Вестник Института экономики РАН 2011 №03

Подождите немного. Документ загружается.

371

К. УШНУРЦЕВА,

ст. преподаватель Национального исследовательского

технологического университета «МИСиС»

ФОРМИРОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНОЙ

СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ РАЦИОНАЛЬНЫМ

ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЕМ В КРУПНЫХ ГОРОДАХ

Статья посвящена экономическому обоснованию роли

эффективного использования государственных земель-

ных ресурсов в системе комплексного развития городов.

Актуальность исследования заключается в необходимости

включения такого подхода в региональную систему рацио-

нального землепользования в городах и необходимости уве-

личения экономического потенциала их территории.

Ключевые слова: регион, город, социально-экономическое

развитие территорий, землепользование.

Специфика управления российским федеративным госу-

дарством накладывает объективные ограничения на полно-

мочия государственных органов власти субъектов Федерации

по управлению регионом. Но вместе с тем наделяет их степе-

нью свободы в принятии решений по вопросам их социально-

экономического развития. Это обусловлено близостью субъ-

екта управления к объекту, а также наличием основополага-

ющих черт у региона как объекта управления.

Научно признано определение региона как террито-

рии в административных границах субъектов Федерации,

характеризующейся комплексностью, целостностью, специ-

ализацией и управляемостью. Целостность региона означает

рациональное использование природно-ресурсного потенци-

ала региона, пропорциональное сочетание различных отрас-

МЕЖРЕГИОНАЛЬНОЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО

372

лей народного хозяйства, формирование устойчивых вну-

трирегиональных и межрегиональных производственных и

технологических связей, наличие особого рода сообщества

людей с определенными традициями, определенным образом

жизни

Управление регионом должно сводиться к обеспечению

роста качества жизни его населения в долгосрочной перспек-

тиве, которое определяется такими факторами, как экономи-

ческие, социальные, географические, территориальные, куль-

турные

Это также следует из определения цели разработки стра-

тегии развития региона, каковой является поиск источников

эффективности и повышения социально-экономического

развития региона на основе роста материального благососто-

яния и всестороннего развития личности граждан

. А это, в

свою очередь, не может осуществляться в отрыве от гармо-

ничного развития расположенных в границах региона горо-

дов, что в особенности справедливо для урбанизированных

территорий и региональных центров.

По мнению ученых, именно «города как средоточие

общественно-политической, экономической, социальной и

культурно-просветительской жизни страны занимают осо-

бое место в процессе проводимых реформационных преоб-

разований»

. Подобный подход подтверждает тот факт, что

в крупных городах проживает более 35% всего населения

России.

С позиции системного подхода город рассматривает-

ся как совокупность пяти взаимосвязанных макроподсистем:

городское хозяйство, включающее всю инфраструктуру,

обеспечивающую жизнедеятельность города;

1. Стратегическое управление: регион, город, предприятие /Под ред. Д.С. Львова, А.Г. Гранберга,

А.П. Егоршина; ООН РАН, НИМБ. М.: ЗАО «Издательство “Экономика”», 2004. С. 130.

2. Стратегическое управление: регион, город, предприятие /Под ред. Д.С. Львова, А.Г. Гранберга,

А.П. Егоршина; ООН РАН, НИМБ. М.: ЗАО «Издательство “Экономика”», 2004. С. 136.

3. Там же. С. 144.

4. Основы экономики крупного города / РАЕН, РМА, ИРЭИ. М.: ЗАО «Издательство “Экономика”»,

2010.

373

производственная сфера, в которую входят отрасли

материального воспроизводства;

социальная сфера, в состав которой входят отрасли вос-

производства и духовного развития населения;

финансово-экономическая сфера, обеспечивающая

макроэкономические пропорции, финансовые связи

отраслей города в виде бюджета города;

управленческая сфера, включающая совокупность

муниципальных органов власти и контроля в городе.

