Вопросы и ответы к ГОСУ по предмету: Государственное и муниципальное управление
Подождите немного. Документ загружается.
Главное должностное лицо муниципального образования:
наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения
в соответствии с уставом муниципального образования;
осуществляет оперативно-распорядительные функции, представляет
муниципальное образование, руководит исполнительным органом;
подотчетно как населению, так и представительному органу, свою деятельность
осуществляет на принципах единоначалия, ответственности и законности.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" определяет полномочия местного
самоуправления, которые вправе осуществлять только представительные органы. К
ним отнесены, прежде всего, нормотворческие, финансовые, бюджетные и
контрольные полномочия, такие, как:
принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального
образования, предусмотренных уставом муниципального образования;
утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
установление порядка управления и распоряжения муниципальной
собственностью.
Федеральное законодательство допускает возможность осуществления
полномочий представительного органа местного самоуправления собраниями
(сходами) граждан. В таких случаях представительный орган может не избираться.
Представительный орган играет особую роль в системе местного
самоуправления. В соответствии с федеральным законодательством
представительный орган наделяется полномочиями по решению ряда вопросов,
которые не могут передаваться исполнительным органам власти. К
исключительному ведению представительных органов местного самоуправления
относится:
1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального
образования, предусмотренных уставом муниципального образования;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) принятие планов и программ развития муниципального образования,
утверждение отчетов об их исполнении;
4) установление местных налогов и сборов;
5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной
собственностью;
6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами
муниципальных образований.
53. Исполнительные органы местного самоуправления
Исполнительный орган местного самоуправления является неотъемлемой
частью системы органов муниципального управления.
Именно на эти органы возлагаются функции оперативно-распорядительного
характера, по выполнению законов и решений представительных органов местного
самоуправления. В системе местного самоуправления, как и в государстве, одни
органы должны принимать решения, другие организовывать их исполнение.
Исполнительные органы являются звеном цепи, обеспечивающим выполнение
принятых решений.
В Конституции нет прямого упоминания об исполнительных органах, но это
не означает, что их не должно быть.
В федеральных законах, регулирующих отношения в системе местного
самоуправления, они также не упоминаются, но в нормативных актах субъектов
федерации они не только освещаются, но и наделены значительными полномочиями
по решению вопросов местного значения и осуществлению части государственных
функций. Более детально статус и структура исполнительных органов определен в
уставах муниципальных образований.
Исполнительные органы местного самоуправления в основном именуются
администрацией.
Исполнительный орган состоит из главы администрации, его заместителей,
отраслевых и других структурных подразделений, осуществляющих управление в
пределах своей компетенции.
Это могут быть комитеты, департаменты, управления, отделы, другие
структурные подразделения, в зависимости от размеров муниципального
образования. Деятельность создаваемых структурных подразделений
регламентируется положениями.
Для организационного, правового и материально-технического обеспечения
деятельности исполнительных органов образуется аппарат местной администрации.
Вся деятельность исполнительных органов строится на основе принципов
законности и гласности, а также коллегиальности или единоначалия.
Исполнительный орган, в отличие от представительного, является постоянно
действующим органом. В законодательстве и в уставах муниципальных образований
не предусмотрены нормы о возможности и порядке прекращения полномочий
исполнительных органов, может быть только прекращение полномочий некоторых
должностных лиц, назначенных главным должностным лицом местного
самоуправления с истечением его полномочий.
Решения, принимаемые исполнительным органом в пределах его
компетенции, обязательны для всех юридических и физических лиц в границах
этого муниципального образования
54. Организационные основы местного самоуправления
Все многообразие организационных форм местного самоуправления
основывается на разделении местной власти на три основных элемента:
представительный, исполнительный органы и главное должностное лицо.
Организационные формы местного самоуправления определяются
сочетанием:
а) способа вступления в должность главного должностного лица:
в результате выборов всем населением
в результате выборов депутатами представительного органа
в результате найма на контрактной основе представительным органом;
б) Распределением полномочий между различными органами местного
самоуправления (представительным, исполнительным, распорядительным,
контрольным и другими);
в) Методом осуществления взаимодействия между органами местного
самоуправления (распределение компетенции, прямое руководство, нормативное
регулирование и т.п.)
