Вольфсон Э.Н. Курс лекций по системе муниципального управления. КузГТУ
Подождите немного. Документ загружается.
ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РФ
ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО
ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
«КУЗБАССКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ»
КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
КУРС ЛЕКЦИЙ
ПО ПРЕДМЕТУ: СИСТЕМА МУНИЦИПАЛЬНОГО
УПРАВЛЕНИЯ
Содержание:
Тема № 1: Концепция и существенные признаки местного
самоуправления.
3
Тема № 2: Правовые основы местного самоуправления. 8
Тема № 3: Территориальная организация местного самоуправления. 14
Тема № 4: Местное самоуправление и государство. 17
Тема № 5: Непосредственное участие граждан в местном
самоуправлении.
22
Тема № 6: Организационные основы местного самоуправления. 28
Тема № 7: Муниципальная служба. 39
Тема № 8: Государственные гарантии прав местного самоуправления.
Ответственность органов и должностных лиц местного
самоуправления. Контроль их деятельности.
45
Тема № 9: Концепции муниципального управления. 50
2
Тема №1: Концепция и существенные признаки местного
самоуправления.
I. Природа местного самоуправления.
II. Основные теории местного самоуправления.
III. Основные признаки и определения местного самоуправления.
IV. Местные интересы и функции местного самоуправления в обществе.
I. Природа местного самоуправления.
Управление – это внешнее воздействие, поступающее в систему из вне, а
самоуправление – это внутреннее воздействие, вырабатываемое самой
системой.
Любая общественная система представляет собой иерархию подсистем
управления, в которой можно выделить верхний и нижний уровень. В
зависимости от природы общества, политического строя управленческие
импульсы идут по-разному. Чем проще тоталитарная система, тем больше
импульсы идут сверху вниз. Чем больше децентрализация, чем развитее
демократия в обществе, тем больше импульсы идут не только сверху вниз, но
и снизу вверх. Когда импульсы идут снизу вверх, это означает, что население
реагирует на властные импульсы и осознает себя не только объектом, но и
субъектом управления.
Суть местного самоуправления (МСУ) состоит в признании права
гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по
повседневным вопросам в своей жизни и самому отвечать за их последствия.
В современном обществе утверждается взгляд на МСУ, как на одну из
основ демократического строя, как важнейший принцип организации власти
в государстве, как непременное условие формирования и развития
гражданского общества.
3
II. Основные теории местного самоуправления.
МСУ в зачаточном виде существовало уже с XI века нашей эры. В
развитом виде оно появилось в XVIII – XIX веках. В XIX веке возникли
основные теории МСУ, которые можно обозначить следующим образом:
1. общественная теория, которая делится на подвиды:
- хозяйственная теория;
- юридическая теория;
- политическая теория.
2. государственная теория;
3. государственно-общественная теория.
Представители общественной теории МСУ считали, что к трем видам
конституционной власти (исполнительной, судебной, законодательной) надо
присоединить общинную. Община должна иметь право на самостоятельное и
независимое от центральной власти существование. Государство лишь
признает общину. Носитель власти в общине – народ и круг общинных дел
отличается от государственных.
Представители хозяйственной теории считают, что у общины имеется
только хозяйственная функция и поэтому община или коммуна не нуждаются
в государственном надзоре.
Юридическая теория исходит из того, что органы общины выполняют
функции государства, но не являются органами государства, а,
следовательно, они не должны назначаться государством, а избираются
самой общиной.
Политическая тория, согласно которой должностные лица МСУ не
являются профессиональными чиновниками, а выборными лицами общины,
т.е. политическими фигурами.
Государственная теория противоположность общественной теории,
исходит из того, что МСУ – это часть государства, а потому источником
общественной власти служит государство. И поэтому общинное
4
самоуправление служит государственным интересам и целям. Такая практика
была в советские времена в нашей стране, когда местные советы
рассматривались как представители государства на местах. Следует
отметить, что между государственными и местными делами есть
принципиальное различие. Государство имеет дело с гражданином; МСУ – с
жителями.
