Видяпина. Региональная экономика

Подождите немного. Документ загружается.

машин и оборудования почти в три раза), инвестиции в 1999 г. снизились до

рекордно низкого уровня — 9% от ВВП при норме для стабильной экономики в

23—25%.

Трудно надеяться на многочисленность и мощность зарубежных инвесторов.

Они, однако, могут рискнуть вложить средства в «территориальные точки роста»,

где имеются инновационно-технологические возможности.

Опыт реализации этих возможностей показывает, что в одних случаях

осуществляется стратегия преследования, т.е. освоение конкурентоспособной

продукции и укрепление своих позиций на соответствующих рынках за счет

имеющихся ресурсов, в том числе инновационного и интеллектуального

потенциала региона. Может быть осуществлена и стратегия передовых рубежей,

когда ориентируется на использование достижений научно-технического про-

гресса (НТП) для создания новых продуктов и технологий, формирования

спроса, новых рынков и т.п.

В тех случаях, когда есть в достатке природные ресурсы, можно

осуществлять стратегию их освоения и экспорта, привлечения инвестиций,

использования доходов для социальных нужд региона и развития производств,

проектирования на локальный рынок.

На сочетание таких стратегий ориентированы многие субъекты РФ, в том

числе Москва и Московская область, Санкт-Петербург и Ленинградская

область, Нижегородская, Самарская, Пермская, Омская, Новосибирская и

другие области.

Стратегия устойчивого развития городов и населенных пунктов.

Программа действий — это «Повестка дня на XXI век». Она была принята

Международной конференцией ООН по окружающей среде и развитию

производительных сил, стимулировала поиски применения этой глобальной

задачи к различным сферам жизни и деятельности, в том числе по населенным

пунктам, обустройству территории и т.д.

В Градостроительной хартии СНГ сформулированы принципы устойчивого

развития населенных пунктов:

• суверенность и демократичность, сбалансированность социального,

экономического и экологического развития общества, гуманности среды

обитания;

• достаточность, определяющая необходимость перехода общества от

избыточного потребления к рациональному использованию природных и

других видов ресурсов исходя из минимального достаточного их

потребления и др.

Определены цели устойчивого развития населенных пунктов:

• улучшение условий жизни нынешнего поколения без ущерба для

будущих поколений;

• комплексное развитие и экологическая реконструкция городских,

сельских и других населенных пунктов, урбанизированных и

межселенных территорий государств;

• улучшение жилищной обеспеченности и условий проживания населения;

• совершенствование систем социальной инфраструктуры, включая

организацию современных мест отдыха и систем оздоровления

населения;

• формирование экологически безопасной производственной, транспортной

и инженерно-технической инфраструктур;

• сохранение и возрождение объектов историко-культурного наследия

каждого города и др.

Определены также основные элементы механизма управления переходом к

модели устойчивого развития населенных пунктов и обустройству территории:

1.Создание системы национальных и межгосударственных нормативно-

правовых документов, обеспечивающих регулирование градостроительной

деятельности, — на национальном, региональном и местном уровнях.

2.Совершенствование системы управления градостроительной

деятельностью.

3.Разработка и реализация программ и проектов по долгосрочному

планированию и прогнозированию развития населенных пунктов и

обустройству территории.

4.Создание системы информационного обеспечения градостроительной

деятельности.

5.Совершенствование системы подготовки и переподготовки

специалистов органов управления, научных, проектных и педагогических

кадров в области градостроительной деятельности.

Глава 2

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

УСТОЙЧИВОСТИ И УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ

ЭКОНОМИКИ РЕГИОНА

2. 1 . Сущность государственного

регулирования регионального развития

Особенности нашей страны (масштабность, региональное многообразие,

состояние переходной экономики и др.) требуют более активной по сравнению с

типичной мировой практикой деятельности государства по устранению

диспропорций в национальном экономическом пространстве, решению сложных

региональных проблем, созданию условий для устойчивого развития всех реги-

онов и страны в целом.

Переход России к новой политической и экономической системе потребовал

глубокого реформирования государственного регулирования регионального

развития. Главные направления реформирования определяются такими

переходными процессами, как замена административно-командного управления

рыночными механизмами, радикальное изменение структуры собственности и,

соответственно, распределение доходов, трансформация унитарного государства

в федеративное и расширение экономических прав регионов'.

