Вестник Института экономики РАН 2011 №03

Подождите немного. Документ загружается.

381

ем и региональными особенностями. На основе генерально-

го документа (он может называться по-разному, например,

Законом о территориальном планировании, как это принято

сейчас в Германии) разрабатывается закон о территориаль-

ном планировании регионов.

2. Во Франции, Италии, Испании территориальное пла-

нирование составляет часть экономического планирования,

а сам процесс интегрирован с хозяйственной деятельностью.

На основе базового документа разрабатываются схемы

территориального планирования регионов.

3. В Великобритании, Швеции, Финляндии до настояще-

го времени территориальное и экономическое планирование

развивалось параллельно, и территориальное планирование

сосредоточено, главным образом, на проблемах отдельных

регионов. На основе базового документа (Законодательного

акта о местном самоуправлении в Великобритании) разраба-

тываются Стратегия поддержки населения и долгосрочные

планы развития муниципалитетов.

4. В США, Канаде не существует общегосударственной

системы территориального планирования и вопросы органи-

зации территории решаются в составе программ и проектов

самого различного назначения, инициируемых в связи с наме-

чающимися крупными региональными преобразованиями.

На уровне каждого региона создается Федеральная програм-

ма регионального развития.

Создание механизма реорганизации территорий невоз-

можно без государственного контроля и управления. Здесь

можно выделить два основных направления управления тер-

риториальным развитием и градостроительством на госу-

дарственном уровне:

выделение территориального планирования на обще-

государственном уровне (отдельно для каждой стра-

ны Европы, в которой существует институт управления

территориальным развитием и градостроительством);

отсутствие выделения территориального планирования

на общегосударственном уровне (США, Канада).

МЕЖРЕГИОНАЛЬНОЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО

382

Таким образом, логично выделить европейскую и амери-

канскую модели управления территориальным развитием и

градостроительством на государственном уровне.

Выделение и анализ моделей управления территори-

альным развитием и градостроительством позволяют выя-

вить основные особенности и принципы регулирования всех

процессов территориального развития и градостроительства

государством в разных странах, что позволяет определить их

основные закономерности. Реорганизация территорий явля-

ется одним из основных процессов, который подчиняется

общим закономерностям и особенностям каждой выделен-

ной модели управления.

В европейской модели выделяется три подуровня: немец-

кая, французская и английская модель управления террито-

риальным развитием и градостроительством, которые объе-

динены тем, что территориальное и экономическое плани-

рование в странах с такими моделями развиваются парал-

лельно, и территориальное планирование сосредоточено глав-

ным образом на проблемах отдельных регионов, а контроль

за территориальным планированием выполняется государ-

ственными региональными программами территориально-

го развития и стратегиями социально-экономического раз-

вития. В английской модели на муниципальном уровне нахо-

дится больше полномочий, касающихся территориально-

го развития и градостроительства, в немецкой и француз-

ской – меньше. Во всех трех моделях особое место в террито-

риальном планировании занимает реорганизация производ-

ственных зон. Особенно это касается крупных старопромыш-

ленных городов.

Три выделенные европейские модели и американскую

можно считать основополагающими, каждая из них встреча-

ется в разных странах мира, где территориальное планирова-

ние существует, но с учетом местной специфики.

Более подробный анализ каждой модели приведен далее.

1.1 Немецкая модель управления градостроительством

на государственном уровне – контроль за реорганизацией

383

производственных территорий сосредоточен, в основном,

на федеральном и региональном уровнях.

В Германии растущий и конфликтный спрос на исполь-

зование земель привел к повышению эффективности управ-

ления территориальным развитием. Наряду с Конституцией

основными документами, в которых установлена система

планирования (зонирования) территориального развития и

регулирования развития поселений, являются Гражданский

кодекс, Строительный кодекс, Федеральный закон о террито-

риальном планировании

Процессы реорганизации производственных террито-

рий контролируются Законом о территориальном плани-

ровании и взаимосвязаны с процессами планирования основ-

ных секторов экономики, социальной сферы и состояния

окружающей природной среды.

1.2 Французская модель управления градостроитель-

ством на государственном уровне – контроль за реорга-

низацией производственных территорий сосредоточен, в

основном, на региональном и местном уровнях.

