Вольфсон Э.Н. Курс лекций по системе муниципального управления. КузГТУ

Подождите немного. Документ загружается.

Современная муниципальная практика свидетельствует о том, что

муниципальные работники жалуются на то, что они находятся в постоянной

кризисной ситуации. Основными причинами такого состояния являются

следующие:

1. хронический дефицит материальных и финансовых ресурсов. В

результате муниципальные власти вынуждены работать в режиме

«пожарников», т.е. все время решают острые проблемы, что в целом

приводит к тому, что возникают новые точки напряжения;

2. деятельность промышленно-финансовых групп на территории

муниципального образования, заинтересованных в подчинении местных

экономических ресурсов своим корпоративным интересам и

безразличных к вопросам развития территории. Следствием этого

зачастую является спад производства или даже банкротство

градообразующих предприятий со всеми вытекающими последствиями

для муниципального образования;

3. несовершенство системы взаимоотношений органов МСУ с органами

государственной власти субъектов РФ в первую очередь в вопросах

разграничения финансов.

Указанные причины влияют на то, что управленческие кадры

муниципального образования в большей степени работают в режиме

мобилизационной экономики, т.е. решают тактические задачи, не ставя

стратегических.

Стратегия отвечает на вопрос: «Что делать?», при понимании того, зачем

это делать. Тактика отвечает на вопрос: «Как это сделать?».

При стратегическом управлении дается ответ на вопрос о том, каким

способом можно строить прогнозы, как соотносить желаемое будущее

состояние с сегодняшней ситуацией, как разработать планы и достигать

поставленных целей.

Стратегический подход к муниципальному управлению означает

взаимоувязанное управление состоянием и управление изменением, т.е.

развитием.

Сущность стратегического подхода к муниципальному управлению

составляет переход от приоритета краткосрочных целей к приоритету

долгосрочных целей. От ориентации к текущим задачам к ориентации на

решение перспективных проблем.

Алгоритм стратегического управления предполагает наличие

компонентов:

1. принята идеология (философия) стратегического управления. Часто

под это преобразовывается организационная структур управления;

2. создана концепция перспективного развития и как следствие

распределены роли и функции между органами и уровнями управления

развитием;

3. определены долгосрочные цели и ориентиры развития, для этого

разработано методическое и информационное обеспечение;

4. определены этапы и способы достижения стратегических целей, для

этого созданы специальные органы и структуры по координации и

контролю за реализацией стратегии развития;

5. подобран, обучен и эффективно расставлен персонал управления

развитием.

Таким образом, стратегическое управление как понятие является

значительно более широким, чем понятие стратегическое планирование,

второе является лишь одной из составных частей первого.

Схема стратегического управления муниципальной деятельностью

может быть представлена в виде четырех блоков:

1. блок целеобразования и целеполагания – это выработка общей

стратегии развития муниципального образования и разработка на ее

основе частных муниципальных политик, программ и проектов. Иногда

говорят, что целеполагание есть опережение реальности, выход за ее

рамки, за ее будущее;

2. блок нормативно-правового проектирования – это формирование

системы нормативно-правовых актов (постановлений, распоряжений,

регламентов, процедур, инструкций и т.д.), социальных гарантий и норм

их реализации. Любые замыслы и программы, не доведенные до уровня

обязательных для исполнения нормативно-правовых актов, неизбежно

погибают;

3. блок организационного проектирования – это формирование системы

органов управления или организационных структур стратегического

блока, за которыми закрепляется определенный набор задач и функций.

Без наличия таких структур реализации стратегических задач будут

невозможны;

4. планирование – это разработка плана действий по достижению

стратегических целей развития муниципального образования, в котором

должны быть обеспечены увязка деятельности всех организационных

структур во времени и их использование, направленное на эффективную

деятельность по приращению экономических, человеческих и иных

ресурсов территории.

Основная проблема заключается в сложности достижения баланса между

указанными блоками и синхронизацией. Наиболее характерной ошибкой

является разрыв между смыслом и содержанием стратегического управления,

т.е. блок целеполагания и организационного проектирования.

Зачастую на практике получается так, как только возникает новая

функция или новая задача, так появляется новое рабочее место или

структурное подразделение. Хотя зачастую более эффективное решение

состоит в изменении приоритетов в работе действующих структур,

функциональных связей, повышение квалификации работников, т.е. создание

нового ресурса за счет чисто организационных изменений.

Стратегический подход медленно внедряется в практику

муниципального образования, т.к. он требует кардинального пересмотра всей

сложившейся технологии управления, практически принятие решений и

распределение ресурсов.