Государственное регулирование регионального развития с помощью

экономического механизма осуществляется на различных

Гранберг А.Г. Основы региональной экономики: Учебник для студентов

вузов / Тасис, Госуниверситет, Высшая школа экономики. — М., 2 0 0 0 . - С .

421-422.

уровнях управления — федеральном, региональном, межрегиональном и

местном.

Федеральные органы прежде всего должны регулировать процессы

организации производства в экстремальных районах и в районах нового освоения;

реализацию крупных экологических и социальных программ; организацию

межрегиональных и межгосударственных экономических связей.

Региональные органы управления основное внимание должны уделять

использованию местных ресурсов, рационализации структуры хозяйств,

экологическим и социальным проблемам.

Специфика регионов предопределяет целесообразность использования в

каждом конкретном случае определенного набора экономических рычагов и

стимулов.

Успешное проведение экономических реформ требует всестороннего учета

региональной специфики в осуществлении основных направлений

общегосударственной политики.

В области финансовой и налоговой политики в связи с расширением

экономической самостоятельности субъектов Федерации следует повысить долю

бюджетов республик, краев, областей в общих бюджетных ресурсах.

Одновременно с этим необходимо обеспечить на всей территории России

функционирование единой налоговой системы с федеральными, местными и

муниципальными налогами, механизмом горизонтального и вертикального пе-

рераспределения доходов между регионами. Наличие многоканальной системы

определяется необходимостью иметь самостоятельные, устойчивые источники

доходов федерального бюджета для решения тех задач, которые в соответствии с

Федеративным договором отнесены к ведению федеральных органов власти.

Вместе с тем исходя из уровня экономического и социального развития,

безработицы, экологической обстановки в регионах возможна региональная

дифференциация ставок регулирующих налогов, оставляемых на местах.

Централизованные средства (субвенции) из федерального бюджета

предусматривается выделять регионам лишь на достижение таких целей, которые

невозможно решать за счет других источников финансирования (преодоление

последствий стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций, решение

критических социальных проблем), а также на реализацию государственных

региональных программ.

Основная цель регионального аспекта социальной политики — недопущение

в регионах острых социальных конфликтов, снятие напряженности в районах

повышенной социальной опасности.

К требующим повышенного внимания районам относятся районы нового

хозяйственного освоения с суровыми природными условиями,

старопромышленные районы со структурной безработицей и общей

экономической депрессивностью, аграрным перенаселением (Северный

Кавказ), территории с недостаточной финансово-экономической базой для

устойчивого социального развития (Забайкалье, Тыва, Калмыкия, Дагестан).

Особое внимание намечается уделять также социальному развитию районов

проживания малочисленных народов.

Основным источником финансирования региональных социальных программ

становятся бюджеты республик, краев, областей, местные бюджеты. В целях

поддержки малообеспеченных групп населения уже сформированы

Республиканский федеральный и территориальные фонды социальной поддержки

населения. Основными средствами реализации социальной политики будут

предоставление бюджетных и внебюджетных субсидий, установление более

высоких уровней заработной платы работникам бюджетных отраслей, доплат к

пенсиям, пособиям и т.п.

В области инвестиционной политики в условиях сокращения

государственных централизованных капитальных вложений главный упор должен

быть сделан на создание условий для привлечения частных и иностранных

инвестиций, средств акционерных компаний. Необходимо стимулировать

проекты, позволяющие рационализировать территориальную структуру

производства, способствующие повышению уровня комплексности хозяйства

региона и решению важнейших народно-хозяйственных задач.

В целях повышения инвестиционной активности в регионах

предусматриваются выплата инвестиционных премий за сооружение объектов,

гарантий на ссуду, помощь в приобретении земель под строительные площадки,

предоставление льготных кредитов на инвестирование, создание

территориальных и межпроизводственных консорциумов, акционерных обществ

для завершения ранее начатого строительства объектов, в которых заинтересова-

ны территории.

Методом стимулирования экономики в условиях экономического кризиса,

способствующим оживлению темпов роста производства, а также осуществлению

структурной перестройки, будет использование инвестиционного налогового

кредита для поощрения капиталовложений в слабые районы и прогрессивные

отрасли, требующие новых инвестиций.

