Вольфсон Э.Н. Курс лекций по системе муниципального управления. КузГТУ

Подождите немного. Документ загружается.

Вытекают эти отличия из характера муниципальной деятельности,

ориентированной на удовлетворение потребностей населения в разных

услугах: на обустройство территории, на создание условий, на

воспроизводство и развитие самого человека.

Отличительные признаки муниципального управления заключаются:

1. раз муниципалитет – это организация, преследующая социальные, т.е

некоммерческие цели, то критерием эффективности, результативности

ее деятельности не может быть максимум доходов бюджета или

максимальная прибыль;

2. особая роль человека, как участника процесса управления. Население

в муниципальном управлении выступает одновременно в трех ролях:

 как цель управления;

 как объект управления;

 как субъект управления.

3. в системе управления основная опора происходит на использование

человеческого ресурса, как главного местного ресурса, т.е. опора

происходит желания, потребности, энергию, волю и интеллект, труд, а

зачастую и денежные средства отдельных людей;

4. основано на ценностях, ресурсах, задачах и возможностях, связанных

с местом проживания человека. В наших условиях задача смены места

жительства для человека на порядок сложнее смены места работы,

поэтому человек чувствует себя привязанным к месту проживания и

получении качественных муниципальных услуг.

5. в процессе муниципального управления приходится решать

одновременно множество проблем, которые имеют для муниципалитета

как глобальный, так и локальный характер. Часто муниципальные

органы власти увлекаются решать локальные задачи, а локальные задачи

решаются локальными средствами. Поэтому возникает проблема выбора

приоритета развития и, если в государстве управление роль

стратегического управления признавалась всегда, то в муниципальном

управлении она только-только осознается.

Общий вывод состоит в том, что муниципальное управление является

более сложным и более рискованным занятием, чем любая другая

управленческая деятельность. Ни в одном другом виде управленческой

деятельности не столь глобальной зависимости муниципальной власти как

субъекта управления от воли и интересов населения (который выступает и

как объект, и как субъект управления).

II. Муниципальная деятельность и муниципальная политика.

Муниципальное управление осуществляется через конкретную

деятельность муниципального образования. Муниципальная деятельность –

это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения и

органов МСУ по решению вопросов местного значения. Совершая какие-

либо действия население и органы МСУ, решают стоящие перед ними

задачи. Муниципальное управление в этом смысле служит формой

организации муниципальной деятельности.

Предметом муниципальной деятельности является благоустройство

жизни на территории муниципального образования, причем благоустройство

в широком смысле слова и организация оказания населению разных

муниципальных услуг. Эта деятельность многогранная и многоаспектная,

причем можно говорить об отдельных сферах муниципальной деятельности:

охрана общественного порядка, школьное образование и другое.

В муниципальной деятельности как в любом виде человеческой

деятельности можно выделить две стороны: законность и целесообразность

(эффективность).

Соблюдение законности – это предмет муниципального права.

Определение целесообразности человеческой деятельности – это вопросы

политики. А цель управления – это достижение желаемого состояния

управленческой системы.

Суммируя сказанное, можно подчеркнуть, что муниципальная политика

– это система взаимоувязанных целей муниципальной деятельности и

механизмов их реализации.

Муниципальная политика базируется на использовании властных

полномочий, которыми наделено МСУ. На выработку целей муниципальной

деятельности и формирование муниципальной политики в конкретном

муниципальном образовании влияют не только нормы права, но и множество

других обстоятельств. Это приоритеты федеральной, региональной политики,

это деятельность хозяйствующих субъектов, расположенных на территории

муниципального образования, и преследующих свои корпоративные цели, на

конец это население, т.е. жители муниципального образования и различные

структуры местного гражданского общества, которые преследуют свои

зачастую противоречивые цели. Следовательно, формирование

муниципальной политики является весьма сложной задачей.

В зависимости от целей муниципального образования определяются его

функции, выбираются формы, методы и средства управления.

Из теории менеджмента известно, что каждая организация имеет свое

предназначение – миссию и соответствующую миссии цель. Если миссия

сформулирована нечетко, то нечеткой становится генеральная цель и тогда

бесполезно говорить об эффективности деятельности организации.

В отношении муниципального образования главная цель, стратегическая

задача может быть сформулирована как повышение качества жизни

населения на территории муниципального образования. под качеством жизни

понимают систему показателей уровня жизни (безопасность, здоровье,

обеспеченность жильем, возможность получить образование и т.д.). качество

жизни имеет объективную и субъективную стороны. Критерием объективной

оценки являются научно-основанные нормативы материальных и духовных

потребностей людей, по соблюдению которых можно судить о степени

удовлетворения этих потребностей и интересов. Критерием субъективной

оценки качества жизни является оценка самим индивидом степени

удовлетворения его потребности.