Большинство современных исследователей считают, что МСУ имеет
двойственную государственно-общественную природу, т.е. имеются дела,
которые выполняются только общиной без вмешательства государства и есть
государственные дела, которые выполняет община или МСУ.
МСУ имеет государственно-общественную природу, т.е. она имеет
форму публичной власти.
III. Основные признаки и определения местного самоуправления.
Развитие МСУ в Европе нашло отражение в принятии 15 октября 1985
года Европейской Хартии МСУ, где дано определение МСУ: под МСУ
понимается право и реальная способность органов МСУ регламентировать
значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках
закона под свою ответственность и в интересах местного населения.
В законе 1995 года было сказано: МСУ в РФ – признаваемое и
гарантируемое Конституцией РФ самостоятельное и под свою
ответственность деятельность населения по решению непосредственно или
через органы МСУ вопросов местного значения, исходя из интересов
населения, его исторических и иных традиций.
В ФЗ 2003 года, который полностью вступит в силу 1 января 2006 года,
говорится, что МСУ в РФ – это форма осуществления народом своей власти,
обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральным
законом, а в случаях установленных федеральным законом, законами
субъектов РФ самостоятельное и под свою ответственность решение
5
населения непосредственно и (или) через органы МСУ вопросов местного
значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и местных
традиций.
Отличие формулировок российских законов от Хартии в том, что в
Хартии особо выделяется деятельность органов МСУ с возможностью
обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии, а
российское законодательство упоминает само население, а затем органы
МСУ. В Европейской Хартии указывается не только право, но и реальная
способность органов МСУ решать вопросы местного значения. РФ
ратифицировала Европейскую Хартию в 1998 году и поэтому основные
положения Хартии должны отражаться в законодательстве РФ.
Основные признаки МСУ, отличающие его от государственной власти
наиболее точно указаны российским ученым Л. Велиховым (труд «Основы
городского хозяйства»). К таким признакам относятся:
1. различие в характере власти. МСУ – власть подзаконная, действующая
в порядке и пределах указанных ей верховной властью;
2. разграничение сфер компетенции. Речь идет о том, что специально
отграничен круг дел МСУ;
3. самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о МСУ, как об
особом субъекте прав, если ему не предоставлены финансовые,
экономические и иные материальные источники;
4. территориально ограниченный выборный принцип. На территории
каждого МСУ действует выборный принцип, причем выборные органы
МСУ устанавливает самостоятельно в зависимости от исторических,
национальных и других местных традиций.
IV. Местные интересы и функции МСУ в обществе.
Признание МСУ как особым общественным институтом, особой формы
власти означает признание того, что наряду с личными и государственными
6
интересами существуют коллективные институты местного сообщества, т.е.
муниципальные, которые заключаются в обеспечении благоприятных
условий совместного проживания людей на данной территории.
Муниципалитет (от латинского) «мунис» – тяжесть, бремя и «цапио» -
брать, беру на себя.
Муниципалитет – берущий бремя забот на себя, т.к. местные институты
лучше известны на местном уровне. Ориентация на местные институты
определяет роль и функции МСУ в современном обществе. Политологи
делят современное общество на три основных сектора, каждому из которых
отведена своя роль и функция:
1. власть (политическая функция);
2. бизнес (хозяйственная функция);
3. гражданское общество (общественная функция).
МСУ осуществляет все три функции в той части дел, которые они берут
на себя самостоятельно и под свою ответственность.
7
Тема № 2: Правовые основы местного самоуправления.
I. Понятие и состав правовой базы МСУ.
II. Конституционные основы МСУ.
III. Федеральное, региональное законодательство.
IV. Система муниципальных правовых актов. Устав МСУ.
I. Понятие и состав правовой базы МСУ.
Правовая база МСУ – это система законодательных и иных нормативных
актов, на основе которых функционирует МСУ. В настоящее время правовой
базой МСУ является:
1. Конституция РФ;
2. ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ», другие
федеральные законы и кодексы;
3. указы Президента РФ, постановления Правительства РФ;
4. Конституции, уставы субъектов РФ, законы и другие правовые
акты органов государственной власти субъектов РФ;
5. уставы муниципальных образований, правовые акты органов и
должностных лиц МСУ.
