или иной системы политического руководства обществом нельзя судить по тому, как демократично
ведут себя отдельные группы электората и, тем более, отдельные избиратели, голосуя за предлагаемых политическими объединениями
кандидатов. Все это так. Тем не менее общественные действия масс, крупных и небольших социальных групп, деятельность органов и в целом
системы государственного управления и управленческие отношения складываются из действий и поведения многочисленных отдельных
личностей, руководящих, должностных и рядовых граждан. Посему без изучения их эмпирическими методами невозможно составить общую кар-
тину деятельности государства. Следовательно, политико-социологический анализ на микроуровне, не имея доминирующего значения, служит
инструментом добывания и накопления фактологического материала для теоретических обобщений, объясняющих феномен государственного
управления на макроуровне.
Отмечая важное значение эмпирических методов политико-социологического исследования, нельзя не учитывать возможность проявления
субъективизма. Академик Г.В. Осипов в своей статье «Что происходит с социологией?» пишет: «...тревожной особенностью современного этапа
развития социологии является то, что эта наука, а вернее псевдосоциология, нередко используется как средство манипуляции сознанием людей для
принятия антинародных или квазидемократических решений». Псевдонаучная постановка вопроса на референдуме о суверенитете Украины («Вы за
суверенитет Украины или против?») позволила националистическим лидерам республики получить желаемый для них результат. Но Украина была
частью Советского Союза. И поэтому, продолжает автор, резонно было бы спросить: "Если Вы за суверенитет Украины, то в составе СССР или вне
его?" Если бы вопросы были сформулированы таким образом, то мы получили бы на Украине те же данные, что и при проведении референдума о
сохранении СССР» [6].
Отмеченные и множество других примеров, подчеркивает Г. Осипов, «доказывают, что социология в руках националистически и
антидемократически настроенных политиков, расхитителей народного достояния России и коррупционеров может превратиться в мощное оружие
порабощения сознания людей, превращения их в разновидность манкуртов. Поэтому сейчас, как никогда прежде, ответственность социологов,
политологов, в целом обществоведов перед обществом и народом особенно велика».
ЛИТЕРАТУРА
1 . Шварценберг Р.-Ж. Политическая социология. Ч. I. — М.,
1993. С. 8.
2. Мысин Н. Теория социального управления. — СПб., 1998.
С. 54.
3. Полис: Альманах. 1997. С. 15.
4. Там же. С. 17.
5. Монсон П. Лодка на аллеях парка. Введение в социологию.
— М., 1994.
6. Осипов Г.В.Что происходит с социологией? // Социс. 1997.
№ 5. С. 13.
Глава 2
ГОСУДАРСТВО —
МНОГОФУНКЦИОНАЛЬНАЯ
ПОЛИТИЧЕСКАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ
ОБЩЕСТВА
Рассмотрение всего комплекса проблем теории государственного управления следует начать с анализа исходной, базовой категории
«государство». Несмотря на то, что о государстве написано множество книг и статей, в современной политической мысли отмечается повышенный
интерес к этой проблеме. Теоретическая актуальность связана главным образом с усилением практической роли государства во всех сообществах
мира. Наблюдается активизация всех функций государства: политической, экономической, социальной и культурологической; возрастает его влия-
ние на процессы современной модернизации обществ. Всеобщая известность понятия «государство», превращение этого понятия в элемент
обыденного политического сознания вовсе не означает, что научное знание о государстве стало исчерпывающим, по крайней мере, для современного
исторического этапа. Известное еще не есть познанное.
Современные представления о государстве не менее противоречивы, чем те, которые существовали в начале прошлого века. Из-за сложности и
запутанности вопроса то, о чем спорили политики и теоретики в прошлом: о происхождении государства, о его роли и соотношении с обществом
— остается предметом научных (да и политических) дискуссий и поныне.
1. ДВА ПОДХОДА к ОПРЕДЕЛЕНИЮ понятия ГОСУДАРСТВА Из многих определений государства, встречающихся в научной литературе, можно
выделить два. Первое характеризует государство в самом широком смысле: как высшую форму организации человеческих сообществ; как
политический союз людей, подчиненных единой верховной власти; как форму организации, имеющей главной целью выражение единой воли,
обеспечение общих интересов, а также защиту прав и свобод человека [1]. В соответствии с другим пониманием, государство — это система
политических и правовых связей и отношений между людьми, регулирующих общезначимые виды их поведения и деятельности. Иначе сказать,
это — политико-правовой институт, а точнее, система особого типа социальных институтов, образующих организацию политической власти.
Позиция, акцентирующая институциональную сторону государства, наиболее четко выражается в сведении его к системе норм, определяющих
поведение людей в обществе. Так, испанский политолог Л. Санистебан пишет, что в действительности государство «не больше, чем определенный
тип юридически регулируемого социального поведения, существующий в конкретных пространственно-временных условиях» [2].
Понимание государства как высшей формы политической организации общества, как политического союза людей не исключает его
институциональное™ и нормативно-правовой основы регулирования социального поведения людей. Коренная черта государства — публичная
власть, непосредственно с населением не совпадающая. Однако государство не сводится ни к системе юридических норм, ни к определенному типу
нормативно регулируемого поведения, ни, наконец, к публичной власти. Схватывая «действительность государства лишь частично, — отмечает
профессор А. Венгеров, — эта абстракция ошибочно претендует на полное отображение государства во всей его многогранности. Между тем такое
отображение невозможно также без характеристики государства как определенной коллективности, ассоциации, интегрируемой публично-
властными отношениями и институтами» [3]. Именно оно и позволяет представить современный образ государства со всеми его социально-
политическими признаками и регулирующими институтами. Современное государство характеризуется определенной, государствообразующей
социальной общностью людей, включающей нацию или многонациональное объединение, совокупность классов, других социальных групп и слоев.