В отдельных сферах управления этот пересмотр означает следующее:

1. в сфере взаимодействия власти и населения должен быть

осуществлен переход:

 от жесткой административной иерархии к равноправию и

сотрудничеству;

 от опоры на административные (т.е. принудительные) рычаги

власти к опоре на авторитет и влияние власти;

 от подчинения к пониманию;

 от пассивного к активному участию населения в решении местных

вопросов;

 от закрытого к открытому характеру деятельности местных органов

власти;

 от социально-корпоративного к нормативно-правовому характеру

принятия решений. Социально-корпоративный лидер и его команда

действуют на основе собственных представлений и интересов, а

нормативно-правовой – когда имеются четкие регламенты и

процедуры;

2. в сфере использования ресурсов происходит переход:

 от акцента на распределение имеющихся материальных,

финансовых и других ресурсов к акценту на приращение этих

ресурсов на основе стратегического планирования и управления;

 от мобилизационного использования ресурсов, т.е. сегодня и на

неотложные нужды к плановому типу приращения и использования

ресурсов;

3. в сфере планирования осуществляется переход от акцента на

принятие оперативных, т.е. ситуативных решений к перспективному

планированию, опирающемуся на поддержку населения;

4. в сфере организации структуры управления осуществляется переход:

 от раздельного решения вопросов функционирования и вопросов

развития к совместному согласованному их решению;

 от ведомственного к программно-функциональному типу структуры

управления.

Разделение планирования на текущее и стратегическое одна из

возможных особенностей современной теории управления. В отличие от

текущего стратегическое планирование предполагает учет влияния внешней

среды на современное и будущее состояние муниципального образования,

его сильных и слабых сторон и активное использование этой информации

для определения стратегии развития. Недоучет стратегических факторов

может привести к серьезным последствиям для муниципального

образования, особенно если требуется структурная перестройка экономики

территории. Такая необходимость может возникнуть, например, в связи с

исчерпанием запасов полезных ископаемых, снижением потребности в

продукции, например, градообразовательного предприятия, сокращение

государственных заказов и т.д. Следствием таких событий является массовая

безработица в муниципальном образовании, снижение жизненного уровня,

рост социальной напряженности.

Поэтому одна из важнейших задач стратегического планирования

является предвидение грядущих перемен и своевременное принятие

необходимых упреждающих решений.

Практика показывает, что наиболее эффективно это можно сделать на

основе разработки двух прогнозных документов на муниципальном уровне:

1. концепция социально-экономического развития;

2. разработанная на основе концепции социально-экономического

развития комплексная программа социально-экономического развития

муниципального образования.

может быть разработан и одни обобщающий документ, т.е. концепция

социально-экономического развития и план.

В зависимости от стоящих задач концепции и стратегические планы

бывают: среднесрочные (3 – 4 года) и долгосрочные (10 – 15 лет). Чем

глубже характер предстоящих перемен, тем на больший срок

разрабатываются стратегические планы.

Структура концепции социально-экономического развития

муниципального образования включает в себя, как правило, разделы:

1. стартовые условия и оценка исходной социально-экономической

ситуации;

2. стратегические цели и приоритеты социально-экономического

развития;

3. основные направления реализации стратегических целей;

4. подпрограммы;

5. механизмы реализации.

Для перечисленных разделов характерно содержание: для стартовых

условий и оценки исходной социально-экономической ситуации, прежде

всего, анализируется имеющаяся информация о социально-экономической

ситуации и концепции развития страны и региона без чего разработка

реального стратегического развития отдельного муниципального

образования невозможна. Затем рассматриваются роль и место данного

муниципального образования в стране и регионе, особенности его социально-

экономического положения, предпосылке и условия развития.

По стратегическим целям и приоритетам социально-экономического

развития рассматривается стратегический выбор муниципального

образования. В принципе здесь существуют две крайние позиции:

1. сохранение существующего направления развития (инерционная

стратегия);

2. полная смена приоритетов и структурная перестройка экономики

муниципального образования (инновационная стратегия).

В действительности на практике встречается сочетание этих двух

стратегий. Между ними лежит определенное число других видов стратегий,

которые можно разделить на четыре основные группы:

1. корпоративные (Портфельные);

2. глобальные;

3. базовые;

4. функциональные.

Корпоративные (портфельные) стратегии управления экономикой

включают два подвида:

1. стратегия вертикальной интеграции предполагает объединение с

поставщиками и (или) потребителями товаров, работ, услуг. Для

местных администраций это означает более тесное сотрудничество с

вышестоящими и нижестоящими уровнями управления;

2. стратегия кластерного управления основана на идеи формирования и

поддержания связанных групп, т.е. кластеров. Это могут быть

конкурентные предприятия или целые отрасли. На муниципальном

уровне это означает налаживание крепких горизонтальных и

вертикальных связей межмуниципального сотрудничества.