В состав каждой из макроподсистем входят 4–8 подси-

стем, обеспечивающих стратегическое управление городом

Будучи основным ареалом жизнедеятельности населе-

ния, город является сложной системой, компоненты которой

тесно взаимодействуют между собой (рис. 1). И отставание

развития хотя бы одной из подсистем способно стать препят-

ствием в сбалансированном развитии всех макроподсистем

как в городе, так и в целом по региону.

Город

Экономические:

промышленность, с/х

производство, торговля

и др.

Трудовые: занятость

населения, связанная

с пересечением

границ города

Миграционные:

колебания

численности

населения

Рекреационные:

отдых, досуг,

оздоровление

граждан

Историко-культурные:

памятники истории,

архитектуры, селища

и т.п.

Учебно-опытные: условия для

образования населения и

развития науки и т.п.

Культурно-бытовые:

посещение объектов

торговли, культуры,

зрелищных заведений

Земельно-ресурсные:

обеспечение

территориального

размещения

Природоохран-

ные: зеленые

пояса, зоны и др.

Инфраструктурные:

инженерное

оборудование

территорий,

транспор

ные сети

Рис. 1. Факторы, влияющие на развитие городской территории

5. Стратегическое управление: регион, город, предприятие /Под ред. Д.С. Львова, А.Г. Гранберга,

А.П. Егоршина; ООН РАН, НИМБ. М.: ЗАО «Издательство “Экономика”», 2004. С. 336.

6. Поносов А.Н. Социально-экономические аспекты формирования территорий поселений в зоне

влияния крупного города // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2009. № 8.

МЕЖРЕГИОНАЛЬНОЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО

374

Необходимость поиска источников эффективности и

ускорения социально-экономического развития региона, о

чем говорилось ранее, требуют мобилизации всех ресурсов,

имеющихся в границах территорий городов. Одним из таких

ресурсов является земельный ресурс, который по праву ста-

новится многофункциональным экономическим ресурсом

(рис. 2), объективным социальным условием и базовым тер-

риториальным фактором, обеспечивающим связанность всех

процессов, явлений и подсистем города.

Земля

Пространственный

базис

Объект гражданских

прав

Товар

Природный ресурс

Звено экосистемы,

компонент окружающей

среды

Средство и фактор

производства

Объект

недвижимости

Рис. 2. Роль земли в современных социально-экономических

условиях

Многообразие форм собственности на земельные ресур-

сы и разграничение собственности на землю на федераль-

ную собственность, собственность субъектов Российской

Федерации, муниципальную и частную являются следстви-

ем развития земельного законодательства и реформирования

системы государственного и муниципального управления.

Сложившаяся структура земель в границах населенных

пунктов по формам собственности приводит к тому, что госу-

дарственные земельные ресурсы, для которых законами РФ

предусмотрен особый режим оборота, становятся ресурсом

7. Ануприенко В.Ю. Управление государственной собственностью в системе региональной эконо-

мики / В.Ю. Ануприенко. М.: ЗАО «Издательство “Экономика”», 2007.

375

увеличения экономического потенциала территорий и фак-

тором социально-экономического развития региона. А зна-

чит, на основе формулирования методов и механизмов эффек-

тивного использования земельного ресурса в городах должна

быть построена региональная система рационального земле-

пользования.

Эффективное использование земельного ресурса в горо-

дах – задача, которая не может решаться без учета специ-

фики градостроительной деятельности на территории горо-

да. Она является основным видом деятельности, целью кото-

рой выступает установление функциональных зон, зон плани-

руемого размещения объектов капитального строительства

для государственных или муниципальных нужд, зон с особы-

ми условиями использования территорий. Являясь элемен-

том территориального планирования, она носит нормативно-

правовой и экономический характер, так как основывает-

ся на ранее экономически обоснованной информации о пер-

спективах использования земельных ресурсов в хозяйствен-

ном обороте на соответствующей территории.

По данным Роснедвижимости, структура земельного

фонда РФ по формам собственности в пределах населенных

пунктов, в том числе в городах, характеризуется наличием не

менее 5% разграниченной федеральной собственности. Это

величина на самом деле много больше, если принять во вни-

мание сведения о степени разграничения земель по формам

собственности, уровень которой не превышает 20%.