Национальные и социальные группы в рамках государственной политической формы организации интегрируются в единый народ данной страны,
обретающий общие существенные черты образа жизни, общественного сознания и психологии. Этнонаци-ональная и социально-классовая
структура сложившегося сообщества — один из главных факторов, определяющих устройство государства.
Государство — территориальная организация общества, характеризующаяся своим социально-политическим пространством. Социальным в том
смысле, что территория, занимаемая государством, составляет среду для жизнедеятельности данного сообщества. Политическое — в смысле
пространственных границ действия государственной власти. Бытие современного государства связано с наличием единого экономического, а также
общих для всех районов данной страны правового и информационного пространств. Политическому государственному союзу присущи общая
культурная среда, общий язык (или языки), а также во многих случаях единая религия.
Государство в его широком понимании, как политический союз и высшая форма социальной организации людей, пронизывает все существенные
стороны жизнедеятельности общества и отождествляется с ним, выступая в качестве исторически сложившейся объективной формы своего
существования. Например, мы говорим: Российское государство, имея в виду Россию — страну, не существующую вне государства. История
человечества — череда сменяющихся по воле господствующих классов политических группировок и лидеров, типов государств и правящих режимов.
Однако государство как универсальная политико-правовая форма бытия общества, как союз людей, живущих на определенной территории,
объединенный некоторыми общими экономическими связями и формами культуры, оставалось. Даже такие коренные перевороты в истории, как
революции 1848 г. во Франции и Октябрьская 1917 г. в России не сокрушали и не ставили своей целью уничтожать государство, а лишь качественно
изменяли существовавшие тогда в этих странах типы государственного устройства общества. Характерно, что в энгельсовской утопии об
«отмирании государства» в «коммунистическом будущем» предполагалась не отмена государства, а естественный процесс угасания его функций как
аппарата управления людьми и замена организацией управления вещами.
Будучи универсальной всеобщей формой организации общества, государство выступает в качестве субъекта и объекта самоуправления и
управления. Как саморегулирующаяся социальная система государство — субъект самоуправления. Определение государства в качестве субъекта
управления предполагает его понимание не в смысле объективной универсальной формы организации общества, а в более узком его толковании —
как политико-правового института, как выделенного из общества аппарата управления. Такой подход способствует вычленению из всего госу-
дарственно-организованного общества его ядра — структуры, являющейся субъектом управления. А именно: публичной и легитимной
(нормативно выраженной) властной силы общества (Г. Атаманчук). Эта сила представлена основными органами государства: законодательной
власти, исполнительной власти (правительственным аппаратом, административной и финансовой системами, вооруженными силами,
правоохранительными и карательными органами, разведывательными организациями и др.),
судебной власти.
Государство как политико-правовой институт (система государственных органов) не тождественно обществу в целом, а представляет собой
организованную группу людей, осуществляющую от имени общества публичную власть и управление людьми. Попытки втиснуть все
многообразие общественной жизни в прокрустово ложе государственных институтов, как известно, — типологическая черта тоталитарных
режимов. Государство не должно поглощать гражданское общество. Понятие «гражданское общество» тесно связано с понятием «государство»,
поскольку они характеризуют различные, но взаимодополняющие стороны глобального общества как единого организма. Гражданское обще-
ство включает совокупность политических и неполитических саморегулирующихся видов деятельности и отношений — производственно-
экономических, социальных, духовно-нравственных, религиозных и т.д., составляющих жизненную основу государства. Гражданское общество
на современном этапе человеческой цивилизации — это общество с развитыми экономическими, социальными, правовыми, духовными
отношениями между людьми. Это — совокупность ассоциаций и других организаций, обеспечивающих совместную жизнь граждан, удовлетворение
их групповых и индивидуальных потребностей и интересов. На его базе функционирует демократическое государство, являясь официальным
выражением гражданского общества, сферой выявления, регулирования и защиты общих интересов социальных групп и граждан.
В контексте теории государственного управления на первый план выдвигается проблема функций современного государства.
Именно проблема, в полном значении этого понятия, проблема, над разрешением которой трудились многие политические мыс лители прошлого и
которая остается предметом острых дискуссий политиков и теоретиков современности.
Функции государства — это сложившиеся направления его деятельности в важнейших сферах общественной жизни, в которых реализуются и
конкретизируются сущность и роль государства в обществе. Функции суть обобщенные, более или менее однородные виды целенаправленного
воздействия на общество. Они обусловливаются его историческими типами и конкретно-историческими этапами развития данной общественной
системы. В функциях проявляются и объективируются присущие данному типу государства особенности и закономерности развития, состояние и
динамика социально-экономических, политических, духовных процессов и отношений [4]. Отсюда исторический характер функций государства, их
видов и содержания, свойственных конкретным государственным системам.
Бывшее советское государство характеризовалось функциями, обеспечивающими решение задач создания коллективистского социального строя
(хозяйственно-организаторской, культурно-воспитательной и др.). Нынешнее Российское государство преследует иные цели — осуществить