Большое значение придается налоговым и амортизационным льготам в

целях стимулирования структурной перестройки экономики регионов.

Регаональньгй аспект имеет важное значение для реформирования

внешнеэкономической деятельности. В настоящее время под давлением

руководства отдельных республик и областей правительство

предоставляет соответствующим местным администрациям ряд льгот и

особых прав по квотированию экспорта товаров, уплате экспортных

пошлин, обязательной продаже экспортерами части валютной выручки

органам исполнительной власти. В результате этой малоупорядоченной

деятельности существенно увеличивается несбалансированность

бюджета, осложняется общероссийское регулирование

внешнеэкономической деятельности. Поэтому необходимо пересмотреть

условия деятельности регионов на внешнем рынке, создав примерно

равные возможности для всех регионов. Это не ущемляет права

субъектов Федерации в самостоятельном осуществлении

внешнеэкономической деятельности, а обеспечивает экономическую

безопасность России. Исключением должны быть главным образом

создаваемые свободные экономические зоны.

Учитывая, что влияние регионального фактора будет усиливаться,

уже сейчас необходимо принять специальные законодательные или

нормативные акты, в которых следует установить единые правила

предоставления в исключительных случаях льгот и преимуществ

отдельным регионам в сфере внешнеэкономической деятельности.

Проекты этих актов следует обсудить как законодательным органам, так

и федеральным и местным органам исполнительной власти. Важное

значение также придается разработке взаимоувязанных программ

развития экспортных возможностей регионов России, их интеграции в

общенациональной программе развития внешнеэкономической

деятельности.

Социально-экономические особенности регионов не только требуют

разработки регионально дифференцированных мер реализации

экономических реформ, но и обусловливают минимальные требования к

централизации ресурсов на федеральном уровне и их межрегиональному

перераспределению. Это одно из важнейших условий стабильности,

надежности социально-экономической и политической систем

Российской Федерации. Необходимость государственной поддержки

кризисных и слабо-освоенных регионов, а также обеспечения

межрегиональных коммуникаций предопределяет довольно

значительный объем централизованных инвестиций. Поддержание

минимального уровня жизни населения во всех регионах (даже

независимо от их экономического положения) требует аккумулирования

и межрегионального перераспределения бюджетных средств и соответству-

ющего формирования федеральной налоговой системы.

На современном этапе экономического развития рыночные структуры в

регионах в основном сформированы и функционируют. К их числу относятся

налоговая, банковская, складская и торгово-сбытовая, служба занятости и др.

Однако они пока еще не в полной мере отвечают рыночным требованиям,

поэтому в настоящее время стоит задача дальнейшего их совершенствования.

В условиях углубления экономической реформы важнейшими проблемами

являются формирование рынка труда и регулирование процессов занятости.

Государственное регулирование устойчивости и устойчивого развития

экономики регионов осуществляется посредством различных методов,

содержание которых зависит от производственной базы территориальных

образований, общественно-экономических отношений, специфики решаемых

проблем и т.п. Намечаемые и проводимые мероприятия можно классифицировать

по разным признакам:

• административные и экономические;

• прямого и косвенного воздействия;

• используемые в стационарных условиях развития и в периоды кризисов, а

также для целей текущих и долгосрочных;

• кадровой и научно-аналитической поддержки;

• проводимые преимущественно на федеральном уровне, а также

регионами и местными властями и т.д.

Однако в системе территориального менеджмента эти признаки специально

еще не выделены, что не позволяет целенаправленно и эффективно влиять на

устойчивость. В многочисленных документах — федеральных и особенно

региональных — проблема устойчивости традиционно сводится к достижению

определенных параметров развития промышленности, сельского хозяйства и дру-

гих отраслей.

Нестабильность в стране и регионах стимулировала разработку

относительно частных проблем: бюджета и бюджетных отношений,

антикризисного регулирования хозяйственной деятельности, снабжения

населения городов и районов продовольствием и промышленными товарами и

т.п. Это породило новые противоречия, в том числе между сиюминутной

ориентацией управленческих концепций и соответствующими решениями и

инерционностью территориальных социально-экономических систем, задачами

развития на средне- и долгосрочную перспективу.