Проведенный анализ нормативной базы и информа-

ции об особенностях оборота федеральных земель показыва-

ет, что цели ограничения федеральных земель в обороте охва-

тывают только те стороны жизнедеятельности территорий,

которые имеют значение для федерального уровня управле-

ния их развитием. За их рамками остаются такие важные для

самих регионов параметры, как инвестиционная привлека-

тельность региона, экономическая и социальная дифферен-

циация между районами и населенными пунктами внутри

региона, социальное положение различных групп населения,

МЕЖРЕГИОНАЛЬНОЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО

376

баланс притока и оттока финансовых средств, использование

природных ресурсов.

При этом «государство в лице органов управления вовле-

кает собственность в хозяйственный оборот в целях соответ-

ствующих доходов. Однако государственно-правовая система

в лице конкретных органов власти должна обеспечивать мак-

симально возможное раскрытие имущественных отношений

в любых конкретных экономических условиях»

В то же время, как показало исследование, закрепленный

заявительный принцип в процессах сбора информации о зем-

лепользовании является существенным препятствием в раз-

витии земельных отношений. Последнее может быть устра-

нено инициативой со стороны потенциальных землепользо-

вателей, коими в конечном итоге является население соответ-

ствующей территории в лице местных органов власти.

В связи с вышесказанным в рамках региональной систе-

мы рационального землепользования должен быть встроен

организационно-экономический механизм взаимодействия

органов власти по вертикали. Предметом взаимодействия

должно являться обоснование необходимости вовлечения в

хозяйственный оборот государственных земель, находящих-

ся в границах территорий для выбора целей их эффективно-

го использования.

Проведенное исследование по данной тематике позво-

лило автору обосновать, что организационно-экономический

механизм взаимодействия органов власти по вертикали дол-

жен осуществляться на принципах обеспечения целевого

характера использования элементов земельно-ресурсной

базы в задачах социально-экономического развития терри-

тории и комплексного информационно-экономического обо-

снования.

Последнее может быть реализовано при использовании

информационных технологий и обмене сведениями между

8. Мальцев К.В. Государственное регулирование городских земель как специфичного природного

ресурса социально-экономического развития: дисс. … докт. экон. наук. М. 2009.

377

соответствующим государственными и местными инфор-

мационными системами, созданных и поддерживаемых на

единой картографической основе. Такой подход способству-

ет реализации планов Министерства экономического раз-

вития РФ в части развития кадастровой системы – основы

фискально-правовой системы государства.

Организационно-экономический механизм строится на

информационно и документально обоснованной инициативе

местных властей о вовлечении земельных участков федераль-

ной собственности в эффективный хозяйственный оборот в

целях развития территории. Необходимо подчеркнуть, что

предметом взаимодействия между органами местного само-

управления и федеральными распорядительными органами

власти в лице территориальных управлений Росимущества

выступает решение о конкретных целях дальнейшего исполь-

зования земельного участка, а не решение о передаче права

собственности на земельный участок на муниципальный

уровень.

Расположение земельного участка в границах городско-

го муниципального образования исключает возможность

того, что участок будет находиться одновременно на терри-

тории двух и более субъектов Федерации. Это означает, что

запрос должен быть направлен в Территориальное управле-

ние Росимущества по субъекту Федерации, на территории

которого находится указанное городское муниципальное

образование.

Территориальное управление Росимущества по субъекту

Федерации, на котором находится городское муниципальное

образование, обязано рассмотреть запрос и подготовить ответ

по трем возможным вариантам.

Вариант 1. Земельный участок изъят из оборота под чет-

кие цели, утвержденные целевыми программами или акта-

ми на федеральном уровне, которые не могут быть пересмо-

трены.