Практический российский и мировой опыт позволяет выделить как наиболее
характерные следующие основные формы муниципального управления.
1. Форма муниципального управления – “совет – мэр”. Данная форма
предусматривает разделение местной власти на представительную и
исполнительную. В зависимости от широты полномочий мэра различают два
варианта этой формы организации муниципального управления.
Форма муниципального управления – “совет – “слабый” мэр”, где мэр
избирается из состава совета и полностью контролируется советом. Данная форма
была характерна до 1917 г. и использовалась в городском управлении с 1991 по 1994
гг.
Форма муниципального управления – “совет – “сильный” мэр”, где мэр
избирается на всеобщих выборах, независим в своих действиях, имеет право вето.
Данная форма характерна для нынешних губернских городов.
2. Форма муниципального управления – “совет – управляющий”, где
традиционный совет нанимает управляющего на контрактной основе для
руководства администрацией.
3. Форма муниципального управления – “совет”, где в одном органе
одновременно сосредоточена представительная и исполнительная власти. Депутат
возглавляет определенную муниципальную службу. Данная форма повсеместно
использовалась в советский период управления. Большая часть депутатов
практически ни на что не влияла, решали те, кто был в исполкоме.
Организационные структуры местного самоуправления.
Организационная структура местного самоуправления – это состав,
взаимосвязи и соподчиненность совокупности организационных единиц
(подразделений) аппарата управления, выполняющих различные функции по
управлению муниципальным образованием.
Традиционно выделяют три основные схемы построения структур
управления: линейную, функциональную, матричную и еще смешанную – линейно-
функциональную.
Линейная (иерархическая) структура представляет собой многоуровневую
схему, где между элементами существует одноканальное взаимодействие. В этой
структуре каждый подчиненный имеет только одного руководителя. Она наиболее
характерна для армии и церкви.
Функциональная структура исторически сложилась позже линейной, как
неизбежный результат усложнения процессов управления. Особенность этой
структуры заключается в том, что по отдельным функциям управления
формируются специальные подразделения, работники которых обладают знаниями
и навыками работы в далекой области управления. Характерна для учебных
заведений.
Стремление преодолеть недостатки линейного и функционального управления
выразились в создании линейно-функциональных структур управления.
Такая структура позволяет организовать управление процессами по линейной
схеме (мэр – директор департамента – директор МП), а функциональные
подразделения оказывают методическую помощь, подготавливают информацию,
решают разнообразие управленческие задачи для соответствующих линейных
руководителей. По данной схеме формируются организационные структуры
крупных городов.
Совершенствование линейно-функциональной структуры приводит к
матричным организационным структурам. Эти структуры объединяют линейное
и программное управление. При этой схеме исполнитель имеет двух и более
руководителей, которым он подчинен. Исполнитель оказывается в точке
пересечения функциональных связей, регулируемых как управляющим программ,
так и линейным руководителем.
55. Финансово-экономические основы местного самоуправления
Органы местного самоуправления должны иметь право на достаточную для
осуществления своих функций и полномочий экономическую и финансовую базу.
Согласно статье закона “Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ” экономическую основу местного самоуправления составляет
муниципальная собственность. Под муниципальной собственностью понимается
имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским
поселением, а также другим муниципальным образованием.
В статье закона о самоуправлении определяется перечень объектов
(имущества), составляющих муниципальную собственность:
а) средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды;
б) имущество органов местного самоуправления;
в) муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в
муниципальной собственности;
г) муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и
другие финансово-кредитные организации;
д) муниципальный жилой фонд, нежилые помещения;
е) муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и
спорта.
Финансовую основу местного самоуправления (муниципального управления)
составляет бюджет муниципального образования.
Согласно статье закона о местном самоуправлении в доходы местных
бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы.
56. Муниципальная собственность: понятие, состав и способы ее формирования
Согласно Гражданскому кодексу РФ под муниципальной собственностью
понимается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и
сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.
Правовое регулирование муниципальной собственности в РФ осуществляется
целым рядом нормативных актов: Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ», Гражданский кодекс РФ,
Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской
Федерации», а также нормативные акты субъектов РФ.