Во Франции не существует строго регламентирован-

ных правил по проведению работ по планированию терри-

тории регионов (методических указаний, инструкций и т.д.).

Основным законодательным источником является действу-

ющая Конституция Франции от 1958 г. (с дополнениями и

поправками).

С 2000 г. основными документами в сфере градостроитель-

ства и благоустройства территории являются схема территори-

ального соответствия (schema de coherence territoriale, SCoT),

местный градостроительный план (plan local d'urbanisme,

PLU), карта муниципального образования (carte communale)

В отличие от многих западных стран, во Франции не

существует накладывающихся друг на друга проектов терри-

2. Беляев В.Л. Урбанистические задачи мегаполисов //Архитектура и строительство Москвы.

М., 2006. № 4.

3. Микель П. Новая градостроительная политика Франции //Управление развитием территории.

2007. № 3. http://www.gisa.ru/40855.html.

МЕЖРЕГИОНАЛЬНОЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО

384

ториального планирования различных уровней - регионы и

департаменты не имеют функций планирования землеполь-

зования. Эти функции могут выполняться только коммунами

и межкоммунными объединениями через разработку гене-

ральных схем

Процессы реорганизации производственных зон во

Франции взаимосвязаны с процессами планирования основ-

ных секторов экономики, социальной сферы и состояния

окружающей природной среды и регулируются законом

«О территориальной направленности».

1.3. Английская модель управления градостроитель-

ством на государственном уровне – контроль за реор-

ганизацией производственных территорий сосредоточен,

в основном, на местном уровне.

Процесс регионального стратегического планирования в

Великобритании является обязательным с 1999 г., когда был

принят Акт о местном самоуправлении. В Великобритании

стратегические планы развития региона разрабатываются на

двух уровнях: на уровне региона (графства) и на муниципаль-

ном (районы, города).

Набор разрабатываемых планов, соответственно, тоже

разный. Если на уровне региона разрабатываются такие

общие стратегии, как Стратегия поддержки населения,

План утилизации отходов, План использования минерально-

сырьевых ресурсов и т.д., то на муниципальном уровне разра-

батываются долгосрочные планы развития муниципалитетов.

Муниципалитеты сами должны разрабатывать очень большое

количество планов и стратегий, которые в целом образуют

продуманную и сбалансированную систему (об этом – чуть

ниже), число этих стратегий значительно больше, чем для

уровня региона.

В Великобритании территориальное и экономическое

планирование развиваются параллельно, и территориальное

4. Ткаченко Л.Я., Ивашкина И.В. Стратегическое планирование в регионе Иль-де-Франс. //

Экономика мегаполисов и регионов. Октябрь 2009. № 5 (29).

385

планирование сосредоточено главным образом на проблемах

отдельных регионов.

Процессы реорганизации производственных зон контро-

лируются Актом о местном самоуправлении и взаимосвязаны

с процессами планирования основных секторов экономики,

социальной сферы и состояния окружающей природной среды.

Политика Европейского союза направлена на создание

единой системы управления градостроительством на госу-

дарственном уровне. В настоящее время создание детализи-

рованной взаимоувязанной системы управления градострои-

тельством представляется затруднительной в силу специфики

каждого региона.

Принципиальная идея общего подхода к разработке

прогнозов, концепций и программ сводится к единству и вза-

имосвязи долгосрочного, среднесрочного и краткосрочно-

го прогнозирования и индикативного планирования. В доку-

ментах содержится лишь краткое описание таких чрезвычай-

но важных вопросов, как оценка развития и влияния техни-

ческого прогресса. В них не рассматривается вопрос о воздей-

ствии структуры процессов принятия решений на долгосроч-

ные исследования и планы.

Тем не менее существует территориальная и социально-

экономическая дифференциация между разными странами

Европы, которая обуславливает существование рассмотрен-

ных подуровней (немецкой, французской и английской моде-

лей) у европейской модели управления территориальным

планированием и градостроительством на государствен-

ном уровне. В европейской модели особое внимание уделяет-

ся реорганизации производственных зон старопромышлен-

ных городов. Процессы реорганизации производственных зон

контролируются единым общегосударственным документом

и взаимосвязаны с процессами планирования основных сек-

торов экономики, социальной сферы и состояния окружаю-

щей природной среды.