Вариант 2. Земельный участок зарезервирован для целей

какого-либо из федеральных ведомств, необходимость в нем,

МЕЖРЕГИОНАЛЬНОЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО

378

возможно, отпала уже или может быть пересмотрена. В этом

случае необходимо сделать запрос в соответствующее ведом-

ство о вариантах пересмотра, если таковые представятся.

Вариант 3. Земельный участок был изъят для неопреде-

ленных государственных нужд, что означает необходимость

его максимального эффективного использования.

В случае последних двух вариантов проведенная правовая

индивидуализация земельного участка, являющегося предме-

том запроса, справедливо потребует выбора между государ-

ственными и местными целями развития, что возможно при

использовании сведений, содержащихся в сгенерированных

процессом индивидуализации документах.

Такой подход, положенный в основу построения регио-

нальной системы рационального землепользования в городах,

позволяет осуществлять поиск баланса интересов развития

между государственными и муниципальными органами вла-

сти. Это благоприятно сказывается не только на социально-

экономическом развитии региона, но и обеспечивает ини-

циирование процессов вовлечения государственных земель в

хозяйственный оборот, что является одной из приоритетных

государственных задач.

379

А. КОРОЛЕНКО,

аспирантка Совета по изучению производительных сил РАН

АНАЛИЗ РЕОРГАНИЗАЦИИ ГОРОДСКИХ

ПРОИЗВОДСТВЕННЫХ ТЕРРИТОРИЙ

В СИСТЕМАХ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО

ПЛАНИРОВАНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

В статье рассматриваются особенности реорганизации про-

изводственных территорий в зависимости от типов систем

территориального планирования и градостроительства в раз-

ных странах мира.

Ключевые слова: реорганизация производственных тер-

риторий, территориальное планирование.

Поиск путей повышения эффективности использова-

ния городских территорий является актуальной проблемой и

тесно связан с понятием «реорганизация городских террито-

рий». Под реорганизацией городской территории понимает-

ся совокупность действий, направленных на изменение тер-

ритории и повышение эффективности ее использования, что

влияет на повышение стоимости объектов недвижимости,

включая землю, здания и сооружения, к ней относящиеся.

Дефицит участков под застройку, ухудшающаяся с каж-

дым годом экологическая ситуация в крупных городах вынуж-

дает искать выход из ситуации путем реорганизации произ-

водств, вывода производственных зон за территорию горо-

да. Реорганизация производственных зон решает проблему

нехватки пространства в городе и помогает улучшить эколо-

гическую ситуацию. Реорганизацию производственных зон

можно определить как изменение функционального назна-

МЕЖРЕГИОНАЛЬНОЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО

380

чения территорий, занятых промышленными объектами, в

соответствии с наилучшим и наиболее эффективным исполь-

зованием городской земли.

Особенности территориального

планирования и градостроительства

в разных странах

Создание механизма реорганизации городских терри-

торий, в том числе производственных, невозможно без госу-

дарственного контроля и управления, осуществляемых через

отлаженную систему территориального планирования и гра-

достроительства. Во всех развитых странах мира, проводящих

политику управления территориальным развитием, суще-

ствуют соответствующие органы, ответственные за террито-

риальное планирование и градостроительство.

При всем многообразии форм управления еще есть

специальные министерства или департаменты министерств,

занимающиеся градостроительным планированием и реали-

зацией планов и программ. «В большинстве стран, в отли-

чие от России, территориальное планирование и градостро-

ительство – это разные понятия и нигде территориаль-

ное планирование не относится к градостроительству»

Можно выделить несколько групп стран, которые можно

дифференцировать исходя из особенностей территориально-

го планирования.

1. В ряде стран (ФРГ, Австрия, Швейцария, Нидерланды)

территориальное планирование (организация территории)

является интегральным процессом планирования основных

секторов экономики, социальной сферы и состояния окру-

жающей природной среды. Процесс планирования охваты-

вает территорию этих стран и иерархически организован в

соответствии с административно-территориальным делени-

1. Бурак П.И. Реорганизация производственных территорий города Москвы. Экономические,

организационные и градостроительные аспекты. Москва, 2005.