В соответствии с Федеральным Законом «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ» в состав муниципальной собственности входят
средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество
органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие
природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные
предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные
организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения,
муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта,
другое движимое и недвижимое имущество.
Как видно закон дает довольно широкий состав элементов муниципальной
собственности. Реальное наличие такого перечня собственности создает все условия
органам местного самоуправления для обретения настоящей власти.
Все законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении
закрепили нормы о муниципальной собственности. В большинстве из них
определено понятие муниципальной собственности, ее состав, порядок
формирования и управления.
Например, в Рязанской области установили, что имущество, принадлежащее
на праве собственности муниципальным образованиям, является муниципальной
собственностью. Определен состав муниципальной собственности, порядок ее
формирования и распоряжения. В большинстве субъектов Российской Федерации
предусмотрен примерно такой же состав муниципальной собственности, что и в
Федеральном законе. Но в законах многих субъектов РФ состав муниципальной
собственности дополняется такими, например, объектами, как унитарные
предприятия, в том числе транспорта, торговли, общественного питания, бытового
обслуживания, ремонтно-строительные, жилищно-эксплуатационные, по оказанию
ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, по утилизации и переработке
мусора; ценные бумаги (Московская область); пакеты акций в хозяйственных
обществах (Иркутская, Пермская области); объекты инженерной инфраструктуры
(Республика Дагестан, Псковская, Костромская области); имущество,
приобретенное в результате предпринимательской деятельности предприятиями и
организациями, входящими в состав муниципальной собственности (Белгородская,
Вологодская, Псковская области). Более детально состав муниципальной
собственности определен в уставах муниципальных образований.
Формирование муниципальной собственности
1. Приобретение права муниципальной собственности. Право
муниципальной собственности возникает из оснований, предусмотренных законами
и иными правовыми актами. Можно выделить административные и гражданско-
правовые способы. Административный порядок предполагает волю одной стороны
– государства и реализуется при издании акта органа государственной власти. Более
отвечают интересам местного самоуправления способ перехода прав на объекты
собственности гражданско-правовые договоры и сделки. Муниципальное
образование вправе заключать их с другими субъектами гражданских прав. В этом
случае учитывается воля обеих сторон, что ставит органы местного самоуправления
в равное положение с контрагентом.
Право муниципальной собственности может быть приобретено следующими
способами:
в результате разграничения государственной собственности в РФ согласно
Постановлению ВС РФ по процедуре передачи, установленной распоряжением
Президента РФ;
путем изготовления (создания) новой вещи (например, недвижимого
имущества);
путем получения поступлений (доходов, продукции, плодов) в результате
использования уже имеющегося муниципального имущества;
на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об
отчуждения этого имущества;
по наследству в соответствии с завещанием или законом;
по решению суда (например, в отношении бесхозяйного недвижимого
имущества);
в установленном порядке (к примеру, как находка или как клад).
2. Муниципальное имущество. Приобретение и отчуждение (в том числе
приватизация) муниципальным образованием имущества и имущественных прав
осуществляется в порядке, установленном органами местного самоуправления.
Муниципальное имущество подлежит обязательному учету и пообъектной
регистрации в реестре объектов муниципальной собственности.
Кроме того, согласно Закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской федерации» субъекты РФ обязаны передавать в
собственность муниципальных образований объекты, необходимые для решения
вопросов местного значения, в соответствии с разграничением полномочий между
субъектами РФ и муниципальными образованиями, а также между муниципальными
образованиями.
3. Муниципальная собственность на землю. Органы местного самоуправления
владеют, пользуются, распоряжаются муниципальными землями и другими
природными ресурсами в интересах развития муниципального образования и
социально-экономических интересов его граждан.
В муниципальной собственности находятся земельные участки: которые
признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними
законами субъектов Российской Федерации; право муниципальной собственности
на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;
которые приобретены по основаниям, установленным гражданским
законодательством.
В муниципальной собственности могут находиться не предоставленные в
частную собственность земельные участки по основаниям, предусмотренным
Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю".
В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития
могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной
собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований.