Интегральный показатель качества жизни может быть определен

условно как некая система локальных показателей, критериев каждый из

которых поддается измерению. В международной статистике используются

три показателя:

1. средняя продолжительность жизни, которая косвенно

характеризует и состояние здоровья населения;

2. средний уровень материального благосостояния исчисляется как

годовой доход или ВВП на душу населения;

3. средний уровень образованности населения.

После того, как выработана генеральная цель определяется отдельное

направление подцели, которое служит достижению определенных

результатов. Применительно к качеству жизни цели могут звучать:

достижение экологического благополучия, создание возможности для

получения образования. Отсюда появляется термин «частная муниципальная

политика», который характеризуется тем, что они служат достижению

определенных показателей качества жизни через предоставление

соответствующих услуг. Это обеспечение жильем, обеспечение занятости

населения. Все эти цели можно рассмотреть как подцели генеральной цели

муниципальной политики. В результате можно выстроить определенное

дерево целей и в свою очередь детально рассмотреть пути достижения

конкретных показателей качества жизни населения. Условно можно

разделить на две большие подсистемы:

1. направленные на реализацию человеческого потенциала, также

можно включить градостроительство, развитие муниципальной

политики.

2. собственно управление. Она по отношению к первой выполняет

организующую и координирующую роль. Внутри этой подсистемы

особое значение приобретает проблема, связанная с вовлечением

населения в процесс муниципального управления.

Главной задачей остается обеспечение возможностей и условий для

самоорганизации населения на местном уровне и участие его в управлении

муниципальном образование.

III. Муниципальные услуги.

Муниципальные органы власти обладают двумя функциями: властной и

хозяйственной. Обе эти функции реализуются в предоставлении тех или

иных услуг населению, т.к. это осуществляется на местном уровне услуги

получили название муниципальные. Сама услуга является продуктом

человеческой деятельности, направленной на удовлетворение человеческих

потребностей. Свои потребности человек удовлетворяет с помощью

материальных благ и услуг. Материальные блага – это вещи, предметы,

которые можно потрогать, осязать и т.д.

В современном обществе подавляющая часть материальных благ имеет

форму товара, которые человек приобретает на рынке или в другом месте.

Другая часть человеческих потребностей удовлетворяется с помощью услуг,

не имеющих материальной формы. Основное различие между товаром и

услугой заключается в том, что товар осязаем, подлежит хранению,

существует отдельно от производителя и его качество может быть измерено

определенными характеристиками. А услуга не осязаема, неотделима от

производителя, не может быть сохранена и измерение качества услуг весьма

затруднено. Не все услуги, в которых нуждается человек, связаны с местом

его проживания. Но большинство услуг люди хотят получать там, где они

живут и работают и такие услуги называются муниципальные услуги.

Муниципальными услугами называются такие услуги, которые

предоставляются в месте проживания человека или вблизи от него и за

обеспечение которыми органы МСУ несут ту или иную ответственность.

Муниципальные в данном случае подразумевают не форму собственности

организации, оказывающей услуги, а местный характер услуги,

определенный местом проживания человека.

Специфическими свойствами муниципальных услуг является:

1. необходимость бесперебойного, а для многих и

круглосуточного оказания услуг;

2. необходимость рассредоточения оказания услуг по

территории поселения с целью максимального приближения к месту

проживания человека;

3. увеличение числа потребителей услуг не влечет за собой

уменьшение их полезности для каждого;

4. местный монополизм исполнителей некоторых

муниципальных услуг, например, водоснабжение, электроснабжение.

Такие услуги должны быть предметом особой заботы органов МСУ.

Муниципальные услуги можно классифицировать по видам, свойствам,

способам оплаты.

По видам:

 частные;

 общественные;

 общественные по предоставлению, частные по потреблению.

Частные услуги характеризуются тем, что их оказание и потребление

носит индивидуальный характер, т.е. они связаны с конкретными

исполнителями и потребителями. В этом случае качество услуги может быть

измерено потребителем, эти услуги должны оплачиваться потребителями по

сложившимся рыночным ценам и тарифам.

Общественные услуги отличаются тем, что их производство и

потребление носит общественный характер. Потребление услуги не связано

по времени ни с ее производством, ни с ее оплатой, например, озеленение,

содержание местных дорог, местное здравоохранение. Эти услуги должен

оплачивать бюджет.

Услуги общественные по предоставлению, частные по потреблению в

основном являются социально значимыми, их предоставление

гарантированно Конституцией РФ. Например, охрана здоровья, возможность

получения образования, доступ к достижениям культуры. В то же время

должно быть обеспеченно экономное потребление данных услуг. Поэтому

для их оплаты целесообразно сочетание личного и бюджетного

финансирования, причем соотношения между ними могут быть разными и

неодинаковыми для разных групп населения.