Государственное регулирование осуществляется в той или иной мере

постоянно, однако методы, цели и приоритеты являются конкретно-

историческими. Все их рассмотреть невозможно.

Перечислим некоторые направления государственного регулирования,

которые стали активно осуществляться в последнее время:

• совокупность мер законодательного, исполнительного и

контролирующего характера, которые осуществляются правомочными на

то учреждениями, общественными организациями в целях адаптации

социальных и экономических структур и процессов к условиям,

порожденным рыночными отношениями;

• корректировка, дополнение действий объективных экономических

законов, закономерностей и тенденций. Это нормальная реакция

самозащиты рыночного типа организации государства от свойственных ее

механизмам недостатков, чем и определяется необходимость проведения

соответствующих акций регулирования;

• госрегулирование при наличии определенного уровня экономического

развития, концентрации производства и капитала, их пространственной

дифференциации

;

• государственное регулирование в «узком» (дотации, финансирование,

закупки, госзаказы и т.п.) и «широком» смысле (создание общих

экономических и других предпосылок и условий для эффективного

действия в регионах рыночных механизмов хозяйствования, для выбора

хозяйственными и инфраструктурными институтами наилучших способов

своей деятельности с ориентацией на общенациональные цели и задачи);

• поиск компромисса между многочисленными и разнообразными, подчас

разнонаправленными интересами.

В госаппарате, в том числе в органах регионального управления и

структурах местной власти, с трудом осознается необходимость решительного

перехода от прямого управления к регулированию. В ряде случаев отмечается

неумение использовать апробированные методы, побуждать субъекты экономики

на основе соответствующей материальной и иной мотивации действовать в целях

достижения желаемых общественно значимых целей.

Для РФ это особенно характерно, так как 10 крупнейших регионов (из 89)

производят 44% ВВП страны. На 17 регионов, включая первую десятку,

приходится 58% ВВП. См.: Финансовые известия. — № 5 7 . - 5 августа —

1997.

Вместе с тем обнадеживающими являются участившиеся постановки

таких задач в правительственных документах России, а также меры субъектов

Федерации.

В частности, в Ханты-Мансийском автономном округе, где интенсивно

используются ресурсы углеводородного сырья, в 1995 г. был принят Закон «О

региональном государственном фонде поколений Ханты-Мансийского

автономного округа». Основное его предназначение — обеспечить

материальную основу существования и развития округа в перспективе (2005—

2019 гг.). Активы фонда имеют характер возобновляемых и наращиваемых

материальных и финансовых ресурсов, дополняющих и постепенно

заменяющих доходы от эксплуатации невозобновляемых ресурсов. Это должно

позволить исключить в перспективе одностороннюю сырьевую зависимость

региона, создать гарантии обеспечения уровня жизни и занятости его

населения, несмотря на снижение добычи нефти и газа в результате

истощения природных ресурсов.

В регионах Северо-Востока страны также предпринимаются различного

рода попытки обеспечить текущие и перспективные потребности.

Фундаментальное значение для развития практики госрегулирования имеет

перераспределение значительной части валового внутреннего продукта (ВВП)

через бюджетную систему и соответствующие фонды. Послевоенный период

современной истории характеризуется возрастанием доли государственных

расходов в общем объеме ВВП. Если в 1960-е гг. средняя доля таких расходов по

всей группе наиболее развитых западных государств составляла около 28% ВВП,

то к началу 1980-х гг. она уже приближалась к 43%. В середине 1990-х гг. в

развитых странах она составляла от 35—40% (Япония и США) до 50% (Германия,

Канада и др.) и более 60% (Швеция). В связи с этим отечественные экономисты

подчеркивают, что на Западе «государственная машина» не просто превратилась

в мощный фактор экономического роста, а стала залогом стабильности и

устойчивости всего общественного развития

Такие утверждения, на наш взгляд, нельзя абсолютизировать. Дело в том, что

в истории можно выделить немало периодов, различающихся по соотношению

рыночных и нерыночных механизмов регулирования и саморегулирования, —

например, относительная либерализация в США в периоды правления Р. Рейгана

сменилась затем более жестким государственным воздействием.