4. Бюджет муниципального образования. Бюджет муниципального
образования (местный бюджет) – форма образования и расходования денежных
средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к
предметам ведения местного самоуправления.
С политической точки зрения бюджет представляет собой одно из средств
перераспределения созданного на территории местного сообщества чистого
продукта (национального дохода). Он выполняет три функции. Во-первых, отражает
политические приоритеты местного большинства. Во-вторых, является
демократическим средством регулирования политических планов и решений
представительного органа, поскольку требует представления их в виде
хозяйственной программы для исполнительных органов. В-третьих, сравнивая
доходы и расходы, бюджет обеспечивает контроль финансового состояния местного
сообщества и муниципальных предприятий, даёт представление о тенденциях
развития муниципального хозяйства.
57. Порядок владения, пользования и распоряжения муниципальным
имуществом
ВЛАДЕНИЕ, ПОЛЬЗОВАНИЕ И РАСПОРЯЖЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫМ
ИМУЩЕСТВОМ (организация местного самоуправления в Российской Федерации)
- органы местного самоуправления от имени муниципального образования
самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным
имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными
законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами
органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное
имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим
лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам
государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного
самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные
сделки в соответствии с федеральными законами.
Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются
нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии
с федеральными законами.
Доходы от использования и приватизации муниципального имущества
поступают в местные бюджеты.
Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные
предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том
числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по
решению вопросов местного значения.
Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок
деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы,
назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных
предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке,
предусмотренном уставом муниципального образования.
Органы местного самоуправления от имени муниципального образования
субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и
обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом –
ст.51 Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации".
58. Муниципальный бюджет: понятие, способы формирования
Бюджет муниципального образования (местный бюджет) – форма
образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения
задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.
Муниципальный бюджет является ведущим звеном местных финансов. Слово
«бюджет» происходит от английского и переводится как «сумка с содержимым»,
«запас», «финансовая смета». С политической точки зрения бюджет представляет
собой одно из средств перераспределения созданного на территории местного
сообщества чистого продукта (национального дохода). Он выполняет три функции.
Во-первых, отражает политические приоритеты местного большинства. Во-
вторых, является демократическим средством регулирования политических планов
и решений представительного органа, поскольку требует представления их в виде
хозяйственной программы для исполнительных органов. В-третьих, сравнивая
доходы и расходы, бюджет обеспечивает контроль финансового состояния местного
сообщества и муниципальных предприятий, даёт представление о тенденциях
развития муниципального хозяйства.
Доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов и
доходов за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов
и сборов.
В местные бюджеты после уплаты налогов и сборов, предусмотренных
законодательством о налогах, в полном объеме поступают доходы от использования
имущества, находящегося в муниципальной собственности, и доходы от платных
услуг, оказываемых, бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов
местного самоуправления.
Согласно Конституции РФ «…органы местного самоуправления
самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют,
утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы,
осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы
местного значения».
Важно, что к вопросам местного значения в соответствии с Федеральным
законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в
частности, отнесены «… местные финансы, формирование, утверждение и
исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение
других финансовых вопросов».
За счет налоговых платежей и сборов формируются финансовые ресурсы
муниципального образования, обеспечивается формирование доходов бюджета,
которые используются органами местного самоуправления для финансирования
необходимых расходов.
Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым
законодательством Российской Федерации. Налоги имеют решающее значение в
доходах бюджетов всех уровней, но при этом следует различать местное
налогообложение и государственное.
Если государственному налогообложению присущ упор на фискальную
функцию, то местное налогообложение во главу угла ставит функцию
регулирования развития местного сообщества.
К местным налогам и сборам отнесены: земельный налог; налог на
имущество физических лиц; налог на рекламу; налог на наследование или дарение;
местные лицензионные сборы.
В соответствии с Федеральным законом «О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации» доходная часть местных бюджетов
состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов.
Доходная часть бюджетов также может включать финансовую помощь в
различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки
муниципальных образований), средства по взаимным расчетам.