Необходимость экономии бюджетных средств на оказание

муниципальных услуг приводит к необходимости разработки эффективной

методики оценки оказываемой услуги. Там, где есть возможность

используются количественные показатели, например, количество квадратных

метров на человека, количество энергии по счетчику. Но в большинстве

услуг приходится использовать косвенные показатели: средние количества,

например, литров воды на человека, при отсутствии счетчиков. Когда

отсутствуют количественные критерии, производители услуг выступают как

монополисты и часто они в услуги включают расходы, которые собственно к

услугам не относятся.

Что касается оплаты услуг среди потребителей, то в зависимости от

разных категорий потребителей можно использовать два принципа:

1. принцип равенства, т.е. оплата, производится по единому для всех

тарифу, пропорционально потребляемому ресурсу или по косвенному

измерителю;

2. принцип справедливости – размер тарифа измеряется в зависимости от

платежеспособности потребителей, потребители с низким доходом

платят меньше за единицу услуги. Для отдельных категорий граждан

пользование какой-либо услугой вообще может быть бесплатной, хотя

это увеличивает нагрузку на других потребителей и бюджет.

Большую роль приобретает установление муниципальных стандартов,

когда органы управления определяют эффективность той или иной услуги и

расставляют приоритеты оказания муниципальных услуг.

В целом роль органов МСУ можно представить в зависимости от

спектра услуг следующим образом:

1. за одну группу услуг органы МСУ несут полную ответственность,

обязаны обеспечивать их предоставление населению и финансировать из

местных бюджетов (содержание местных дорог, школьных зданий,

содержание мест захоронения и т.д.);

2. за финансирование услуг ответственность несут органы

государственной власти, органы муниципальной власти содействуют в

их оказании и могут участвовать в их финансировании (социальная

поддержка отдельных групп населения);

3. органы МСУ несут полную ответственность за их предоставление, хотя

финансируют частично в доле с населением и государством (городской

транспорт, культура, дошкольные учреждения);

4. частные услуги полностью финансируют их потребители, а органы

МСУ создают условия для возможностей оказания этих услуг путем

правового регулирования.

IV. Человек в муниципальном управлении.

Человек в муниципальном управлении выступает в трех качествах:

1. как цель управления;

2. как объект управления;

3. как субъект управления, источник власти.

В связи с этим используется понятие человеческий потенциал (капитал)

и человеческий ресурс.

Человеческий потенциал – это совокупность физических, духовных,

культурных и иных качеств человека и населения в целом. Развитие

человеческого потенциала является целью муниципальной политики.

Человеческий ресурс – это совокупность свойств людей, необходимых

для воспроизводства жизни на территории муниципального образования и

для обеспечения самоуправления населения, т.е. для реализации человека как

субъекта.

Можно сказать, что человеческий потенциал – это то, что вкладывается в

человека, а человеческий ресурс – это то, что можно получить от него.

Основными направлениями развития человеческого потенциала на

местном уровне является:

1. обеспечение здоровья человека, сюда включается: достижение

экологического благополучия на территории, развитие систем

учреждений здравоохранения, создание условий для занятия физической

культурой и спортом, для полноценного отдыха, пропаганды здорового

образа жизни;

2. образование – развитие образовательных учреждений общего,

профессионального и дополнительного образования, содействие

созданию системы повышения квалификации работников

образовательных учреждений, содействие формированию платных

дополнительных образовательных услуг;

3. культура – сохранение памятников истории, культуры, поощрение

художественного творчества и самодеятельности, обеспечение

возможности доступа всех слоев граждан к достижению культуры по

приемлемым ценам, пропаганда достижений культуры в СМИ;

4. социальная защита отдельных групп населения – создание

комплексных центров социального обслуживания, поддержка граждан

пожилого возраста и инвалидов, поддержка семьи, материнства, детства,

поддержка детей оставшихся без попечения родителей, содействие

гражданам, оказавшимся в критических жизненных ситуациях;

5. работа с молодежью – поддержка молодежного предпринимательства,

поддержка молодых семей, поддержка молодежных и детских

общественных организаций.

Во всем мире признано, что вложение в человека, в развитие его

потенциала самый выгодный вид вложения средств.

Реализация человеческого потенциала – это преобразование в

человеческий ресурс. Использование человеческого ресурса в

муниципальном управлении используется на принципе субсидиварности.

Согласно этому принципу решение вопроса передается на тот уровень, где он

может быть решен наиболее эффективно. Таким образом, многие вопросы,

связанные с жизнеобеспечением населения передаются на муниципальный

уровень. А сам муниципальный уровень часть вопросов может передавать

объединениям граждан, которые носят название местное сообщество или

третий сектор. Местное сообщество можно разделить по четырем признакам

устойчивости:

1. население, как общность людей;

2. территория, как локально организованное пространство;

3. социальное взаимодействие;

4. чувство общества.

На основании этих четырех признаков выделяются разные местные

сообщества: предпринимательские финансовые круги, местные отделения

политических партий, группы по профессиональным интересам, социальные

группы, молодежные территориальные сообщества, национальные и

региональные сообщества, группы по интересам.

V. Стратегический подход к муниципальному управлению.