Советская Россия. — 3 сентября. — 1998. 52

В России на современном этапе можно выделить следующие позиции,

влияющие на регулирование и саморегулирование регионального развития.

• конкретно-исторический характер оптимизации рыночного и нерыночного

механизмов;

• характер решаемых проблем; коренной при этом была и остается задача

максимизации экономической и социальной эффективности

территориальной организации общества;

• тенденция к уменьшению пределов отклонений маятника

«госрегулирование — рыночное саморегулирование»;

• появление в перспективе более действенных механизмов, порожденных

интернационализацией экономики.

В РФ совокупные государственные расходы составляют около половины

ВВП, что свидетельствует о потенциальных возможностях эффективного

регулирования экономики, — во всяком случае, не менее результативного, чем в

других странах мира. Для этого, однако, необходимо решить две крупные задачи:

1) существенно увеличить объемы ВВП, обеспечив его прирост ежегодно

минимум на 6—8%; 2) усовершенствовать механизм перераспределения ВВП

таким образом, чтобы оно осуществлялось в интересах большинства населения, а

в сфере экономики учитывались перспективные производства, выполняющие

прорывные функции.

Представления о целях и приоритетах стратегии устойчивого развития

экономики регионов, средствах их осуществления формируются сложно и

противоречиво. Как уже отмечалось, теоретико-познавательная причина этого

заключается в том, что феномен устойчивости зафиксирован пока в абстрактных

формах, раскрыть его на данных региональной статистики еще предстоит.

Существующие же воззрения и концепции страдают, на наш взгляд,

односторонностью, характерны более для административно-хозяйственной

системы, ориентированы в основном на непосредственную финансовую помощь

регионам, а не на устойчивое развитие и саморазвитие их экономики в течение

продолжительного времени и т.д.

Все это обусловило поиски новых форм государственного участия в

разрешении проблем устойчивости и устойчивого развития. Это позволяет

сделать вывод, что период, когда отношения федерального Центра и субъектов

Федерации строились в основном на заключении между собой разнообразных

договоров и распределении бюджетных средств, завершается.

В результате субъекты Федерации, исходя из возможностей, выстраивали

свои модели взаимоотношений с Центром и стремились закрепить их в

двусторонних соглашениях и других документах. К 1998 г. это было сделано

почти половиной субъектов РФ.

Данная практика во многом основана на личных контактах руководителей

регионов с федеральными органами, что ненадежно, так как в этом случае

решение жизненно важных проблем зависит от субъективных факторов.

Стремление к рациональному распределению бюджетных средств между

Центром, регионами и структурами местного самоуправления оказало

положительное влияние на ситуацию в стране, как и принятие всевозможных

президентских, федеральных, федерально-региональных программ —

стабилизационных, устойчивого развития, антикризисных и др. Это

свидетельствовало об озабоченности властных структур проблемами

упорядочения экономических и других процессов в Центре и на местах.

Однако очевидны и недостатки этой практики:

• разделение регионов на доноров, нуждающихся и особо нуждающихся

имело своим следствием усиление поисков доказательств своей нужды, а

не способов стабилизации и развития силами самих регионов;

• чрезмерный перепад в трансфертах объективно не укрепляет Федерацию;

• помощь регионам не всегда способствовала получению устойчивых

результатов; основная часть ресурсов уходит на текущее потребление;

• помощь регионам осуществлялась при отсутствии норм эффективности ее

использования;

• практически не наблюдалась взаимосвязь бюджетных трансфертов с

динамикой уровня жизни населения.

Еще большие деформации — субъективизм, нерациональное использование

средств, злоупотребление и т.п. — наблюдались в отношениях субъектов

Федерации с местной властью городов и районов.

Всеобщий недостаток заключается также в том, что значительная часть

финансовых потоков, в том числе и бюджетных, оказалась вне контроля

государства и его институтов.

Главное, однако, состоит в том, что ресурсов недостаточно, их

распределение не используется в качестве специфического рычага

стимулирования экономики регионов.

В предстоящее время финансовую помощь регионам предполагается

осуществлять посредством специальных фондов.

Фонд регионального развития в перспективе будет представлять

территориальный разрез инвестиционной части федерального бюджета и

ориентироваться на поддержку инвестиций производственного предназначения.