К собственным доходам местных бюджетов относятся:
а) местные налоги и сборы;
б) другие собственные доходы местных бюджетов;
в) доли федеральных налогов;
г) доли налогов субъектов РФ, закрепленные за местными бюджетами на
постоянной основе.
К местным налогам и сборам относятся налоги и сборы, установленные в
соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ, правовыми актами
представительных органов местного самоуправления.
К другим собственным доходам местных бюджетов относятся:
а) доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;
б) не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества,
находящегося на территории муниципального образования;
в) доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду
нежилых помещений, и муниципальных земель;
г) платежи за пользование недрами и природными ресурсами;
д) доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;
е) штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты;
ж) государственная пошлина;
з) не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций);
и) подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской
деятельности без образования юридического лица.
К собственным доходам местных бюджетов относятся также доли
федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и
закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе:
а) часть подоходного налога с физических лиц (в пределах не менее 50% в
среднем по субъекту РФ);
б) часть налога на прибыль организаций (в пределах не менее 5% в среднем
по субъекту РФ);
в) часть налога на добавленную стоимость (НДС) по товарам отечественного
производства (в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ);
г) часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия (в пределах не
менее 5% в среднем по субъекту РФ);
д) часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (в пределах не
менее 10% в среднем по субъекту РФ).
В местный бюджет поступают ассигнования на финансирование
осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам
местного самоуправления, ассигнования на финансирование реализации органами
местного самоуправления федеральных законов и законов субъектов Российской
Федерации, ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в
результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к
увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов
муниципальных образований, а также другие неналоговые доходы, поступающие в
местные бюджеты в порядке и по нормативам, которые установлены федеральными
законами, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов
местного самоуправления.
59. Бюджетный процесс в муниципальном образовании
Важнейшим элементом финансового управления органов местного
самоуправления является бюджет. Бюджет муниципального образования
(местный бюджет) – это форма образования и расходования денежных средств,
предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам
ведения местного самоуправления. Необходимость составления местных бюджетов
обусловлена наличием собственных предметов ведения, требующих осуществления
хозяйственной деятельности. Если бы местные органы власти являлись просто
представителями вышестоящих органов власти, составление самостоятельного
бюджета было бы не нужным. Такие органы власти работали бы в рамках
утверждаемой вышестоящим органом власти сметы расходов на определенные
нужды, однако при таком подходе местные власти скорее всего не были бы
заинтересованы в оптимизации расходов.
С развитием местного самоуправления для повышения эффективности
деятельности возникла необходимость разработки и использования
самостоятельных местных бюджетов – утверждаемых нормативным актом планов
финансовой деятельности на определенный период, представляемых в форме описи
расходов и доходов, сгруппированных по определенным признакам. Формирование
и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного
самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального
образования. Для самостоятельных органов местного самоуправления бюджет
становится из обычной сметы доходов и расходов важнейшим инструментом
реализации планов развития муниципального образования.
Согласно принципа самостоятельности бюджетов муниципальных
образований, местные органы власти имеют право осуществлять бюджетный
процесс.
Бюджетный процесс – это регламентированная нормами процессуального
бюджетного права деятельность органов местного самоуправления по составлению,
утверждению и исполнению местного бюджета, а также контролю и отчету о его
исполнении.
Нормы законодательных и иных нормативных правовых актов предписывают
правила применения материальных норм о бюджете. Основным нормативным актом
является Бюджетный кодекс Российской Федерации. Правовыми актами на уровне
муниципальных образований являются их уставы и положения о бюджетном
процессе.
Бюджетный процесс делится на три основные стадии: организация
бюджетного процесса и составление проекта бюджета; рассмотрение и утверждение
бюджета; исполнение бюджета.
Организация бюджетного процесса и составление проекта бюджета.
Решение о начале работы по составлению проекта бюджета принимает
исполнительный орган местного самоуправления за шесть месяцев до начала
следующего финансового года. На основании этого решения финансовый орган
организует разработку проекта местного бюджета. Для этого он собирает
предложения от всех служб хозяйственной и бюджетной сферы по основным
показателям местного бюджета, согласовывает их и составляет проект бюджета по
доходам и расходам.