Установление общих принципов организации МСУ, согласно
Конституции, является предметом совместного ведения РФ и ее субъектов,
что предполагает издание законов Российской Федерацией, определяющих
общее направление и законов субъектов РФ, конкретизирующих общее
направление применительно к региональным особенностям.
Становление правовой базы МСУ не закончено, оно продолжает
совершенствоваться, и возникло новое направление – муниципальное право,
как специальная отрасль.
8
II. Конституционные основы МСУ.
Конституция РФ обладает высшей юридической силой в отношении
любых законодательных актов РФ.
В соответствии с Европейской Хартией Конституция закрепила и
гарантировала МСУ в России.
В основах конституционного строя Конституция РФ определила статус
МСУ. В ст. 3 п. 2 говорится, что народ осуществляет свою власть
непосредственно, а также через органы государственной и муниципальной
власти. В ст. 12 подчеркивается, что МСУ признается и гарантируется, что в
пределах своих полномочий оно самостоятельно и что органы МСУ не
входят в систему органов государственной власти. В ст. 8 п. 2 указывается,
что в РФ признается и защищается муниципальная собственность, а в ст. 9 п.
2 подчеркивается, что в муниципальной собственности могут находиться
земли и другие природные ресурсы. В главе 2 – права и свободы человека. В
ст. 18, ст. 24 п. 2, ст. 32 п. 2, ст. 33 определяются основные права и свободы
человека применительно к МСУ, а именно право быть избранным в органы
муниципальной власти, право на индивидуальное и коллективное обращение,
право на ознакомление с документами и материалами, непосредственно
затрагивающими права и свободы человека. В ст. 40 п. 2, п. 3 определено
право на жилище, ст. 41 п. 1 – право на медицинскую помощь, ст. 43 п. 1, 2 -
право на образование. Глава 8 полностью посвящена определению сферы
деятельности, форме осуществления, территории, структуре органов, задачам
и функциям МСУ, гарантии прав МСУ.
9
III. Федеральное, региональное законодательство.
6 октября 2003 года был принят Федеральный Закон № 131 «Об общих
принципах организации МСУ в РФ». Закон четко определил общие
принципы организации МСУ, правовое регулирование деятельности
федеральных органов государственной власти, органов государственной
власти субъектов РФ и их должностных лиц в области МСУ, а также
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан,
органов и должностных лиц МСУ по решению вопросов местного значения.
Структура ФЗ № 131 представлена в таблице 1.
Табл. 1
Структура ФЗ № 131 «Об общих принципах организации МСУ в РФ»
Глава Статья Общее содержание
1 1 – 9 Общие положения
2 10 – 13 Принципы территориальной организации МСУ
3 14 – 18 Вопросы местного значения
4 19 – 21
Наделение органов МСУ отдельными государственными
полномочиями
5 22 – 33 Форма непосредственного и участия в осуществлении МСУ
6 34 – 42 Органы МСУ и должностные лица МСУ
7 43 – 48 Муниципальные правовые акты
8 49 – 65 Экономическая основа МСУ
9 66 – 69 Межмуниципальное сотрудничество
10 70 – 78
Ответственность органов и должностных лиц МСУ,
контроль и надзор за их деятельностью
11 79 – 82 Особенности организации МСУ
12 83 – 86 Переходные положения
К другим федеральным законам относятся: «О финансовых основах
МСУ», который подлежит отмене с 2006 г.; «Об основах муниципальной
службы в РФ» 1998г.; «О ратификации Европейской Хартии МСУ» 1998г;
«Об обеспечении конституционных прав избирать и быть избранными в
органы МСУ» 1996г;
На основе федерального законодательства регионы в своих уставах и
региональных законах также определяют основы организации МСУ в
10