Фонд развития региональных финансов предусматривается создать за счет

ресурсов международных экономических структур (банков, фондов и т.п.) и

использовать преимущественно в регионах, выдерживающих стандарты реформ и

выполняющих функции своего рода «точек роста».

Существующий федеральный фонд финансовой поддержки регионов

целесообразно использовать в качестве инструмента выравнивания

среднедушевых показателей исходя из минимальных государственных

социальных стандартов.

Основные меры государственного регулирования устойчивости экономики

регионов в ближайшей перспективе должны заключаться в следующем.

На федеральном уровне необходимо уточнить Концепцию перехода

Российской Федерации к устойчивому развитию, в частности выделить

положение об особой роли устойчивого развития экономики российских

регионов, в том числе экономических районов, — для преодоления системного

кризиса.

При этом необходимо наполнить категории устойчивости и устойчивого

развития социально-экономическим содержанием, преодолеть неразбериху в

использовании терминов в принимаемых документах.

Например, концепция развития Московской области на 1997— 2005 гг.

предусматривает перевод региона на траекторию устойчивости

Целесообразно также внести соответствующие поправки в Федеральный

закон «О государственном прогнозировании и программах социально-

экономического развития Российской Федерации» от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ,

указав на необходимость прогнозирования устойчивости и устойчивого развития

регионов на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы.

Соответствующие изменения следует внести и в статистическую базу

территориального управления. В системе региональной статистики имеется 30

разделов и используется около 600 показа-

Подмосковные известия. — 20 февраля. — 1997.

телей. Проблема их агрегации не разрешена, что существенно затрудняет их

использование и в Центре, и на местах.

Московская область, например, в июле 1998 г. по трем показателям

занимала 1-е место в РФ, по трем — 2-е, по двум — 4-е, по одному — была на 1

1, 17,19, 26, 30, 79, и 82-м местах среди 89 субъектов Федерации. Причем в

данной области проживают около 6 млн человек, что еще более ставит под

сомнение корректность выводов о ситуации в ней, которые можно сделать

исходя из имеющихся статистических материалов.

Государственная статистика не позволяет достоверно оценить меру

устойчивости и устойчивого развития регионов и страны в целом. Ориентировка

на среднероссийские, среднерегиональные и другие данные становится все менее

полезной: используя эти данные, можно утратить ориентиры и принять

ошибочные решения. По имеющимся оценкам, статистическая информация лишь

на

/з содержит данные, необходимые, например, для прогнозирования.

Практическому выполнению этой ключевой функции препятствует дефицит

показателей, который достигает 40%.

Считаем правомерной точку зрения специалистов — разработчиков систем

мониторинга социально-экономического развития Московской области о том, что

совершенно не оправданы разрыв вертикали сбора и обработки информации в

стране и ликвидация структур статистической службы в муниципальных

образованиях, ибо именно на их территориях происходят все основные социаль-

но-экономические процессы и закладываются основы устойчивого (или

неустойчивого) развития. Разрушение единого статистического пространства

следует квалифицировать как фактор утраты контроля над ситуацией, ослабление

власти и управления. Выборочное обследование, которое практикуется вместо

100%-го охвата источников информации, не меняет сути дела.

Статистика же по этой причине еще более страдает от субъективизма,

односторонности и утрачивает свое предназначение базы для принятия решений

в условиях усиливающейся неопределенности. По оценкам специалистов, лишь

60% данных, получаемых по технологиям современной статистической системы,

можно считать достаточно надежными.

Причины этого различны:

• возникновение и усиление информационных барьеров в деятельности

экономических структур разных форм собственности, государственной и

местной власти, общественных, политических и других организаций;

• нарушение принципа государственного централизма в сфере и обработке

информации;

• монополизация права собственности на информацию;

• высокая стоимость организации территориальных, отраслевых и

проблемно ориентированных баз данных.

Возрастающая потребность практиков в данных, характеризующих

социально-экономические процессы, обусловила выполнение других

статистических и аналитических работ.

Данные Мониторинга социально-экономического положения семей и других

подобных работ, например, гораздо более информативны и удобны для

регулирования устойчивости в регионах.

Этот опыт Министерства социальной защиты Российской Федерации и

соответствующих служб Госкомстата целесообразно расширить, организовав