1.4. Американская модель управления градостроитель-

ством на государственном уровне – контроль за реорга-

МЕЖРЕГИОНАЛЬНОЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО

386

низацией производственных территорий сосредоточен на

региональном уровне.

Одним из важнейших принципов государственного

устройства США является гарантированная Конституцией

республиканская форма правления штатов, законодательная

деятельность осуществляется на основании местных законов.

При этом основной закон США содержит действенные меха-

низмы поддержания целостности страны.

В США региональные корпорации осуществляют ком-

плексные мероприятия по стимулированию регионально-

го развития, прежде всего путем сооружения и модерниза-

ции объектов инфраструктуры. В США действуют 9 регио-

нальных комиссий. Они разрабатывают планы регионального

развития, как правило, на 5 лет

. Эти планы включают ана-

лиз исходного социально-экономического положения, оцен-

ку выполнения предыдущих программ, формулировки целей

развития, прогноз основных показателей, стратегию взаимо-

действия властей, оценку необходимых финансовых ресурсов

и их целевое распределение.

Рекомендации по использованию

зарубежного опыта при формировании

российской модели управления

территориальным планированием

и градостроительством и процесса

реорганизации территории

Опыт США нельзя копировать в Российской Федерации,

так как в нашей стране в основном сложилась система взаи-

модействия документов территориального планирования и

социально-экономического прогнозирования на всех уровнях

управления. Эта система работает, хотя все еще продолжа-

5. Стахеев О.В., Ремарчук С.М. Ретроспективный анализ процесса формирования градостроитель-

ной регулирующей деятельности в отечественной и мировой практике. Томск: Вестник ТГАСУ.

2008. № 2.

387

ет формироваться, и менять ее под систему градостроитель-

ного управления США не представляется целесообразным.

Однако опыт взаимодействия деятельности государства и

бизнес-компаний в процессах управления территориальным

планированием и градостроительством, и в том, числе реор-

ганизации производственных зон, может быть интересен для

российской практики.

Также для современных городов США характерна тен-

денция уничтожения социальной сегрегации и ее послед-

ствий. Сегодня это находит выражение в новой градострои-

тельной политике США, где процесс интеграции стал осно-

вой современного планирования городов. Это также было

бы важно в формировании современной градостроительной

политики Российской Федерации.

Таблица Система территориального планирования

Правовая основа (по странам)

Уровень

планирования

Германия Франция Великобритания США

Общегородской

Закон о территори-

альном планирова-

нии, Гражданский

кодекс

Закон «О тер-

риториальной

направленно-

сти»

Акт о местном

самоуправлении

Региональный

Закон о территори-

альном планирова-

нии земли

Схема террито-

риального соот-

ветствия

Стратегия

поддержки

населения

Федеральная про-

грамма региональ-

ного развития для

каждого региона

Местный

Строительный

кодекс

Постановления

федерального

правительства

Местный гра-

достроитель-

ный план, карта

муниципального

образования

Долгосрочные

планы развития

муниципалитетов

В рамках моделей управления территориальным пла-

нированием и градостроительством сформировались моде-

ли реорганизации территорий, в том числе производствен-

ных зон.

6. Закон о территориальном планировании (ROG) от 22 декабря 2008 г., BGBl, № 2986, Германия.

7. Закон «О территориальной направленности» от 30 декабря 1967 г., Франция.

8. Акт о местном самоуправлении Великобритании, 1999 г., Великобритания.

МЕЖРЕГИОНАЛЬНОЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО

388

Модели реорганизации территорий в модели 1 (европей-

ской) управления территориальным планированием и гра-

достроительством контролируются на общегосударственном

уровне единым законом, на который опираются программы

и законодательные акты на других уровнях государственного

управления.

Модели реорганизации территорий в модели 2 (аме-

риканской) управления территориальным планированием

и градостроительством контролируются на уровне региона

региональными уровнями власти.