Глобальные стратегии управления экономикой муниципального

образования можно представить в виде трех стратегий:

1. стратегия диверсификации предполагает включение новых сфер

бизнеса по средствам приобретения существующих или создания новых

видов производства и услуг. Стратегия диверсификации означает также

оказание поддержки выхода на международные рынки местных

предприятий и вхождение администрации в различные муниципальные

советы и союзы;

2. ликвидация откачки капитала применяется тогда, когда сфера бизнеса

перестает приносить требуемую прибыль и единственным решением

становится прекращение его деятельности. Это может быть

осуществлено путем банкротства, продажи, ликвидации неэффективных

местных предприятий;

3. стратегия реструктуризации применяется при отсутствии хороших

долгосрочных перспектив, предполагает минимизацию затрат, введение

режима экономии во всех сферах и изменение курса, т.е. занятие

позиции в новых перспективных областях.

Базовые:

1. стратегии минимизации издержек применяются местной

администрацией при экономическом регулировании местной

промышленности. Стратегия минимизации издержек предполагает

установление оптимального значения объема производства,

продвижения и сбыта продукции и услуг;

2. дифференциация экономики муниципального образования

предполагает производство обширной номенклатуры товаров одного

функционального назначения и позволяет обслуживать большее число

потребителей с разными потребностями;

3. стратегия фокусирования означает обслуживание узкого сегмента

потребителей, имеющих особые потребности. Местная администрация,

проводя постоянный мониторинг и владея маркетинговой информацией,

может прогнозировать развитие или банкротство местных предприятий.

Функциональные (оперативные) стратегии могут быть разделены:

1. наступательные стратегии – это совокупность мероприятий по

удержанию и приобретению конкретных преимуществ муниципального

образования;

2. оборонительные стратегии – это укрепление конкурентных позиций

муниципального образования и подготовка серьезных ответных мер для

наступающего конкурента;

3. стратегия лидера. Цель: приобрести статус доминантного лидера;

4. стратегия слабых муниципальных образования, находящихся в

кризисе – это оборонительные действия, агрессивная защита, глобальная

экономия, немедленный выход из бизнеса вплоть до досрочных выборов

в муниципальном образовании.

С учетом вышеназванные стратегии должны быть определены и

основные цели, задачи перспективного развития. они должны иметь

вариантный характер. Чаще всего рассматриваются три сценария:

оптимистический, пессимистический и средний. Выбор стратегии самый

ответственный момент в разработке концепции и стратегического плана, так

как он предопределяет все остальные решения.

Основные направления реализации стратегических целей включают

подразделы:

1. развитие и структурная перестройка промышленного потенциала

территории;

2. формирование и развитие элементов инфраструктуры рыночной

экономики;

3. социальная политика;

4. экологическая политика;

5. развитие инженерной инфраструктуры и всех отраслей городского

хозяйства;

6. развитие человеческого потенциала территории;

7. совершенствование организации и деятельности муниципальной

власти.

Подпрограммы. В составе стратегического плана могут быть выделены

подпрограммы или целевые программы по отдельным проблемам, например,

жилье, социальная защита.

На основе общей концепции развития органы МСУ принимают ряд

других программных документов, например, программы приватизации,

концепции генеральных планов, планы планировки и застройки населенных

пунктов и другие.

Механизм реализации концепции социально-экономического развития.

должны быть рассмотрены:

1. механизмы государственной и муниципальной поддержки

выполнения намеченной стратегии, в том числе нормативно-правовой;

2. источники, финансовые механизмы реализации намеченной

стратегии. Здесь следует оценить сводный баланс финансовых ресурсов

территории, рассмотреть варианты финансирования предстоящих

расходов, включая самофинансирование, внутренние и внешние

инвестиции, привлечение средств вышестоящих бюджетов, средств

населения, займы, кредиты и т.д.;

3. механизм усовершенствования системы муниципального управления,

включая, в том числе привлечение граждан к принятию управленческих

решений, развитие информационных технологий управления,

переподготовка муниципальных кадров и т.д.

Разработка концепции и стратегического плана социально-

экономического развития муниципального образования это сложная задача.

Она может быть представлена этапами:

1. организационно-подготовительный включает в себя разработку и

утверждение структуры документа; подготовку необходимых

методических материалов; определение состава исполнителей и

распределение обязанностей по разработке проекта концепции;

формирование соответствующей рабочей группы и при необходимости

проведение обучения работников; формирование информационной базы,

необходимой для разработки концепции; составление графика

разработки концепции; выделение денежных средств для привлечения

специалистов к разработке, экспертизе проектных материалов;

2. формирование и анализ информационной базы включает сбор,

систематизацию и анализ данных, составляющих информационную базу