* * *

В российской системе нормативно-правовых и законо-

дательных актов в сфере территориального планирования

реорганизация присутствует в первую очередь на региональ-

ном уровне, хотя система взаимодействия стратегического

и территориального планирования существует на общегосу-

дарственном уровне, и основная на сегодняшний день тен-

денция формирования модели управления территориальным

планированием и градостроительством заключается в полном

соответствии всех вопросов территориального планирования

федеральным законам. Для завершения формирования систе-

мы нормативно-правовых и законодательных актов в сфере

территориального планирования в Российской Федерации

может быть полезна европейская (немецкая) модель управ-

ления территориальным планированием и градостроитель-

ством на государственном уровне, в которой контроль за про-

цессом реорганизации территории происходит, в основном,

на федеральном и региональном уровнях.

Опыт взаимодействия деятельности государства и бизнес-

компаний в американской модели в процессах управления

территориальным планированием и градостроительством, и в

том числе реорганизации производственных зон, также поле-

зен для внедрения в российскую практику.

389

Б. ПЕТУХОВ,

аспирант Всероссийской государственной налоговой академии

Минфина РФ

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ И СОЦИАЛЬНЫЙ

АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ САДОВОДЧЕСКИХ

ТОВАРИЩЕСТВ

В статье рассматриваются экономический и социальный

аспекты пользования землей в садоводческих товарище-

ствах. Приводятся основные статистические данные произ-

водительности садоводческих товариществ в период с 1990 г.

по 2010 г., итоги выполнения целевой программы «Развитие

садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих

объединений жителей Санкт-Петербурга на 2003 – 2010 гг.».

Ключевые слова: садоводческие товарищества, эконо-

мический аспект, социальный аспект, целевая программа,

законодательство по аграрной политике государства,

сельское хозяйство.

В связи с распадом СССР и исчезновением плановой эко-

номики многие совхозы и колхозы перестали существовать, а

многие земли сельскохозяйственного назначения оказались

заброшенными. В то же время стало возрастать значение таких

субъектов хозяйствования, как садоводческие товарищества,

группирующиеся вокруг городов. Проблемы, связанные с их

развитием, рассмотрим на примере Центрального федераль-

ного округа (Московская обл., Рязанская обл., Владимирская

обл.) и Северо-Западного федерального округа (на примере

Ленинградской обл.).

Садоводческие объединения – это, в определенной сте-

пени, организованная, целенаправленная, имеющая огром-

ный потенциал для саморазвития социально-экономическая

МЕЖРЕГИОНАЛЬНОЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО

390

часть городской и прородной социально-экономической

системы. Она существует в определенных микро- и макросо-

циальных, политических, экономических, демографических,

природных и организационных условиях и оказывает пози-

тивное или негативное влияние на социальную, экологиче-

скую, экономическую, культурную, научно-техническую, про-

довольственную ситуацию в отдельно взятом регионе.

Рассмотрим экономический и социальный аспекты садо-

водческих товариществ более подробно.

Экономический аспект

Садоводческие товарищества создаются на участках

земли, выделенных жителям городов, где они могут занимать-

ся сельскохозяйственными работами для своих собственных

нужд. При социализме такой вид деятельности на приусадеб-

ном участке, основанный на личном труде, назывался личным

подсобным хозяйством (ЛПХ) и являлся источником допол-

нительного дохода трудящихся.

Владение землей на территории садоводческих товари-

ществ играло и продолжает играть огромную экономическую

роль для страны. После преобразования колхозов и совхозов

в хозяйственные общества в начале 1990-х годов работни-

ки этих обществ сохранили за собой земли. В условиях, когда

заработная плата в сельском хозяйстве России в 1990-х годах

была крайне низкой или вообще не выплачивалась в течение

долгого времени, роль собственной земли возросла. В 1998 г.

на приусадебных участках в садоводческих товариществах

было произведено 57,3 % всей сельскохозяйственной продук-

ции в России. На 1 января 1999 г. в них содержалось 34,8 %

крупного рогатого скота России, 42,9% свиней, 59,7% коз и

овец. По данным на 2003 г., в них было сосредоточено про-

изводство наиболее трудоемких видов продукции: 80,1% ово-

щей и 92,8% картофеля.

Если посмотреть на статистические данные за 2009 г.

четырёх обозначенных нами регионов России, то можно уви-